地方國企出資人財務監(jiān)控體系的框架構建

1、地方國企出資人財務監(jiān)控體系的框架構建摘要：文章針對省國有企業(yè)的實際情況，構建了一個不 同于中央國有企業(yè)的有效財務監(jiān)控體系，分級所有、分層運 作、多方監(jiān)督、全層監(jiān)控。以省國資局行使國有資產出資人 的權利，建立一個多角度的監(jiān)控主體、利益獨立、職責明確 的國有企業(yè)財務監(jiān)控體系，利用國資委正在編制的經營預算 體系，與財務適時監(jiān)控體系、財務監(jiān)控評價體相協調，可以 實現內外監(jiān)控相結合、事前監(jiān)控、事中監(jiān)控與事后監(jiān)控相結 合，最終確保出資人財務監(jiān)控目標的實現，即地方國有資產 的保值和增值。關鍵詞：地方國企；出資人；財務監(jiān)控據中國統(tǒng)計年鑒和財政部網站上等相關數據顯示， XX-XX年，國有企業(yè)銷售收入年均增加2.

2、2萬億元，實現利潤年均增加2700多億元，上繳稅金年均增加2100多億元。國有企業(yè)整體實力和綜合素質不斷增強，國有經濟活力、控 制力、影響力顯著提高。其中 XX年受國際金融危機的影響， 營業(yè)收入和利潤大幅度下降。 XX年國家實行宏觀調控經濟狀 況好轉，國有企業(yè)營業(yè)收入 225087.3億元，同比增長5.9 %; 實現利潤1.3萬億，同比增長 9.8 %。與此同時，國企改革 的問題與不足也暴露無遺。如仍有出資人代表職責還沒有完 全履行，監(jiān)管不力、職責不到位的情況存在；又如政企分開、 政資分開、所有權與經營權難以真正落實，有效的國有資產 監(jiān)管難以真正到位。一、地方國有企業(yè)經濟運行現狀財政部網站近日

3、刊登了XX年1-3月國有及國有控股企業(yè)的經濟運行情況，充分顯示了國有企業(yè)的經營現狀。第一，地方國有企業(yè)營業(yè)收入。XX年1-3月，國有企業(yè)累計實現營業(yè)總收入 65101.1億元，同比增長 43.2 %, XX 年一季度比XX年四季度環(huán)比下降 6.4 %。其中地方國有企業(yè) 累計實現營業(yè)總收入 23181.8億元，同比增長 39.9 %, XX 年一季度比XX年四季度環(huán)比下降10.5 %。第二，地方國有企業(yè)實現利潤。XX年1-3月，國有企業(yè)累計實現利潤4088.2億元，同比增長75.8 %, XX年一季度 比XX年四季度環(huán)比下降0.2 %。其中地方國有企業(yè)累計實現 利潤1119.3億元，同比增長1.

4、7倍，XX年一季度比XX年四 季度環(huán)比下降23.1 %。第三，地方國有企業(yè)應交稅費和已交稅費。XX年1-3月，國有企業(yè)應交稅費 6002.7億元，同比增長 37.2 %, XX年一 季度比XX年四季度環(huán)比增長12.5 %。其中地方國有企業(yè)累 計應交稅費1350.8億元，同比增長27.7 %, XX年一季度比 XX年四季度環(huán)比下降1 %。XX年1-3月，國有企業(yè)已交稅費 5733.9億元，同比增 長30.6 %, XX年一季度比XX年四季度環(huán)比增長13.2 %。其中地方國有企業(yè)累計已交稅費1318.6億元，同比增長21.6 %, XX年一季度比209年四季度環(huán)比增長 7.5 %。地方國有企業(yè)銷售

5、利潤率、成本費用利潤率和凈資產利 潤率分別為4.8 %、5.1 %和1.8 %。上述數據顯示，地方國 有企業(yè)受XX年國際金融危機的影響，其效益從XX年以來首次下降后，經過 XX年的休整，目前的運營正常。如何增加 國有企業(yè)的效益，挖掘國有企業(yè)的活力，盡量使其受危機的 影響降到最低程度，使其在各種突發(fā)危機中立于不敗之地， 規(guī)范財務管理，加強財務監(jiān)控尤其重要。二、構建新型地方國企出資人監(jiān)控體系的原則我國國有資產不僅數量龐大，且分布很廣、戰(zhàn)線過長， 必須在堅持國家所有的前提下，由中央政府和地方政府分別 代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，對國有資產施 行分級監(jiān)管。建立完善的系統(tǒng)適合我國地方國企出資

6、人的財務監(jiān)控 理論模型，全方位布設和實施財務監(jiān)控網絡體系。對一個大 型國有企業(yè)而言，要實現對整個集團財務活動的有效監(jiān)控， 單靠一兩項制度、措施很難達到，必須要設計一套完整的財 務監(jiān)控制度體系。我們設計的省市級的國有企業(yè)出資人財務 監(jiān)控體系是按照“分級所有，三層運作，多方監(jiān)督，全程監(jiān) 控”的基本模式。同時實施全面試行監(jiān)督檢查作業(yè)規(guī)范，加 強對企業(yè)重大決策和重要經營管理活動的實時、動態(tài)監(jiān)督。一是要首先堅持“一級政府、一級產權、一級信用”的原則， 各級政府對所屬企業(yè)擁有完整的所有權和財務收益，產權明 晰，監(jiān)控主體明確。二是要遵循決策、監(jiān)督和執(zhí)行相分離的 原則，監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間沒有利益關系。三是要

7、堅持順 向監(jiān)督的原則，也就是說，監(jiān)督者必須來自被監(jiān)督者的上級 或同級、或者是獨立的第三方。四是要保持財務監(jiān)控部門的 獨立性是監(jiān)控機制有效運行的根本保證，而財務監(jiān)控部門的 獨立性又是由其成員的獨立性來保障。五是要監(jiān)控的有效性 需要來自監(jiān)督者的能力及經驗保障。三、構建地方國企出資人財務監(jiān)控體系的框架本文針對省國有企業(yè)的實際情況，構建了一個不同于中 央國有企業(yè)的有效的財務監(jiān)控體系，分級所有、分層運作、 多方監(jiān)督、全層監(jiān)控。第一，“分級所有”：是指地方人民代表大會委托地方 人民政府代表國家履行出資人職責，享有所有者權益。各級 政府分別設立國有資產監(jiān)督管理機構，依法履行出資人職 責，對國有資產進行監(jiān)控，

8、實現國有資產保值增值，防止國 有資產流失。第二，“三層運作”或“兩層運作”：針對地方國有企 業(yè)對國計民生的影響力不同分別建立“三層運作”或“兩層 運作”。一是以資本為紐帶建立“國資局-國有資產營運機 構-國有企業(yè)”三個層次的基本框架來監(jiān)督國有資產，國資 局作為監(jiān)督主體，監(jiān)督國資運營公司；國資運營公司作為監(jiān) 督主體，監(jiān)督國有企業(yè)，以外派監(jiān)事會監(jiān)控為主。對于國有 企業(yè)來說，除受國資運營公司的直接監(jiān)督外，還受到國資局 的間接監(jiān)督。二是相對于中央國企而言，有的省市級的國企 在資本金和規(guī)模上都比較小，為了減少中間層次的委托鏈從 而減少委托代理成本，可以設計一個兩層次的監(jiān)控體系，由 地方國資局直接監(jiān)控國企

9、，以財務總監(jiān)直接監(jiān)控國企為主。第三，“多方監(jiān)督”：明確國資監(jiān)控機制的核心是國資 局，國資委根據宏觀經濟政策和市場經濟狀況，制定地方國 企經營預算制度，地方國資局行使好國有資產所有者權力， 監(jiān)督好國有資產經營者，并在政府審計及外派監(jiān)事會和由國 企獨立董事組成的審計委員會、財務總監(jiān)等監(jiān)控主體的相互 配合下，做好直接監(jiān)督和間接監(jiān)督、外部監(jiān)控和內部監(jiān)控相 互協調，使國資監(jiān)控機制充分發(fā)揮作用，以確保國資的保值、增值。除了省屬重點大型國企需要國資局派出監(jiān)事會以外， 其他的國企就成本效益層面就沒有必要派出監(jiān)事會，由國資 局派出財務總監(jiān)來對企業(yè)進行財務監(jiān)控。國資局的外部監(jiān)控：對于省級的國有重點大型企業(yè)，由 獨

10、立性最強的外派監(jiān)事會為主， 其他的監(jiān)控主體為輔。 其中， 政府審計、外派監(jiān)事會主要是對國有資產產權管理部門、營 運機構等在資產評估、產權轉讓、國有股權管理等方面進行 的監(jiān)督。外派監(jiān)事會下設審計委員會，主要涵蓋政府監(jiān)控和 注冊會計師社會監(jiān)控的協作，側重于宏觀監(jiān)控和結果監(jiān)控， 與公司外部的獨立審計機構進行交流，選擇獨立審計機構對 公司財務進行社會監(jiān)控?；趯I(yè)信任關系，監(jiān)事會有理由 相信會計師事務所出具的審計報告的真實性，無須對同一內 容進行重復監(jiān)督，讓會計師事務所對其出具的報告真實性、 完整性、準確性承擔全部責任。為了保證審計委員會的獨立 性，充分發(fā)揮其監(jiān)控職能，審計委員會應全部由外部獨立董 事

11、組成，并且由具有財務、會計、審計、管理、經濟、法律 等專業(yè)知識和技能，具備良好聲譽和品行的專業(yè)人士組成， 接受監(jiān)事會的授權和直接領導，主要是協助監(jiān)事會對董事會 受托責任的履行情況及財務決策行為進行監(jiān)督。國資局的內部監(jiān)控：主要由委派的國有企業(yè)財務總監(jiān)實 施。國資委作為國有股東的代表，擁有聘用委派董事、監(jiān)事 和財務總監(jiān)的權利，進而間接擁有國有企業(yè)日常運營及重大 決策的權利。作為出資者利益代表，財務總監(jiān)更多的是關注 國有股東的利益是否受到侵害，在行使監(jiān)控職責時，其工作 原則是事先預防、事中糾錯和事后挽救，定期以書面形式向 委托者報告企業(yè)財務狀況；對企業(yè)發(fā)生的較大數額的項目投 資、產權變動、資產抵押等

12、事項，事前向監(jiān)事會報告，并做 出及時、恰當的專業(yè)評價，以防不當行為的發(fā)生。由財務總 監(jiān)對國有控股公司實施的適時財務監(jiān)控，既有利于省市國資 局掌握充分的信息，又有利于降低監(jiān)督成本。財務總監(jiān)以所 有者利益代表的身份進駐企業(yè)，承擔監(jiān)督國有資產運行、參 與企業(yè)重大經營決策、審查企業(yè)財務報告等職責，重點對經 理層的財務執(zhí)行行為進行有效監(jiān)督。這種經濟監(jiān)控制度，是 從產權角度行使權力，體現了一種來自產權約束的監(jiān)控關 系。從上面的分析可以看出，“三層次”的財務監(jiān)控是以國 資局外派監(jiān)事會為主體，“二層次”的財務監(jiān)控是以國資局 委派的財務總監(jiān)為主體。兩者的有機結合，構成了比較完整 的地方國有企業(yè)財務監(jiān)控體系。第四

13、，“全程監(jiān)控”：即事前、事中和事后財務監(jiān)控相 結合。國資委對國際金融危機的影響一直高度重視，國務院 國資委主任李榮融稱：在未來國資改革工作中，將以落實出 資人機構定位為切入點，著力完善國有資產監(jiān)管體制機制。 為強化出資人財務監(jiān)督，完善出資人財務監(jiān)督工作體系，探 索建立企業(yè)財務信息公開披露、境外企業(yè)國有資產監(jiān)管等管 理制度，XX年將首次公布中央企業(yè)年報，并將加快完善國有資本經營預算的相關規(guī)章制度。從而加強財務預決算管理、 信息化建設和其他基礎管理。國資委對省市一級的經營預算 體系設計是獨立的，是對地方國企的事前監(jiān)控，并為期間經 營業(yè)務的開展提供依據，也就是說可以做到適時監(jiān)控，及時 發(fā)現企業(yè)經營行為有可能危及國有資產安全、造成國有資產 流失或者侵害國有資產所有者權益以及其他重要的緊急情 況。經營預算體系還是業(yè)績評價體系的依據，是事后監(jiān)控， 是考察企業(yè)一個經營周期的業(yè)績情況的考證。業(yè)績評價體系 也是對經營者激勵的標準?？傊行У氖∈幸患墖衅髽I(yè)出資人監(jiān)控體系是全方 位、多層次、多重機構組合而成的監(jiān)督體系，國資委作為宏 觀調控機構，地方國資局作為具體