淺談對(duì)完善以縣為主的樹(shù)基礎(chǔ)教育投人體制的探討的論文

1、淺談對(duì)完善以縣為主的樹(shù)基礎(chǔ)教育投人體制的探討的論文 論文關(guān)鍵詞：財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)教育部門(mén)高中教育和林格爾基礎(chǔ)教育投入農(nóng)村基礎(chǔ)教育以縣為主 論文摘要：調(diào)研表明，不同類(lèi)型地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入水平差異非常明顯，并呈現(xiàn)出明顯的結(jié)構(gòu)特征。目前，不僅貧困地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)緊張，中等發(fā)展水平地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入華況實(shí)際上并不比貧困地區(qū)好;高中教育處于急速發(fā)展時(shí)期，但是投入力度明顯不夠;流動(dòng)人口的教育投入體制尚未建立。由于投入不足且結(jié)構(gòu)失衡，失學(xué)人數(shù)較多，師生比不合理，教育部門(mén)工資福利缺口大，教學(xué)條件較差，危房改造任務(wù)較重。針對(duì)這些問(wèn)題，本文提出了相關(guān)政策建議。 20世紀(jì)80年代初期，鑒于教育經(jīng)費(fèi)緊張，中央財(cái)政壓力過(guò)大，

2、中共中央1985年頒布關(guān)于教育體制改革的決定，對(duì)基礎(chǔ)教育開(kāi)始實(shí)行“分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理”，地方各級(jí)政府成為籌措基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的直接責(zé)任者。這種辦學(xué)體制的改革，確實(shí)調(diào)動(dòng)了地方政府辦教育的積極性，也使我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)教育事業(yè)取得長(zhǎng)足發(fā)展。全國(guó)小學(xué)、初中畢業(yè)生升學(xué)率分別由1985年的68.4%和41.7%提高到2002年的97.0%和583%。在不到20年的時(shí)間里，我國(guó)基礎(chǔ)教育能夠取得這樣的成就，是與基層政府大幅度增加教育投人分不開(kāi)的。從我們調(diào)研的情況來(lái)看，20世紀(jì)90年代以來(lái)的大多數(shù)年份，基層教育經(jīng)費(fèi)投人水平是在持續(xù)提高的。但是由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政實(shí)力的差異，各地投人水平差異很大，相當(dāng)部分地區(qū)投人不

3、足.地區(qū)差異明顯。因此，這種體制是否可行，亞待深人研究。為研究農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政保障制度問(wèn)題，我們選取了福建石獅市、四川省成都市溫江區(qū)、湖南省醋陵市、內(nèi)蒙古和林格爾縣以及寧夏鹽池縣分別作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很高的縣、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高的縣、經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于中等水平的縣、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低的縣、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很低的縣的典型進(jìn)行調(diào)研。 一、農(nóng)村墓礎(chǔ)教育投入不足及其結(jié)構(gòu)特征 調(diào)研表明，從目前的情況來(lái)看，中國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投人嚴(yán)重不足。不同類(lèi)型地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)教育投人水平差異非常明顯，并呈現(xiàn)出明顯的結(jié)構(gòu)特征。 (一)我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)投入總量不足，農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入更是陷入困境 鑒于教育經(jīng)費(fèi)不足，中共中央、國(guó)務(wù)院1993年頒布

4、中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要，要求到20世紀(jì)末，教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例達(dá)到4%。從實(shí)際的情況來(lái)看，這一要求并沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)，而且差距較大。雖然1995年以后，這一比例在不斷提高，但是到2000年仍然僅為2.90%，比國(guó)家預(yù)定目標(biāo)少投人1.1個(gè)百分點(diǎn)。如果按照這一底線衡量財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的缺口，1995-2000年，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)缺口累計(jì)達(dá)35巧.4億元。如果按照1995年以來(lái)農(nóng)村普通中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)占全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)30%左右這個(gè)比較低的比例，2000年以前農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投人缺口就在1000億元以上。 目前，城市和發(fā)達(dá)地區(qū)的中小學(xué)都在廣泛開(kāi)展甚至已經(jīng)普及英語(yǔ)、計(jì)算機(jī)教育。但是，農(nóng)村地區(qū)的多數(shù)小學(xué)和初中

5、卻面臨著運(yùn)行經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺的局面，并且導(dǎo)致教學(xué)條件簡(jiǎn)陋、合格教師短缺、危房較多。在義務(wù)教育階段，城市小學(xué)1999年生均經(jīng)費(fèi)為1492.2元.是農(nóng)村的3.1倍，城市初中生均經(jīng)費(fèi)2671.2元，也是農(nóng)村的3.1倍。 2003年，鹽池縣城鎮(zhèn)小學(xué)的生均經(jīng)費(fèi)比農(nóng)村小學(xué)高出17石1%，城鎮(zhèn)小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)比農(nóng)村小學(xué)高出78.5%。城鎮(zhèn)初中生均經(jīng)費(fèi)比農(nóng)村初中高出18萬(wàn)4%，城鎮(zhèn)初中的生均公用經(jīng)費(fèi)比農(nóng)村初中高出39.33%。值得注意的是，這是在一個(gè)貧困縣內(nèi)部城鄉(xiāng)學(xué)校經(jīng)費(fèi)的差距。如果將農(nóng)村中小學(xué)經(jīng)費(fèi)水平與發(fā)達(dá)地區(qū)的城鎮(zhèn)水平相比，差距就更大了。 (二)從地區(qū)結(jié)構(gòu)來(lái)看，投入不足主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)中等發(fā)展水平地區(qū)與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)

6、達(dá)地區(qū)投入不足 1.人均教育經(jīng)費(fèi)支出。調(diào)研表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的地區(qū)，其生均經(jīng)費(fèi)明顯高出許多，初中生均經(jīng)費(fèi)的差距尤其大。以2003年為例，石獅、和林格爾和鹽池的小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)分別為2082.59元、1756.18元和巧16.7元，石獅比和林格爾和鹽池分別要高出506.41元和565.89。石獅、和林格爾和鹽池的初中生均教育經(jīng)費(fèi)分別為2303.44元、1249.88元和908.7元，石獅比和林格爾和鹽池分別要高出1053.56元和1394.74元。石獅初中生均經(jīng)費(fèi)比和林格爾和鹽池要高出1倍多。 從人均財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出情況來(lái)看，不同地區(qū)之間也存在著明顯的差異。石獅2000年為198.75

7、元，比其他地區(qū)一般要高出1倍。2000年，石獅和溫江的普通初中生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出達(dá)到1170.09元和1024.35元。遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他幾個(gè)地區(qū)。其中，石獅比酸陵竟然高出1.71倍，比鹽池高出1.06倍。在地區(qū)差距中還有一個(gè)問(wèn)題，由于中央對(duì)經(jīng)濟(jì)中等發(fā)展水平的地區(qū)的支持較少，其財(cái)政實(shí)力又有限，中等發(fā)展水平的地區(qū)的人均財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出是最少的。2000年，醛陵只有67.68元，只有石獅的三分之一左右，其他地區(qū)的三分之二左右。 2.生均個(gè)人部分經(jīng)費(fèi)支出和生均公共經(jīng)費(fèi)支出。預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出在個(gè)人支出部分的差距還是比較小的，地區(qū)之間的差距更加明顯地表現(xiàn)在公用經(jīng)費(fèi)方面。2儀洲)年，石獅普通初中生均

8、公用經(jīng)費(fèi)支出200.83元，分別是溫江、醒陵、和林格爾和同心的20.79倍、犯.55倍、2.58倍和8.85倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他類(lèi)型地區(qū)。石獅普通初中生均公用經(jīng)費(fèi)支出104.科元，分別是溫江、醋陵、和林格爾94.00倍、171.21倍、1.82倍。2003年，石獅、和林格爾和鹽池的小學(xué)生均公用教育經(jīng)費(fèi)分別為585.84元、209.31元和66.2元，石獅是和林格爾、鹽池的2.42倍和8.85倍。石獅、和林格爾和鹽池的初中公用教育經(jīng)費(fèi)分另lj為651.57元、345.79元和82.8元，石獅是和林格爾、鹽池的1.88倍和7.87倍。 (三)從人群結(jié)構(gòu)來(lái)看，農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入體制沒(méi)有充分考慮到流動(dòng)人群的

9、利益 根據(jù)第五次個(gè)國(guó)人口普杳的結(jié)果:目前在我國(guó)有超過(guò)1億的流動(dòng)人口。在流動(dòng)人口中，外出打工農(nóng)民又是主要組成部分。2002年外出就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力已達(dá)94(x)萬(wàn)?？鐓^(qū)域流動(dòng)就業(yè)農(nóng)民90%進(jìn)人城鎮(zhèn)(進(jìn)人大、中城市和小城鎮(zhèn)的各占1乃)，成為城鎮(zhèn)人口的一部分。但是，對(duì)流人地而言，基礎(chǔ)教育投人考慮的是當(dāng)?shù)厝丝诘幕A(chǔ)教育問(wèn)題，外來(lái)人口的基礎(chǔ)教育服務(wù)并不在其考慮范圍之內(nèi)。由于發(fā)展基礎(chǔ)教育需要投人大量的資金，對(duì)流人地政府而言，這是一種相當(dāng)大的負(fù)擔(dān)。雖然有關(guān)政策已經(jīng)明確要求流人地政府解決外來(lái)人員的基礎(chǔ)教育問(wèn)題，但是由于投人體制沒(méi)有解決。這種政策很難在實(shí)際工作中付諸實(shí)施。 二、財(cái)政體制不完普:農(nóng)村甚礎(chǔ)教育投入不足

10、的主要原因 (一)以gdp增長(zhǎng)為中心，基礎(chǔ)教育未能在對(duì)政框架內(nèi)占有應(yīng)有的地位 1993年中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要確定的教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例到20世紀(jì)末達(dá)到4%。該目標(biāo)是根據(jù)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平教育發(fā)展水平，并參考國(guó)際上其他國(guó)家的情況而確定的，應(yīng)該說(shuō)是合理的和可行的。但是到20(刃年，這一比重僅為2.00%。之所以出現(xiàn)這種情況，關(guān)鍵的原因在于在整個(gè)財(cái)政框架內(nèi)沒(méi)有將教育問(wèn)題放到應(yīng)有的位置上，沒(méi)有根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的需要來(lái)安排公共財(cái)政支出。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期，我國(guó)各級(jí)政府最為關(guān)注的是gdp的增長(zhǎng)，如何確保gdp的增加是各級(jí)政府的中心任務(wù)。這樣，政府的可支配財(cái)力主要用于與短期

11、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)密切相關(guān)的項(xiàng)目上，用于教育等社會(huì)事業(yè)方面的資金就非常有限了。 (二)分稅制大大弱化了中等發(fā)展水平以及中等偏下發(fā)展水 平地區(qū)的農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入能力為提高財(cái)政收人水平并提高中央政府財(cái)政收人占財(cái)政總收人的比重，1994年我國(guó)對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行了分稅制改革。從目前的情況來(lái)看，這兩個(gè)目標(biāo)的確達(dá)到了。中央財(cái)政收人占全國(guó)財(cái)政收人的比重顯著提高，現(xiàn)在已經(jīng)超過(guò)55%，標(biāo)志著中央宏觀調(diào)控能力大大增強(qiáng)。但是，這一體制有一個(gè)明顯的特征:就是層層集中財(cái)力。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局20(x)年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)現(xiàn)有2109個(gè)縣級(jí)財(cái)政、4.6萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，2以x年全國(guó)財(cái)政收人1.34萬(wàn)億元，其中中央占51%，省級(jí)10%，地市17%

12、，縣鄉(xiāng)兩級(jí)只有20%多一點(diǎn)。由于各級(jí)次之間是分別向下進(jìn)行分享的，縣鄉(xiāng)財(cái)政便成為層層集中財(cái)力的對(duì)象。這在中部農(nóng)村地區(qū)尤為明顯。 (三)在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，中央政府和省級(jí)政府沒(méi)有承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任 從國(guó)外的情況來(lái)看，中央和州級(jí)政府承擔(dān)了較大的基礎(chǔ)教育責(zé)任。一般中央政府支出比重較高的國(guó)家，其承擔(dān)教育方面的責(zé)任也就較大。除了極少數(shù)的國(guó)家外，凡是中央政府支出占政府總支出一半以上的國(guó)家，中央政府教育支出占教育總支出的比重都是比較高的。匈牙利、羅馬尼亞、印度尼西亞、泰國(guó)等國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與我國(guó)相對(duì)接近一些，其中央政府支出占政府總支出的比重分別為77.8%、77.0%、88.7%、923%.其中，中央政府教

13、育支出占總教育支出的比重分別達(dá)到2a2%、28.0%、65.3%、94.8%。中央政府承擔(dān)了相當(dāng)一部分教育責(zé)任。 三、改革農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政投入體制的政策建議 農(nóng)村基礎(chǔ)教育投人不足的原因是多方面的。其中，財(cái)政體制不完善是其中最為主要的原因。根據(jù)統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌地區(qū)發(fā)展的要求，建議: (一)增加對(duì)政用于基礎(chǔ)教育的投入份順在任何國(guó)家的財(cái)政支出中，教育投人都是一項(xiàng)重要內(nèi)容。我國(guó)財(cái)政教育支出占gdp的比重不僅低于發(fā)達(dá)國(guó)家水平(1998年4.8%)，也大大低于發(fā)展中國(guó)家水平(1995年3.5%)。根據(jù)中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要的要求，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的4%。應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政的公共職能在農(nóng)

14、村基礎(chǔ)教育中所發(fā)揮的作用，切實(shí)確立“優(yōu)先保證義務(wù)教育”的基本國(guó)策，進(jìn)一步提高教育“兩個(gè)比重”，即進(jìn)一步提高教育經(jīng)費(fèi)占gdp的比重，大幅度提高義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)在教育總經(jīng)費(fèi)中的比重。 (二)中央財(cái)政應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的農(nóng)村基拙教育投入方面的責(zé)任目前，我國(guó)的基礎(chǔ)教育實(shí)行地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的體制。這一體制與財(cái)權(quán)與事權(quán)對(duì)稱(chēng)的原則不相符。如果不增加中央財(cái)政投人總量，現(xiàn)在面臨的問(wèn)題就不可能通過(guò)自下而上的方式來(lái)解決。因此，要改革農(nóng)村財(cái)政體制，必須對(duì)整個(gè)財(cái)政體系之間的關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，中央政府、省級(jí)政府和地市級(jí)政府應(yīng)在農(nóng)村教育承擔(dān)起更大的責(zé)任。 (三)建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度現(xiàn)階段，在政府財(cái)力相對(duì)不足，地方政府公共財(cái)政意識(shí)不強(qiáng)

15、的情況下，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)成為主要的形式。同時(shí)，要加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度。除規(guī)定必須用于農(nóng)村基礎(chǔ)教育之外，一般性轉(zhuǎn)移支付并不具體規(guī)定用于基建還是教師工資發(fā)放，也不要求地方配套。 (四)繼續(xù)加大對(duì)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)教育投入力度，將中等發(fā)達(dá)水平地區(qū)的農(nóng)村基袖教育也納入轉(zhuǎn)移支付范圍之內(nèi)1995年2(x刃年，教育部、財(cái)政部實(shí)施了國(guó)家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程，。其中中央撥專(zhuān)款39億元，加上地方政府配套資金共100億元，這將對(duì)西部地區(qū)基礎(chǔ)教育的發(fā)展起到重要作用。實(shí)際上，中部地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)也非常緊張。因此，有必要將中部地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)納人中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付框架之內(nèi)。 (五)將流入地流動(dòng)人口的義務(wù)教育納入公共財(cái)政的支持范

16、圍目前，我國(guó)對(duì)進(jìn)城務(wù)工、跨區(qū)域流動(dòng)就業(yè)農(nóng)民工的管理，實(shí)行暫住證制度。實(shí)際上，大部分農(nóng)民工主要是在就業(yè)地勞動(dòng)、生活，相當(dāng)一部分農(nóng)民工已經(jīng)在暫住地扎下根來(lái)，成為事實(shí)上的常住居民。在農(nóng)民工流人比較集中的地區(qū)，當(dāng)?shù)卣紤]外來(lái)人口子女的基礎(chǔ)教育問(wèn)題，將相應(yīng)的支出納人財(cái)政預(yù)算。要切實(shí)做到以流人地城鎮(zhèn)政府為主、以公辦學(xué)校為主負(fù)責(zé)進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民子女的義務(wù)教育工作，除學(xué)雜費(fèi)外，嚴(yán)禁收取贊助費(fèi)和借讀費(fèi)。 【參考文獻(xiàn)】 l陳燕平，姚煒.對(duì)我國(guó)農(nóng)村基拙教育財(cái)政投入問(wèn)題的分析，財(cái)政研究2004年第5期. 2j杜育紅.論農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政體制創(chuàng)新.教育發(fā)展研究.2001年第11期. 3杜育紅.中國(guó)義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度研究，北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2000年第1期. 4茜延風(fēng).調(diào)整政府