加強(qiáng)農(nóng)村村民自治的對(duì)策與措施

1、加強(qiáng)農(nóng)村村民自治的對(duì)策與措施摘要：村民自治是國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行互動(dòng)的一個(gè)主 要形式，它們之間互動(dòng)的狀況如何。將關(guān)系到國(guó)家對(duì)新農(nóng)村 建設(shè)能否合理調(diào)控。文章就當(dāng)前我國(guó)村民自治中的問(wèn)題。嘗 試性地提出相關(guān)的對(duì)策措施，以期促使村民自治能更好地良 性發(fā)展。關(guān)鍵詞：村民自治；選舉；民主建設(shè)；法律建設(shè)中圖分類(lèi)號(hào)： C91 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)：1000-8136(2009)23-0053-03所謂村民自治，是指生活在一定區(qū)域中并獲得這一區(qū)域 相應(yīng)身份的村民，通過(guò)民主選舉、民主監(jiān)督、民主決策和民 主管理渠道的形式，以村民委員會(huì)為依托組織，對(duì)本區(qū)域的 村莊社區(qū)的公共事務(wù)、公共事業(yè)依法進(jìn)行管理、參與的群眾

2、性自治活動(dòng)。簡(jiǎn)而言之，就是廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán) 利，依法辦理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，實(shí)行自我 管理、自我教育、自我服務(wù)的一項(xiàng)基本社會(huì)政治制度。1 我國(guó)農(nóng)村村民自治的現(xiàn)實(shí)意義 建國(guó)以來(lái)， 我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)幾經(jīng)曲折。 建國(guó)初期，我國(guó)大部分農(nóng)村實(shí)行的是行政村體制。 20 世紀(jì) 50 年代末到 20 世紀(jì) 70 年代后期，人民公社在農(nóng)村占主導(dǎo)地位。 20 世紀(jì) 80 年代初，經(jīng)過(guò)以農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的農(nóng)村經(jīng) 濟(jì)體制改革后，結(jié)束了人民公社體制，調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的生 產(chǎn)積極性，使農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展，進(jìn)而農(nóng)民主意識(shí) 增強(qiáng)，日益關(guān)注自己的切身利益。于是在這種新的歷史條件 下，村

3、民委員會(huì)作為農(nóng)村基層群眾性自治組織誕生了。特別 是自頒布村民委員會(huì)組織法以來(lái)，農(nóng)村村民自治逐步深 化，取得了顯著成績(jī)。我國(guó)農(nóng)村村民自治有利于提高農(nóng)民的政治素質(zhì)，提高參 政議政的積極性。使人民真正當(dāng)家作主。在實(shí)行村民自治過(guò) 程中，由于村級(jí)事務(wù)與廣大農(nóng)民的利益息息相關(guān)，這極大地 調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民參與的積極性。廣大農(nóng)民通過(guò)民主選舉、民 主決策、民主管理、民主監(jiān)督這 4 項(xiàng)民主權(quán)利與民主制度的 實(shí)踐，逐漸認(rèn)識(shí)了現(xiàn)代民主運(yùn)作的基本制度及基本技術(shù)、基 本程序，民主管理能力大大提高。農(nóng)村村民自治增強(qiáng)了村民 的民主意識(shí)，養(yǎng)成民主習(xí)慣，學(xué)會(huì)民主管理，鍛煉和提高管 理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的能力?？梢赃@樣說(shuō)，搞好農(nóng)村村

4、民 自治，就等于辦好了中國(guó)大部分農(nóng)民的民主培訓(xùn)班。農(nóng)村村 民自治推動(dòng)了農(nóng)村社會(huì)民主的發(fā)展，進(jìn)而為社會(huì)主義民主建 設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。一方面，以村民自治為主體的社會(huì)民 主的發(fā)展，使傳統(tǒng)的國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系逐步發(fā)生變化，從而 推動(dòng)了國(guó)家制度的民主化。另一方面，村民自治重構(gòu)了鄉(xiāng)村 社會(huì)的和諧秩序，保持了農(nóng)村社會(huì)的相對(duì)穩(wěn)定，這對(duì)于中國(guó) 這樣一個(gè)農(nóng)村地域和人口為主導(dǎo)的超大社會(huì)來(lái)說(shuō)是至關(guān)重 要的，農(nóng)村的穩(wěn)定是中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的基石，而這正是中國(guó)民 主建設(shè)賴以順利推進(jìn)的社會(huì)基礎(chǔ)。此外，農(nóng)村村民自治還有 利于防止國(guó)家公務(wù)員腐敗，緩和了一些社會(huì)矛盾。人民直接 的參與監(jiān)督，使一些腐蝕社會(huì)主義的“蛀蟲(chóng)”難以下手。2 當(dāng)前

5、我國(guó)農(nóng)村村民自治的現(xiàn)狀2.1 制度方面(1) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的矛盾突出， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民 自治脫節(jié)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過(guò)度干涉導(dǎo)致村委會(huì)的工作無(wú)法正常開(kāi) 展，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同村委會(huì)之間本該是“指導(dǎo)”非“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān) 系，村民委員會(huì)組織法中指出，政府僅僅是對(duì)村民委員 會(huì)工作給與指導(dǎo)、支持和幫助，而不是服從領(lǐng)導(dǎo)，而僅僅是 協(xié)助民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作。而現(xiàn)實(shí)中人民常常把 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府錯(cuò)誤的看作是領(lǐng)導(dǎo)。村委會(huì)逐漸異化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的 派出機(jī)構(gòu)，村委會(huì)的成員也逐漸異化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的代理人而 不是村民的代理人。(2) 村委會(huì)過(guò)度越權(quán)。自治權(quán)本應(yīng)該由村民行使，但在實(shí) 踐中，權(quán)力往往集中在村委會(huì)主任一人手中。村干部權(quán)力不 能

6、得到有效制約， 一些民選的干部決策不民主、 辦事不公開(kāi)。 在處理村里的重大事項(xiàng)上，很少召開(kāi)村民代表會(huì)議和村民會(huì) 議，只有村委幾個(gè)人決定，甚至是村委會(huì)主任一人說(shuō)了算， 經(jīng)常造成決策失誤，影響了村里的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安定團(tuán)結(jié)。(3) 村委黨組織與村民委員會(huì)關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。 許多農(nóng)村黨 支部書(shū)記認(rèn)為堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)在農(nóng)村就是堅(jiān)持黨支部的領(lǐng)導(dǎo)。 那么黨支部書(shū)記還是村民的一把手，村委會(huì)主任應(yīng)該聽(tīng)黨支 部書(shū)記的。這種矛盾?chē)?yán)重阻礙了村民自治制度的發(fā)展。2.2 具體運(yùn)作方面(1) 村民文化水平不高，政治素質(zhì)偏低，當(dāng)家作主意識(shí)不 強(qiáng)。村民參與度低。 我國(guó)農(nóng)村人口文化素質(zhì)普遍偏低， 文盲、 半文盲主要集中在農(nóng)村，而有一定文化

7、水平的農(nóng)村勞動(dòng)力則 流向了發(fā)達(dá)地區(qū)，使得村民自治落實(shí)度降低，參與度低。(2) 村民對(duì)村民自治態(tài)度冷漠， 影響到村民自治組織的合 法性及作用的發(fā)揮。村民對(duì)村民自治的態(tài)度冷漠主要表現(xiàn)在 村民對(duì)于村委會(huì)選舉的態(tài)度上。 根據(jù)調(diào)查， 只有剛滿 1/10 的 村民對(duì)選舉表現(xiàn)出了較高的熱情，而近一半的村民對(duì)民主選 舉持冷漠態(tài)度。村民更多的是關(guān)注自身的經(jīng)濟(jì)利益是否會(huì)受 到損害，而很少有熱情去參與村級(jí)政治事務(wù)和關(guān)心村集體的 公益事業(yè)。他們中的大多數(shù)缺乏法律意識(shí)，不注意珍惜自己 的政治權(quán)利。(3) 村民自治組織能力差，凝聚力不強(qiáng)，許多村莊處于癱 瘓狀態(tài)，制度在一定程度上不能付諸實(shí)踐。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé) 任制在一定程度

8、上調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性和自治性，但在某些 程度上注重了個(gè)人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，卻忽視了集體經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)造。其 實(shí)，集體經(jīng)濟(jì)是村民自治正常運(yùn)轉(zhuǎn)的后盾，現(xiàn)實(shí)中，村組織 凝聚力的缺乏，使得農(nóng)村村民自治難以付諸實(shí)踐。村民罷免 不了村主任，暴露了法律制度在設(shè)計(jì)和執(zhí)行方面仍存在很大 問(wèn)題。2.3 民主選舉工作(1) 賄賂問(wèn)題。在很多地方換屆選舉中，送錢(qián)、送物，拉 攏選票等現(xiàn)象廣泛存在，但真正受到查處的卻屈指可數(shù)。(2) 非正式組織及家長(zhǎng)制的參與，在廣大農(nóng)村姓氏、血緣 和姻親，依舊是維系社會(huì)關(guān)系的主要紐帶。同姓人、同族人 之間產(chǎn)生了相互保護(hù)、聯(lián)合的關(guān)系，投票時(shí)，村民往往局限 于熟人圈子里，他們相信這樣的投票會(huì)使自己得到更大

9、的利 益。這種思想在潛移默化中影響了民主的選舉發(fā)展。(3) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)府不合理介入。 村委會(huì)組織法規(guī)定，村選舉 委員會(huì)的成員由村民會(huì)議或村民小組推選產(chǎn)生，有些地方圖 省事，往往由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接指派或由黨支部村委會(huì)直接確 定。有些地方用一紙“文件”強(qiáng)行將自己認(rèn)為不稱(chēng)職的村委 會(huì)干部停職、撤職等等。(4) 村民流動(dòng)性強(qiáng)， 很難展開(kāi)選舉， 農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)空心化 農(nóng)民離開(kāi)村莊越遠(yuǎn)，參與村民自治成本 （車(chē)費(fèi)、來(lái)回花銷(xiāo)等 ） 就越大。有很多村莊參加會(huì)議僅是一些婦女和年邁的老人， 他們的議事和決策能力相對(duì)較低，很難展開(kāi)選舉。3 完善農(nóng)村村民自治的對(duì)策建議3.1 制度方面的對(duì)策建議3.1.1 改善鄉(xiāng)村關(guān)系 國(guó)家應(yīng)進(jìn)一步

10、加強(qiáng)立法，用法律保護(hù)村委會(huì)的自治權(quán)， 防止村委會(huì)自治權(quán)受到行政權(quán)不適當(dāng)?shù)母深A(yù)。要用法律明確 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)使指導(dǎo)而不是管理關(guān)系，要明確處理鄉(xiāng)鎮(zhèn) 政府與村委會(huì)關(guān)系的具體并具有可操作性的原則、程序、步 驟。同時(shí)，要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府明確意識(shí)到其在農(nóng)村發(fā)展中的職能、 定位以及與村委會(huì)的關(guān)系，使其意識(shí)到村委會(huì)是村民自治組 織而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 的派出組織，不能對(duì)村委會(huì)職能的實(shí) 施加諸不適當(dāng)?shù)母深A(yù)。由于村委會(huì)在某些決策上的局限性， 鄉(xiāng)政府應(yīng)該以 “查、 缺、補(bǔ)、漏”的方式對(duì)村委會(huì)進(jìn)行指導(dǎo)和必要的補(bǔ)充。 其實(shí)， 所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系主要是指 在一個(gè)村的村務(wù)范圍內(nèi)而言，但是如果超出了一個(gè)村的范

11、圍，涉及到全鄉(xiāng) （鎮(zhèn) ）、全縣、全省乃至全國(guó)的事務(wù)，如計(jì)劃 生育、扶貧、征兵、收購(gòu)等工作，村委會(huì)則應(yīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo) 下協(xié)助鄉(xiāng)政府去完成，因此，村民自治是相對(duì)的，而不是絕 對(duì)的，不能完全不要上級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)。3.1.2 加強(qiáng)民主決策、民主監(jiān)督、民主管理 嚴(yán)格執(zhí)行村民委員會(huì)組織法第十九條的有關(guān)規(guī)定， 對(duì)涉及村民切身利益的重大事項(xiàng)必須召開(kāi)村民會(huì)議討論決 定。要建立適合村民實(shí)行民主監(jiān)督的硬性規(guī)定。建立健全以 村民會(huì)議和村民代表會(huì)議為主要載體的民主決策制度，要積 極推進(jìn)村級(jí)事務(wù)民主決策，凡是與村民切身利益密切相關(guān)的 事項(xiàng)，都要實(shí)行民主決策，不能由個(gè)人或少數(shù)人決定。村級(jí) 民主決策的基本組織形式是村民會(huì)議和村民

12、代表會(huì)議，要完 善村民會(huì)議和村民代表會(huì)議議事規(guī)則，確保村民代表真正代 表民意。3.1.3 規(guī)范村級(jí)黨組織與村委會(huì)之間的關(guān)系 有許多地方采用的是村支書(shū)和村主任“一肩挑”的模式 以此來(lái)解決村級(jí)黨政關(guān)系。這樣就減少了樹(shù)干部的數(shù)量，減 輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提高了村級(jí)組織的工作效率。但這種做法只 能暫時(shí)解決二者關(guān)系。因?yàn)榇逦瘯?huì)主任任職資格并不要求一 定要是黨員， 而在實(shí)際中， 許多村委會(huì)主任根本就不是黨員。 在“一肩挑”的情況下，可能排斥非黨員當(dāng)選村委會(huì)主任， 這就違背了民意和村民自治的精神。從長(zhǎng)期來(lái)看，正確的做 法應(yīng)該是使村級(jí)黨組織與村委會(huì)之間關(guān)系規(guī)范化、制度化之 后，才可以在條件允許的地方逐步考慮“一肩挑

13、” ，這樣， 既減少了村干部數(shù)量，又保障了村民自治的健康發(fā)展。 此外，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，要實(shí)現(xiàn)村級(jí)黨組織和村民委員會(huì) 的功能轉(zhuǎn)換。村級(jí)黨組織功能轉(zhuǎn)換內(nèi)容就是要把直接管理生 產(chǎn)和全面干預(yù)農(nóng)村社會(huì)事務(wù)的功能轉(zhuǎn)變?yōu)橐赞r(nóng)村社會(huì)關(guān)懷 和利益協(xié)調(diào)為軸心的功能結(jié)構(gòu)。而村委會(huì)則應(yīng)該在村級(jí)黨組 織的領(lǐng)導(dǎo)下積極發(fā)動(dòng)村民各項(xiàng)活動(dòng)，帶領(lǐng)村民治理好村務(wù)， 盡量使二者和諧相處；3.2 具體運(yùn)作方面的對(duì)策建議(1) 大力發(fā)展農(nóng)村文化教育事業(yè)，提高村民文化素質(zhì)，建 立先進(jìn)的農(nóng)村社區(qū)文化。目前，我國(guó)農(nóng)民的文化素質(zhì)與政治 參與要求有很大差距，遠(yuǎn)不能適應(yīng)政治參與的需要，嚴(yán)重制 約了他們的政治參與能力。 文化水平落后的地方， 民主制度、

14、 民主觀念和民主作用都很難樹(shù)立， 而愚昧、 盲從現(xiàn)象卻盛行， 這樣，務(wù)必制約村民自治活動(dòng)的進(jìn)行。因此，必須提高農(nóng)民 的文化素養(yǎng)，大力發(fā)展農(nóng)村文化教育事業(yè)，不斷培養(yǎng)農(nóng)民政 治參與的主體意識(shí)，從而培養(yǎng)農(nóng)民政治參與的能力和水平。(2) 采取政治、經(jīng)濟(jì)、思想等多種手段，提高村民對(duì)農(nóng)村 自治的熱情，大力引導(dǎo)村民參與農(nóng)村自治。村民之所以對(duì)農(nóng) 村自治存在冷漠，是因?yàn)樗麄儧](méi)有從身邊的村民自治組織中 得到實(shí)實(shí)在在的好處。因此，在加強(qiáng)思想教育，改變村民傳 統(tǒng)觀念，使村民認(rèn)識(shí)到農(nóng)村自治的重要性，積極參與農(nóng)村自 治的同時(shí)，還應(yīng)不斷提高農(nóng)民收入，奠定村民積極參與農(nóng)村 自治的物質(zhì)基礎(chǔ)。另外，在條件具備的情況下，應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)村

15、 各種農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)等多種形式的自治組織的發(fā)展，提高村民自治 能力，使村民真正感受到自治的好處，從而逐步改變村民對(duì) 自治的冷漠態(tài)度，使村民真正參與到農(nóng)村自治中來(lái)。(3) 加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村干部的培訓(xùn)。 當(dāng)前中國(guó)村級(jí)干部普遍的低 素質(zhì)構(gòu)成了影響村民自治健康發(fā)展的另一個(gè)障礙性因素。村 級(jí)黨組織與村民委員會(huì)的關(guān)系需要黨支部的于部與村委會(huì) 的成員在村民自治的實(shí)踐中去把握和處理， 而中國(guó)農(nóng)村村 級(jí)干部素質(zhì)相對(duì)不高卻是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，因而有針對(duì)性地 加強(qiáng)對(duì)村級(jí)干部的業(yè)務(wù)素質(zhì)和政治素質(zhì)的培訓(xùn)就非常重要 了。一般來(lái)看， 村里兩委關(guān)系不協(xié)調(diào)的主要原因在支部身上， 因而尤其要加強(qiáng)對(duì)黨支部書(shū)記的教育培訓(xùn)。3.3 規(guī)范民主選舉的對(duì)

16、策建議(1) 加強(qiáng)法治，強(qiáng)化監(jiān)督。在確定為候選人和正式選舉期 間，上級(jí)應(yīng)該專(zhuān)門(mén)設(shè)立臨時(shí)督察小組，對(duì)候選人進(jìn)行監(jiān)督。 科學(xué)、有效的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是自上而下的下行監(jiān)督與自下而上的 上行監(jiān)督有機(jī)統(tǒng)一的雙向運(yùn)動(dòng)過(guò)程。一經(jīng)發(fā)現(xiàn)并查實(shí)不當(dāng)行 為，立即取消被選資格，同時(shí)，村民也要積極舉報(bào)并進(jìn)行相 應(yīng)的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。(2) 對(duì)家長(zhǎng)制殘余比較嚴(yán)重的村莊的村民進(jìn)行政治教育， 使他們真正意識(shí)到民主選舉是為了實(shí)現(xiàn)他們自身長(zhǎng)遠(yuǎn)利益， 不能因?yàn)橐粫r(shí)的“壓力” 、“面子”、“交情”而置本村的長(zhǎng)遠(yuǎn) 發(fā)展于不顧。選舉是公民自身的權(quán)利，珍惜自己的權(quán)利也就是通過(guò)捍衛(wèi)自身政治權(quán)力進(jìn)而維護(hù)自己經(jīng)濟(jì)利益。因此在投 票時(shí)不要因小利而失大利，慎重考慮投出自己寶貴的一票。 同時(shí)，加大宣傳力度，使他們消除非理性的、狂熱的、偏激 的或冷淡的政治心理和意識(shí)，確立一種民主的、正確的選舉 觀。(3) 針對(duì)農(nóng)民流動(dòng)削弱村民對(duì)村務(wù)的參與。 建議利用中國(guó) 傳統(tǒng)節(jié)日如春節(jié)、中秋等外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)之