精)工作心得：街道辦事處在社會救助行政中的職權(quán)及其法治化(最新

1、（精）工作心得：街道辦事處在社會救助行政中的職權(quán)及其法治化（最新）封建社會，人民向來將官衙濟貧視作仁惠恩澤，實為權(quán)利理念缺位的映現(xiàn)。新中國成立之后，黨和政府擔(dān)當(dāng)起保障人民抗御社會風(fēng)險戕害、增進生活福祉的 重任。改革開放以來，社會救助事業(yè)更是氣象一新。1982年憲法將獲得物質(zhì)幫助權(quán)的主體變更為“公民”。此舉意義十分重大，因為社會公民身份“構(gòu)成福 利國家的核心理念” 。20世紀90年代末以來，我國逐步形成了由最低生活保障（下稱低保）、特困人員供養(yǎng)等基本生活救助和醫(yī)療、教育、住房等專項救助制度共同組成的社會救助體系。2014年，社會救助暫行辦法（下稱辦法） 出臺，社會救助體系進一步清晰化。然而徒法無

2、以自行。社會救助體系需依賴各級政府及相關(guān)力量方能實現(xiàn)有效運作。其中，街道辦事處（下稱街道辦）在立法中雖屬“派出機關(guān)”，但在客觀 上已成為與鄉(xiāng)鎮(zhèn)平行的一級管治主體。在我國，政令看似由高層企劃者發(fā)出、并延展至最為僻遠的村莊，然而其實際上勢必由各級政府“在擁擠的辦公室，在街 頭層次工作者日常遭遇到的情境中”歷經(jīng)再形成的過程。“基層執(zhí)法人員操控了 行政程序的運作，構(gòu)成了行政機關(guān)和行政相對人之間的橋梁”。地方基層行政作為“從縣衙門到每家大門之間的一段情形”，“最有趣”且“最重要”。然而我國公法學(xué)對街道辦的研究卻頗顯寂寥，將之置于社會救助語 境下加以考究的文獻亦比較匱缺。本文旨在以社會救助為研究視角，填補

3、這一智 識罅隙，并期望通過對全國性立法及公共政策、姿儀萬千的地方救助實踐的綜合 性檢視，能夠?qū)Ω倪M街道辦的組織與運作、完善我國的福利行政、翼護社會救助 權(quán)有所助益。在進入正文之前，有必要先行廓清本文所探討的“社會救助”的內(nèi)涵與類型: 其作為“國家和社會對依靠自身能力難以維持基本生活的公民提供的物質(zhì)幫助和 服務(wù)”，是社會保障制度下的一個具有流質(zhì)性的開放體系，其類型將隨著時代的 發(fā)展而不斷豐富、完善。根據(jù)辦法的規(guī)定，社會救助共有低保、特困人員供 養(yǎng)、醫(yī)療救助等八類，本文將主要圍繞辦法所規(guī)定的救助類型展開論述。一、街道辦法定職權(quán)的設(shè)定：當(dāng)下情勢與歷史淵流（一）當(dāng)下情勢1.全國性規(guī)定視角在辦法所列舉的

4、八類救助中，相關(guān)全國性立法及其他規(guī)范性文件對教育 救助的審核、審批機構(gòu)的規(guī)定并不十分明確，就業(yè)救助、城市流浪乞討人員救助 的主要責(zé)任主體分別是公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)與救助站，而低保、特困人員供養(yǎng)、醫(yī) 療救助等則在總體上位于街道辦的事權(quán)領(lǐng)域之內(nèi)。由上表可見，街道辦在不同救助中所享有的職權(quán)存在差異，該“權(quán)力光譜” 存在兩個端點：一端是較小金額的臨時救助，另一端則包括公共租賃住房等。就 前者而言，街道辦不但有權(quán)受理、審核，甚至可依委托直接作出審批決定；就后 者而言，它卻幾乎未能扮演任何角色。然而如果將目光流轉(zhuǎn)至地方，該“權(quán)力光 譜”的最大一端卻至少可以延展到“依立法授權(quán)作出審批決定”。譬如上海市 社會救助

5、辦法（2010 ）第十四條、第十五條規(guī)定，街道辦或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)在收 到救助申請之日起10日內(nèi)進行核查，并在核查結(jié)束后的 5日內(nèi)作出批準或者不 予批準申請的決定。決定批準的，報送區(qū)縣民政部門備案；不予批準的，書面通知申請人并說明理由。據(jù)此可知，上海市街道辦不僅享有審核權(quán)，同時還享有審 批權(quán)，即最終決定是否批準救助申請，而區(qū)民政局在原則上只是備案。此外，在低保等救助項目中還存在一項較為特殊的機制，即審核審批環(huán)節(jié)之 后的“動態(tài)管理”。具言之，街道辦應(yīng)對已享受救助待遇家庭的經(jīng)濟狀況變化情 況進行復(fù)核，并報縣級民政部門辦理救助待遇停發(fā)、減發(fā)或者增發(fā)手續(xù)。其中， 街道辦的職權(quán)為復(fù)核，而縣級民政局的職權(quán)則為

6、作出最終決定。但這在地方層面 亦存在例外，如上海。由于表1系依據(jù)全國性立法及其他規(guī)范性文件制作，因而 僅能粗略反映社會救助職權(quán)配置的圖景，但無法深入地方實踐。在各省市，因地 制宜、便宜行政之事頗為常見。2 .地方實踐視角其一，從救助類型看。以教育救助為例，辦法規(guī)定其由學(xué)校受理申請， 并未明確審核審批機關(guān)，而北京市海淀區(qū)則規(guī)定，由街鎮(zhèn)社保所而非學(xué)校受理教 育救助申請。其二，從受理主體看。在廣西，承擔(dān)城市居民低保申請受理工作的，是受委 托的社區(qū)居民委員會，而非辦法第十一條所規(guī)定的街道辦；在湖南省桂陽縣， 受理公共租賃住房申請的是街道辦或鎮(zhèn)政府，而非公共租賃住房管理辦法第 八條所規(guī)定的縣級住房保障主

7、管部門。其三，從審批主體看。根據(jù)表1，審批主體主要是縣級職能機構(gòu)，如民政部 門、住建部門等。在較小金額的臨時救助中，街道辦雖可依委托成為審批主體， 但其本身并不享有此種權(quán)力。但在有的地方，卻存在著街道辦依法規(guī)范授權(quán)享有 審批權(quán)的情形，如上海。從歷史上看，該市街道辦至少從 20世紀90年代開始就 享有審批權(quán)。根據(jù)1996年發(fā)布、1997年施行的上海市社會救助辦法第十五 條，“街道辦事處或者鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)在核查結(jié)束后的5日內(nèi)，對申請作出批準或者不予批準的決定。決定批準的，應(yīng)當(dāng)報送區(qū)、縣民政部門備案；決定不 予批準的，應(yīng)當(dāng)書面通知申請人，并說明理由?！痹撧k法雖然在2010年被修改,但以上規(guī)定卻并

8、未改變。其四，從動態(tài)管理的職權(quán)配置看。依全國性規(guī)則，街道辦職權(quán)在于復(fù)核，而 最終決定權(quán)則歸于縣級民政部門。然而在上海，根據(jù)上海市社會救助辦法第 二十條，“街道辦事處或者鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)定期對接受社會救助的個人或者 家庭的收入變動情況和實際生活水平進行審核”，即動態(tài)管理的復(fù)核權(quán)和最終決 定權(quán)均歸于街道辦?？傊?，統(tǒng)觀中央與地方，街道辦職權(quán)最主要為受理、審核，以供縣級政府職 能機構(gòu)（如民政、住房保障等部門）審批，這與其在 50年代建立的初衷，亦即時 任中央政法委員會主任、北京市市長彭真所提出的“減輕現(xiàn)在區(qū)政府和公安派出 所的負擔(dān)”，在很大程度上相契合。（二）歷史淵流我國創(chuàng)設(shè)街道辦的思想流脈可回溯至

9、彭真于 1953年所作的報告，即城市 應(yīng)建立街道辦事處和居民委員會，而首部街道辦組織立法則當(dāng)屬城市街道辦 事處組織條例（1954 ）（下稱組織條例），其具有標桿性的意義，喻示著 我國基層組織建設(shè)向制度化邁出了長長的一步。根據(jù)組織條例第一條、第四條，街道辦起初的核心任務(wù)僅關(guān)涉到城市居 民工作；然而其當(dāng)下的管治領(lǐng)域則已無所不包。就社會救助而論，街道辦職權(quán)亦經(jīng)歷了漸趨擴大的過程。除自然災(zāi)害救助、臨時救助等在街道辦成立伊始便屬于 其事權(quán)領(lǐng)域外，其余救助事項進入這一領(lǐng)域的時間各不相同。這一方面是因為它 們正式建立的時間不同，例如城市居民低保制度于1993年6月1日在上海正式實施，而醫(yī)療救助盡管在建國時便

10、已存在，但其單獨建制卻是在1990年；另一方面的原因則在于，某些現(xiàn)由街道辦管理的救助事項在施行之初卻處于其他機構(gòu) 或組織的職責(zé)范圍內(nèi)，如農(nóng)村五保供養(yǎng)制度雖在50年代便已推出，但在當(dāng)時卻是 由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社負責(zé)管理。在低保制度施行之前，中國救助制度帶有道義性、慈善性特征；其制度性、 權(quán)利性直到20世紀90年代之后方才實現(xiàn)。因而若要在新型救助體系層面上探討 特定救助類型進入街道辦事權(quán)領(lǐng)域的時間，應(yīng)將語境大體設(shè)定在20世紀90年代及以后。（三）小結(jié)：以行政組織立法推進街道辦職權(quán)法定化在眼下，授予街道辦職權(quán)之“法”多為社會救助立法，其呈現(xiàn)出繁雜、零亂、碎片化之態(tài)。根據(jù)職權(quán)法定原則，行政權(quán)的授予、劃分、

11、內(nèi)容、橫向分配、縱向配置、行使邊界等應(yīng)一決于法，但街道辦組織立法卻仍處于“中央空白、地方匱 缺”的窘境。具言之，組織條例系我國首部街道辦組織立法，其之于街道辦草創(chuàng)與完 善“文革”后基層行政體系的恢復(fù)與合法性重塑居功厥偉，但終因嚴重落后于現(xiàn) 實而在2009年被廢止。此后全國層面的街道辦組織立法便一直付諸闕如，致使 各地實踐良莠參差，低保審核程序中街道辦與縣民政部門的職權(quán)劃分便是適例。在地方層面，此類立法最先于南京（1987 ）面世，隨后杭州（1989 ）、沈陽（1991 ）、深圳（1993 ）等市紛紛推出各自的規(guī)章或法規(guī)（詳見表 2）。盡管如 此，立法的“量”與“質(zhì)”仍顯匱缺。就“量”而言，在大

12、多數(shù)地區(qū)，擔(dān)負著界 定、規(guī)管街道辦職權(quán)之重任者，多系其他規(guī)范性文件，如“三定規(guī)定”。此類文 件是否具有授權(quán)的法效力？其在民主正當(dāng)性，內(nèi)容合理性、安定性、權(quán)威性、公 開性等方面是否存在缺憾？就“質(zhì)”而言，各地規(guī)定往往失之寬泛、模糊、陳舊， 既無力回應(yīng)現(xiàn)實，更遑論為福利行政提供有力指引總括而言，此種“中央空白、地方匱缺”的立法“供給”狀態(tài)尚難以迎合治 理體系與能力現(xiàn)代化的需求。加快立法進程，或填補闕漏罅隙，或改進既有規(guī)則， 實為構(gòu)筑法治國家之急務(wù)。二、街道辦法定職權(quán)的行使：社會救助審批程序與權(quán)利保護(一)概述生存權(quán)是公民的基本權(quán)，而社會救助權(quán)則是作為“具體性權(quán)利”的生存權(quán)。環(huán)顧諸國，社會救助權(quán)已得

13、到廣泛認可。捷克23/1991號立法(Law No. 23/1991)明確規(guī)定獲得“作為確?；旧顥l件的救助”的權(quán)利；南非社會救助法(SocialAssistanee Act of2004 )在序言中開宗明義：“因 1996年南非共和國憲法(Act No. 108 of 1996)規(guī)定每個人均享有獲得社會保障的權(quán)利，包括，如若他們無法供養(yǎng)自己及其家屬，則享有獲得適當(dāng)社會救助的權(quán)利”；在中國，建國 之后的首部憲法第九十三條便明確規(guī)定勞動者在特定情境下有“獲得物質(zhì)幫助的 權(quán)利”然而權(quán)利在宣示與實有之間，路途尚遠。所謂“憲法通過行政之眼來觀望”， 行政法是令憲法的人權(quán)關(guān)懷進入尋常百姓家的重要津梁，

14、而程序則是行政法的核 心。在我國計劃經(jīng)濟時代，社會救助措施零散且法制化程度低，旨在維護人權(quán)的 程序性規(guī)范亦十分匱乏。在今日，救助政策雖已大為完備，但距離法制化、乃至 于法治化尚有相當(dāng)差距，其中程序性規(guī)則凌亂、粗略，多散見于法規(guī)、規(guī)章乃至 其他規(guī)范性文件中，其權(quán)威性、安定性皆堪虞。相較之下，最低生活保障審核 審批辦法（試行）（下稱低保辦法）是其中較為完備、細密、較具代表性 的一部。下文將以低保審批程序為對象展開論述。依該辦法，低保審批可大體分 為申請、審核、公示、審批等環(huán)節(jié).Roberto M. Un ger 曾道，“這些制度成為了行進中的程序，界定了權(quán)利 的要求及特定權(quán)利的內(nèi)容”。的確，只存在

15、無權(quán)利之程序，而不存在無程序之權(quán) 利。以保障人權(quán)為面向檢討低保審批程序，可知有待改善者不在少數(shù)。下文將以“家庭經(jīng)濟狀況調(diào)查（下稱家計調(diào)查）困境” “街道辦公示程序中救助權(quán)與人格 權(quán)的兩難”這兩大突出問題為視角展開論述。（二）分述1 .家計調(diào)查困境如果說審核是街道辦在社會救助行政中最為核心的職權(quán)，那么家計調(diào)查則是 低保審核程序中的關(guān)鍵步驟.由上表可見，家計調(diào)查的程序設(shè)計不可謂不精致，但即便如此，仍然極可能 出現(xiàn)裁量濫用或怠惰，其因由至少有二。其一，調(diào)查方式疲軟無力。除信息核對 具有較強拘束性之外，入戶調(diào)查、鄰里訪問留給街道辦的裁量空間均過于寬廣： 此兩者是以公務(wù)人員的直觀判斷，或鄰舍、居委會干部

16、等人的經(jīng)驗性、描述性語 辭為判斷理據(jù)；而且鄰里訪問的對象因工作、生活場域長期與申請人存在交集， 彼此之間可能存在偏見、齟齬、積怨，這難免削弱查訪結(jié)果的可信性。至于信函 索證，亦因單位開具虛假證明現(xiàn)象難于杜絕而陷于窘迫之境。其二，執(zhí)法資源匱乏。有觀點指出，常規(guī)性環(huán)境規(guī)制執(zhí)法困難重重，根源在 于兩組變量，而執(zhí)法資源不足便屬于與機構(gòu)本身相關(guān)聯(lián)、且導(dǎo)致實地工作者與行 政長官擁有巨大裁量權(quán)的第一組變量。家計調(diào)查執(zhí)法亦是如此。低保辦法第 十八條規(guī)定街道辦應(yīng)“逐一進行調(diào)查核實”；四川廣安、黑龍江大興安嶺行政公 署、內(nèi)蒙古呼倫貝爾、寧夏固原、廣西玉林等地則更是明定街道辦必須實現(xiàn) “100% 入戶調(diào)查”。然而此

17、等規(guī)定很難完全實現(xiàn)。至 2015年末，全國范圍內(nèi)城市低保 對象已有957.4萬戶、1701.1萬人，農(nóng)村低保對象為2846.2萬戶、4903.6萬人, 然而街道辦人員卻極為有限，且在專業(yè)智識、法制涵養(yǎng)上亦不盡如人意。以南方 某市一街道辦為例，其民政科除科長之外，僅有三名民政助理員，學(xué)歷均系大專 及以下；其中，兩名人員負責(zé)殘聯(lián)事務(wù)與醫(yī)療救助，科長與另一名助理員共同負 責(zé)其他社會救助、優(yōu)撫安置、地名管理、婚姻登記等民政事項，包括入戶調(diào)查。 此外就財政資源而言，街道辦社會救助工作所得的支持極為有限，然而低保申請 人居于荒僻下邑者占相當(dāng)比例。為完成入戶調(diào)查，民政助理員們甚至需自行負擔(dān) 部分費用。差旅勞

18、頓、靡費甚巨，工作人員往往不堪其重。綜上，在調(diào)查機制孱弱、執(zhí)法資源不足等因素作用之下，街道辦或以主觀臆 斷或某些片面之辭為依據(jù)濫用裁量， 或放棄入戶調(diào)查而導(dǎo)致裁量怠惰。 如此一來, 家庭實際擁有財產(chǎn)、隱性收入難以查實，經(jīng)濟狀況調(diào)查程序?qū)⒃谝欢ǔ潭壬狭饔?空轉(zhuǎn)。有研究指出，行政決策存在一種理性模式，其包括“辨明問題”“生成選擇 性方案”“評估選擇性方案”等步驟。其中“辨明問題”需要對相關(guān)事項的內(nèi)外 部環(huán)境進行調(diào)查，以獲取必要信息。進行家計調(diào)查以確定給付對象，可謂低保審 批中的“辨明問題”程序。然而因前述因素的存在，街道辦無力獲取充裕可信的信息，“問題”無法明確，審批機關(guān)遂難以精準認定救助對象。與

19、社會保險不同， 低保作為非繳費型項目，資金主要來自財政。財政資金有限，享受救助金的不適 格之人越多，“值得救助之人”的權(quán)利便越無法實現(xiàn)。2 .公示程序：救助權(quán)與人格權(quán)的兩難家計調(diào)查之后，為確保街道辦的審核意見合法正當(dāng)，低保辦法第二十五 條規(guī)定有“公示”程序?；厥讱v史，在低保辦法出臺之前，已有地方對公示程序或其精神作出規(guī)定。在低保制度創(chuàng)建伊始，各省市要求公開的內(nèi)容是救助待遇發(fā)放。廈門市城 市居民最低生活保障暫行辦法（廈府1993綜257號）便是如此。首部明文要 求街道辦審核意見亦應(yīng)公開的地方政府規(guī)章是湖南省城市居民最低生活保障制 度實施（暫行）辦法（1997 ）。中央層面亦依循類似的變遷路徑，最

20、早的國 務(wù)院關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知（國發(fā) 199729號）、城市居民最低生活保障條例（1999 ）等均僅著眼于發(fā)放程序，直到國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知（國發(fā)200719號）才明確 將審核意見納入公開范圍。如今，各地立法或其他規(guī)范性文件多已對公示程序作 出較為完備的規(guī)定?！皩徍藢徟坦_透明，目的就是為了避免暗箱操作，確保低保對象認定 準確、公正”，公示程序有助于通過公眾督察來篩除不適格者，的確厥功甚偉； 然而由另一面向看，其是否存在侵害人格權(quán)之憂？為回應(yīng)該疑問，應(yīng)先厘清何為人格權(quán)?！皞€人的尊嚴，不可剝奪的固有權(quán)利、對法律及他人權(quán)利的尊重是政治秩序與社

21、會安寧的基礎(chǔ)”，人格尊嚴一再被描述 為“最高價值”、“所有人權(quán)的基礎(chǔ)”、“解決憲法價值沖突的指南”。在我國， 民法上的人格權(quán)一般包括生命、健康、姓名、肖像、名譽、隱私等內(nèi)容在內(nèi)。民法總則（2017 ）、民法通則（2009 ）、婦女權(quán)益保障法（2005 ）、訴訟費用交納辦法（2007 ）、民事案件案由規(guī)定（2011 ）等對此均有所 規(guī)定。從憲法維度看，依“人格尊嚴條款的雙重規(guī)范意義說”，憲法第三十 八條前段一一“中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯”一一可理解為“人的 尊嚴”，而其與后段一一“禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害”相結(jié)合，則可視作“憲法上的人格權(quán)”。我國憲法人格權(quán)條款尚不

22、完備，為 此，應(yīng)通過擴張解釋，將生命、姓名、隱私、名譽等權(quán)益納入其中?；赜^街道辦公示程序，其將低保申請人的姓名、收入、財產(chǎn)、民主評議及審 核結(jié)果等信息一應(yīng)公諸社會，此中是否存在戕害隱私權(quán)之虞？在“如皋市人民政 府如城街道辦事處與錢某某信息公開上訴案”中，南通市中級法院認為，“隱私 權(quán)是自然人享有的對其個人的，與公共利益無關(guān)的個人信息、私人活動和私有領(lǐng) 域進行支配的一種人格權(quán)”，易言之，除特定情形外，私人信息公開與否取決于 個人意愿。低保申請人一般并不樂意將經(jīng)濟境況等大白于眾。此類家庭多輾轉(zhuǎn)于 困窮之中，公布此類信息將令其倍感羞恥。此時申請人受到損害的或許不限于隱 私權(quán)，亦可能及于名譽權(quán)等人格權(quán)

23、。所謂“個人財產(chǎn)是其人格的延伸”，反之經(jīng) 濟窘境或?qū)⒔档退藢ψ陨砣烁褡饑赖恼J可，部分人或?qū)⒁虼朔艞壣暾?。公示?序原意在于維護公民救助權(quán)，但其施行實效卻可能適得其反。（三）小結(jié)：推進審批程序及相關(guān)制度的法治化以上是對家計調(diào)查與公示制度的簡要勾勒。要實現(xiàn)“值得救助之人”的權(quán)利、做到“應(yīng)保盡?！?，則必先“完善低保對象認定辦法”，“優(yōu)化低保審核審批程 序”。對此，我國制度構(gòu)建者可謂用心良苦，家計調(diào)查、公示等程序便是為準確 認定給付對象而設(shè)計。然而因調(diào)查機制無力、人員及資金短缺、損害人格權(quán)等原 因，這兩項制度在實踐中困難重重。對此，應(yīng)推進審批程序及相關(guān)制度的法治化， 如改進調(diào)查方式、改革組織人事制度

24、以提升街道辦民政官僚的專業(yè)化程度、改革 財政法制并加大對街道辦的資金撥付力度、改革公民個人所得稅自行申報制度、 建構(gòu)完善社會力量參與家計調(diào)查的機制等，以求以最低的行政成本、在無損人格 的前提下，為貧困人士享有獲得救助權(quán)提供有力保障。三、權(quán)利救濟：街道辦社會救助職權(quán)在行政訴訟中的可問責(zé)性眾所周知，不存在無救濟而能自給自足的權(quán)利。 給付行政雖以“服務(wù)”或“照 顧”作為目的或手段，但這并不代表其不會對人民造成侵害。那么在救助行政爭 議中，街道辦是否具有可問責(zé)性？根據(jù)行政訴訟法第二條、第十二條等規(guī)定， 對此需予以考量的因素有二：其一，街道辦是否系法律、法規(guī)、規(guī)章所授權(quán)的組 織，亦即是否具有法定職權(quán)；其

25、二，街道辦依職權(quán)所作出的行為，是否屬于行 政訴訟法第十二條劃定的范圍之內(nèi)下文將以街道辦的受理、審核乃至審批、動態(tài)管理等法定職權(quán)為基軸，就因 素一、二展開討論。（一）受理權(quán)及相關(guān)行為之可訴性街道辦在特定救助類型或地區(qū)享有受理救助申請之權(quán)，其義甚明。以低保為 例，低保辦法要求街道辦在材料齊備之時應(yīng)予受理；江蘇省明定街鎮(zhèn)是受理 主體；河北、云南、吉林、陜西等省皆規(guī)定街道辦無正當(dāng)理由不得拒絕受理。又 如在經(jīng)濟適用住房制度中，盡管全國性規(guī)則在街道辦受理權(quán)上并不明晰，但某些 地方政府規(guī)章及相關(guān)規(guī)范性文件對此作出了肯定的回答，北京、浙江、鄭州、青 島、南寧等地皆是如此。當(dāng)然，也存在由街道辦之外的機構(gòu)受理經(jīng)濟

26、適用房申請 的地區(qū)，篇幅所限，此處不予詳述。受理是提供救助的前提。若予拒絕，將令公民權(quán)無法實現(xiàn)，其應(yīng)屬于行政訴 訟受案范圍。在“周愛文訴上海市浦東新區(qū)人民政府上鋼新村街道辦事處不予受 理通知案”中，被告上鋼新村街道辦依據(jù)上海市經(jīng)濟適用住房申請、供應(yīng)和售 后管理實施細則具有就是否受理經(jīng)濟適用住房申請作出決定的職權(quán)。原告周愛 文向被告提出申請，后者在當(dāng)日收件并出具受理單據(jù)。然而被告在核查之后，卻 作出上海市經(jīng)濟適用住房申請不予受理通知書。對此，法院裁判思路可分為 三步：其一，認定被告具有作出是否受理之決定的職權(quán)；其二，根據(jù)不予受理通知書系在面積核查之后作出、原告申請材料齊備等事實，認定該決定“明顯

27、違反了法定程序”，應(yīng)予撤銷。此案充分詮釋了街道辦拒絕受理的可訴性。（二）審核權(quán)及相關(guān)行為之可訴性審核，或曰初審，是街道辦在社會救助行政中的核心職權(quán)。在受災(zāi)人員救助中，自然災(zāi)害救助條例（2010 ）第二十條明確規(guī)定街鎮(zhèn)是居民住房恢復(fù)重建 補助的審核主體；國務(wù)院關(guān)于全面建立臨時救助制度的通知（國發(fā)201447號）、國務(wù)院關(guān)于進一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見（國發(fā)201614號）等亦有此等規(guī)定。作為審核權(quán)行使之產(chǎn)物，最易于引致爭訟的行政行為包 括否定性審核意見與程序違法行為，現(xiàn)分述如下。1.否定性審核意見依法理，審核僅僅是中間性政府活動，街道辦即便持否定立場，亦應(yīng)報縣級 民政、住房保障等部門審批

28、。此時的否定性審核意見無法生成對外的法效力，不可能對相對人的救助權(quán)產(chǎn)生現(xiàn)實影響，不具有可訴性，本文將之稱為“中局模式” 但現(xiàn)實卻更為復(fù)雜，在某些地區(qū)，街道辦審核之后認為不應(yīng)予以救助的，即將材 料退回，不再上報相關(guān)部門審批。在這種情況下，否定性審核意見將產(chǎn)生“截斷” 申請人獲致救助之路的法律效果， 顯系實質(zhì)的拒絕給付行為，可以成為訴訟標的， 本文稱之為“終局模式”。吉林省低保制度是“終局模式”的適例。依據(jù)吉林省人民政府關(guān)于進一步加強和改進最低生活保障工作的實施意見，街鎮(zhèn)經(jīng)家庭經(jīng)濟狀況信息核對之后， 如發(fā)現(xiàn)“個人申報情況與核對結(jié)果不符且明顯不符合認定條件的”，將以書面形 式告知并說明理由；成功通過

29、信息核對的申請者則繼續(xù)進入到隨后的入戶調(diào)查、 民主評議、審批等程序之中。蘭州低保制度、武漢臨時救助制度、唐山廉租住房 保障制度均與此類似?！敖K局模式”下否定性審核意見的可訴性，在“李艷平訴被告土門墩街道辦、 七里河民政局行政給付案”中可以得到有力印證。原告李艷平于2015年10月向 被告土門墩街道辦（下稱第一被告）提出低保申請，后者于11月作出告知書，拒 絕給予低保待遇，原告遂提起行政復(fù)議。12月，第一被告重新審查系爭事項，并在行政復(fù)議中再次作出否定答復(fù)。次年2月，原告向蘭州鐵路運輸法院起訴，要求“確認拒絕原告申請城市居民最低生活保障金違法”。法院依據(jù)國務(wù)院45號文件及“省政府和市政府的文件”

30、認定被告行為合法。2 .程序違法行為程序違法行為包括不履行審核職責(zé)、審核遲延、行政調(diào)查中的違法行為 等一一在原則上均可成為訴訟標的。以審核遲延為例，所謂“所有人均享有令司 法機構(gòu)、準司法機構(gòu)及行政機構(gòu)快速處理其案件的權(quán)利”，在社會救助中，因申 請者多系鰥寡貧弱之人，及時給付的必要性更是不言而喻。 立法如明定審核時限， 相對人據(jù)此起訴當(dāng)不成疑問；然而倘若立法存在缺漏，公民可否針對遲延謀求救 濟？在美國，倘若時限立法出現(xiàn)缺漏，法院可通過對源自于TelecommunicationsResearch & Action Center v. FCC一案裁判的 TRAC 要素(the TRAC factor

31、s )的考量，來斷定拖延是否不合理。在我國，根據(jù)正當(dāng)程序諸案裁判理念，法無明 令并不必然產(chǎn)生法外之地；程序立法疏漏之處，法官可援用“正當(dāng)程序”予以填 補。針對無法定時限約束的審核遲延，公民可依以上法理及行政訴訟法第七十二條、第七十三條、第七十四條等規(guī)定，請求法院確認街道辦行為違法，亦或者判決其履行法定職責(zé)或給付義務(wù)。程序違法行為亦可能發(fā)生于審批及動態(tài)管理階段，然其所適用之法理及可訴性卻大體不差，此處不再贅述。（三）審批權(quán)及相關(guān)行為之可訴性如前述，依據(jù)全國性規(guī)則，街道辦法定職權(quán)范圍一般止步于審核，然而在上海，其卻至少可繼續(xù)伸展至審批。作為最終斷定申請人是否具備受給付資格的行 政權(quán)力行使的結(jié)果，審

32、批決定自然位于受案范圍之內(nèi)。具言之，上海街道辦審批 權(quán)行使所引致的“給付障礙”主要有拒絕給付、不完全給付等形態(tài)。1 .拒絕給付在“倪甲與上海市虹口區(qū)人民政府江灣鎮(zhèn)街道辦事處民政不予批準社會救助 決定糾紛上訴案”中，一審原告、二審上訴人倪甲于 2009年向一審被告、二審 被上訴人江灣鎮(zhèn)街道辦申請救助遭拒，遂向虹口區(qū)人民法院起訴，而其要求撤銷依據(jù)上海市社會救助辦法所作之審批決定。“王時敏不服上海市虹口區(qū)人民 政府四川北路街道辦事處等最低生活保障費核定案”、“俞某某訴上海市浦東新 區(qū)人民政府濰坊新村街道辦事處救助行政決定案”、“某有才與上海市某新區(qū)人 民政府某新村街道辦事處救助決定上訴案”等皆屬拒絕

33、給付之訴。2 .不完全給付在最早期，社會救助完全取決于行政機關(guān)的單方認定。1954年6月24日聯(lián)邦德國的聯(lián)邦行政法院依據(jù)基本法的人格尊嚴保障及社會法原則，以判決形 式承認救助給付請求權(quán)，人民遂免于類似“乞討者”角色的尷尬。因其如此，人 民自有權(quán)獲得與法定形式與額度相契合的給付?！吧显V人謝振庭因要求履行法定職責(zé)案”系救助形式爭議案件的典型。2014年，上訴人、一審原告謝振庭向被上訴人，一審被告上海市楊浦區(qū)長白新村街道 辦申請醫(yī)療救助。后者雖予拒絕，但因上訴人系低保家庭，遂以臨時救助方式向 其發(fā)放補助，謝不服并訴諸司法。在二審中，法院認為上訴人無醫(yī)療救助資格， 被上訴人未以此等方式予以救助，于法有

34、據(jù)；其“本著從解決群眾實際困難出發(fā)”自愿給予臨時補助，亦“并無不可”，最終法院駁回上訴，維持原判。上訴人雖 未獲勝訴，但該案自身足以說明我國法院認可公民獲得街道辦完全給付的權(quán)利。（四）動態(tài)管理權(quán)及相關(guān)行為之可訴性在動態(tài)管理機制中，復(fù)核權(quán)與最終決定權(quán)一般分屬街道辦與縣級民政部門所 有。如有相對人不服，后者一般是唯一起訴對象。但在上海，因街道辦系最終決 定權(quán)的主體，故而其在訴訟中具有可問責(zé)性。在“紀某訴上海市黃浦區(qū)人民政府 南京東路街道辦事處救助案”中，原告紀某本系被告南京東路街道辦所認定的救 助對象。2008年，被告查明原告收入已高于低保標準，遂作出停止社會救助決 定。原告不服，在復(fù)議之后向黃浦

35、區(qū)人民法院起訴，請求撤銷該決定。盡管該 訴求最終未獲支持，但由該案可見，上海街道辦的動態(tài)管理最終決定權(quán)或“定期 審核”權(quán)的行使已被置于司法審查之下。（五）小結(jié)：變動不居的可問責(zé)性綜上，街道辦的訴訟可問責(zé)性可謂變動不居。公民以之為被告尋求救濟的可 得性，將因救助類型、地方法制之不同而不同追根究源，可問責(zé)性決定于法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)，以及系爭行政行為的 法效果。因?qū)Ω鞯亟值擂k職權(quán)及其行使加以有力統(tǒng)制的組織立法并不存在，且各 類救助的受理、審核、審批主體并不全然一致，故而可問責(zé)性呈現(xiàn)出頗為多樣的 態(tài)勢。此種多面性，為縣級以上各級政府及其職能部門所無，這也是二者之間最 為鮮明的差異之一。四、結(jié)語與反思費孝通先生曾道，地方基層行政“是普遍不太注意但是和老百姓關(guān)系最密切 的一層”。的確，致力于“以保息六養(yǎng)萬民”的社會救助立法與政策雖規(guī)劃、構(gòu) 設(shè)于廟堂之上，但