增減掛鉤項目實施存在的問題及解決措施

1、對規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的幾點思考對規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的幾點思考為貫徹中央統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進新農(nóng)村建設(shè)的部署要求，國土資源部在深 入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，按照保障科學(xué)發(fā)展的總體要求，提出了以土地整治和城 鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基本思路。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增 減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地 地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成 建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施， 在保證項目區(qū)內(nèi)各類 土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集 約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合

2、理的目標?！俺青l(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”模式，是對近年來在“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點”中所采用的一種新的土地整理、利用和管理模式。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤一方面是 建設(shè)用地的掛鉤一一即在一定區(qū)域范圍內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加，必須以相當規(guī)模的農(nóng)村建設(shè)用地減少為前提條件，以盤活閑置、低效利用的農(nóng)村集體建設(shè)用 地的方式，為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化提供必要的建設(shè)用地，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模 的有效控制。另一方面是耕地的掛鉤。以農(nóng)村土地綜合整治新增加的耕地， 對 城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地的有效補充，落實耕地占補平衡，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中“保護耕 地與保障建設(shè)”的雙贏。從本質(zhì)上講，增減掛鉤是建設(shè)用地的整理，是土地利 用結(jié)構(gòu)

3、布局的調(diào)整和優(yōu)化，也是城鄉(xiāng)土地資源的優(yōu)化配置。具體來說，就是依 據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市、村鎮(zhèn)等規(guī)劃，按照優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局的要求， 引導(dǎo)農(nóng)村居民點適當集中建設(shè)，同時開展對舊村莊的復(fù)墾還耕，在保證農(nóng)村必 要建設(shè)用地的前提下，將節(jié)約的土地用于城鎮(zhèn)建設(shè)，實現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和 農(nóng)村建設(shè)用地減少相平衡，耕地占用與復(fù)墾相平衡，城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間布局優(yōu) 化。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是一項有利于保護耕地、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件、 保持經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要抓手和建設(shè) 社會主義新農(nóng)村的重要突破口。一、當前城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作中存在的問題（一）對掛鉤政策的認識存在偏差一方面一些地方

4、把增減掛鉤工作僅僅當成是增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地 計劃指標的方式方法，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和建設(shè)新農(nóng)村重大作用認識不 足。有一些地區(qū)過分關(guān)注周轉(zhuǎn)指標，簡單地把增減掛鉤理解為解決用地矛盾的 手段，對周轉(zhuǎn)指標的關(guān)注度太高，期望值過大，存在著片面爭取周轉(zhuǎn)指標規(guī)模 的傾向。另一方面，由于工作沒有按照要求進行，趨于片面，各地村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī) 劃滯后，造成了增減掛鉤與土地利用總體規(guī)劃及村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃銜接不夠； 前一 階段的試點工作，主要在于拆舊復(fù)耕和新村建設(shè)等，沒有綜合考慮田、水、路、 林的整治，沒有充分做好與當?shù)剞r(nóng)民就業(yè)、 產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)的協(xié)調(diào)和整 體推進。（二）性質(zhì)不同的兩個區(qū)域在一起，產(chǎn)生利益的偏向城鎮(zhèn)化過程

5、中容 易出現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化了，但是人留在農(nóng)村；或者人跑進城里了，但是農(nóng)村還留有 居住的地方，這就是一個城鎮(zhèn)化過程不合理的現(xiàn)象。 在目前我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu) 的條件下，把城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩個行政級別和性質(zhì)不同的區(qū)域放在一個項目區(qū)，似乎是消除了行政上的影響，但是我國長期形成了城市和農(nóng)村的區(qū)別， 國家政策 長期偏向城市，已經(jīng)成為一個思維導(dǎo)向，當城市和農(nóng)村發(fā)生利益沖突時，利益 總是偏向城市。在一個項目區(qū)內(nèi)，本來需要兩個行政區(qū)協(xié)商的事情變成為在項 目區(qū)內(nèi)解決，農(nóng)村的利益容易受到侵犯。（三）對農(nóng)民和集體的利益考慮不充首先，從居民點的整理來看， 國家規(guī)定農(nóng)村居住用地不得超過 150平方米，但是很多以前建造的房屋事實上都超

6、過了這個標準， 而這個超過的部分事實上 是新增耕地的潛力部分。 超過的這部分怎么處理， 是否應(yīng)給予補償以及如何制 定補償?shù)臉藴?，決定、意見和批復(fù)都沒有說明。其次，由于掛鉤 項目通常是跨區(qū)域項目，必須依靠政府強力的行政手段來支持才能順利完成。 然而在中國的現(xiàn)實條件下， 比較容易忽視民眾的意愿。 民眾祖祖輩輩生活幾十 甚至幾百年的地方， 形成了特定的文化、 特定的社會生態(tài)， 他們是否愿意搬遷， 是否愿意家園環(huán)境改變， 是應(yīng)該考慮的。 依靠行政規(guī)劃建立起來的項目區(qū)， 如 果只關(guān)注要實現(xiàn)的行政目標， 就容易忽略這些要求。 第三，政府對如何在掛鉤 政策的實施過程中還利于民、 造福百姓，考慮得不夠， 也缺

7、乏有效的保障措施， 絕大多數(shù)試點地區(qū)沒有制定土地收益管理辦法，大部分收益被地方政府拿走。 （四）農(nóng)村居民點成片拆舊整理難度較大由于我省是一個高原山區(qū)省份， 全省 土地面積按地形看，山地占 84，高原、丘陵約占有 10，壩子（盆地，河 谷）僅占 6。自然地形地貌特點決定了農(nóng)村居民點分散，耕地質(zhì)量較差，人 均耕地少。由于農(nóng)村居民點拆舊所需資金大、牽涉部門多 , 實際實施的難度較 大, 與土地開發(fā)整理短短幾年成百上千個項目相比，深度和廣度都遠遠不夠。 我省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作才剛剛起步， 實施農(nóng)村居民點拆舊整理缺 乏經(jīng)驗。（五）制度不夠完善，管理有待規(guī)范 一是在操作過程中，相對集中 地建設(shè)這

8、些農(nóng)民新村住宅時通常需要占用一些農(nóng)用地， 從而產(chǎn)生了農(nóng)用地被轉(zhuǎn) 用于住宅建設(shè)用地是否需要審批的問題。 二是將拆舊地塊農(nóng)民遷出后留下的農(nóng) 民住宅拆除， 并進行復(fù)耕， 使之轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)用地， 用于與建新地塊占用的農(nóng)用地 進行等量置換。這就產(chǎn)生了農(nóng)民遷出后的建設(shè)用地 （宅基地 ）被復(fù)耕為農(nóng)用地及 土地用途變更登記的問題。 三是“宅基地換房” 模式中仍然存在土地征收問題。這是因為在增減掛鉤中，通過置換仍保持不變的只是農(nóng)用地與建設(shè)用地的量, 而不是集體所有的土地與國有土地的量。 四增減掛鉤審批權(quán)限的劃分，實行的 是總量由中央控制；在不突破掛鉤周轉(zhuǎn)指標的前提下，掛鉤試點區(qū)地方政府負 責具體審批；項目區(qū)自行組織

9、實施的體制，帶來了審批權(quán)限的變化。另外，試 點工作的相關(guān)監(jiān)管和保障措施還不健全，不少試點單位在建立掛鉤周轉(zhuǎn)指標臺 帳、試點項目區(qū)實施管理方面仍顯滯后，特別是在試點工作信息化管理考慮還 比較少。二、規(guī)范當前城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的對策（一）加強宣傳，提高認 識城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是在耕地面積不減少情況下保持經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展， 加快新農(nóng)村建設(shè)進程的一種土地創(chuàng)新利用模式。掛鉤試點工作應(yīng)以落實科學(xué)發(fā) 展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以保護耕地、保障農(nóng)民土地權(quán)益為出發(fā)點，以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活 條件，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標，以優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和節(jié)約集約用地為重點。目前， 一些地方干部和群眾對此工作的重要意義理解不深，個別基層政府把增

10、減掛鉤 工作當成增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地計劃指標的權(quán)宜之計， 對以土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用 地增減掛鉤為平臺，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基本思路認識不清。部分群眾安于現(xiàn) 狀的觀念始終處于主導(dǎo)地位，對增減掛鉤工作患得患失，動員搬遷、合村并村 工作很難開展。應(yīng)充分利用現(xiàn)有媒體宣傳增減掛鉤工作的法規(guī)政策；有關(guān)職能 部門應(yīng)開展形式多樣的宣傳培訓(xùn)工作，重點培訓(xùn)增減掛鉤工作應(yīng)遵循的原則、 掛鉤內(nèi)容、要求和工作程序等，提高干部群眾的認知度和認同度。（二）統(tǒng)籌規(guī)劃，整體推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，是一項綜合性工作，關(guān)系到社會、經(jīng) 濟、文化等領(lǐng)域。因此，必須科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、整體推進。要建立“政府 主導(dǎo)、國土搭臺、部門聯(lián)動、統(tǒng)籌規(guī)

11、劃、聚合資金、整體推進”的工作機制，抓住新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的時機， 在完善城市規(guī)劃、 村鎮(zhèn)規(guī)劃、 產(chǎn)業(yè) 布局規(guī)劃基礎(chǔ)上， 綜合設(shè)計掛鉤專項規(guī)劃， 統(tǒng)籌銜接居民點歸并、 農(nóng)村社區(qū)建 設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施配套、農(nóng)田綜合整治和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化調(diào)整；以縣（市、區(qū)）為單 位搞好縣城、 村鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制工作。 根據(jù)當?shù)刈匀缓徒?jīng)濟社會條件， 確定掛 鉤項目區(qū)，合理布局新建區(qū)的區(qū)位、 規(guī)模和空間； 搞好農(nóng)民住房集中建設(shè)改造 詳細規(guī)劃。設(shè)計部門應(yīng)根據(jù)農(nóng)民的實際需要，結(jié)合當?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣、文化傳統(tǒng)、 建筑風(fēng)格，搞好新房工程設(shè)計。 要整體考慮土地開發(fā)利用、 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、 產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境保護、農(nóng)民就業(yè)和社會保障等問

12、題，以掛鉤為抓手，綜合 推進各方面工作， 實現(xiàn)土地利用節(jié)約集約、 耕地資源有效保護、 農(nóng)民生活切實 提高、城鄉(xiāng)建設(shè)協(xié)調(diào)共榮。（三）（三）以農(nóng)為本，協(xié)調(diào)發(fā)展， 2010年中央一號文件進一步明確“有序開展農(nóng)村土地整治”，“農(nóng)村宅基地 和村莊整理后節(jié)約的土地仍屬農(nóng)民集體所有，確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模不突 破，確保復(fù)墾耕地質(zhì)量，確保維護農(nóng)民利益。”農(nóng)村整理出來的土地，首先要 復(fù)墾為耕地； 其次滿足農(nóng)民建房、 村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)； 再 次留足發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地； 最后運用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策， 將農(nóng)村節(jié)余 的建設(shè)用地指標調(diào)劑到城鎮(zhèn)使用， 促進小城鎮(zhèn)發(fā)展， 同時要把獲得土地級差收 益返回農(nóng)

13、村用于新農(nóng)村建設(shè)， 形成良性循環(huán)。 通過農(nóng)村土地整治， 使城鄉(xiāng)土地 資源、資產(chǎn)、資本有序流動，使農(nóng)民居住向中心村鎮(zhèn)集中，耕地向適度規(guī)模經(jīng) 營集中，產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，實現(xiàn)耕地增加、用地節(jié)約、布局優(yōu)化、要素集聚的 目標。一些地方的實踐證明，這樣的思路和做法是可行的，也是有效的。要繼 續(xù)打造好這個平臺，規(guī)范有序搞好農(nóng)村土地整治工作。要把農(nóng)民滿意不滿意、 擁護不擁護、 受惠不受惠作為衡量農(nóng)村土地整治成效的根本標準， 做到整治前 農(nóng)民樂意，整治后農(nóng)民滿意，切實讓農(nóng)民得到實惠，真正實現(xiàn)城鎮(zhèn)化進程與新 農(nóng)村建設(shè)良性互動、協(xié)調(diào)發(fā)展。（四）因地制宜，穩(wěn)步推進 由于當前我省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作才 剛剛起步，

14、鑒于農(nóng)村居民點拆舊整理難度較大，應(yīng)本著先易后難的原則，應(yīng)優(yōu) 先選擇政府領(lǐng)導(dǎo)重視、當?shù)厝罕姺e極性高、資金有保障、難度較小、具有建設(shè)用地拆舊整理潛力的空心村、磚瓦窯場、工礦廢棄地為主的“三項整治”工作。 在“三項整治”實施過程中積極探索“空心村”等整治新方法、新形式，通過 這些地區(qū)的示范，對存在問題和難點進行深入分析研究，以點帶面，為拆舊整 理難度大的農(nóng)村居民點積累經(jīng)驗，逐步推廣，以促進城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工 作向縱深推進。（五）完善制度，強化監(jiān)管 深入（四）完善制度，強化監(jiān)管深入分析“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”模式與常規(guī)的土地利用和管理模式存在矛 盾和沖突，在涉及進一步明確有關(guān)政策，如項目區(qū)的農(nóng)用地

15、轉(zhuǎn)用審批、 建設(shè)用 地轉(zhuǎn)為農(nóng)用地的土地用途變更登記、建新區(qū)中土地征收、審批權(quán)限等問題，為 掛鉤工作營造良好的制度環(huán)境。積極引導(dǎo)并嚴格規(guī)范增減掛鉤試點，加強周轉(zhuǎn) 指標和節(jié)余指標的管理，保證城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模不突破、耕地面積不減少、 耕地質(zhì)量不下降，避免為了取得城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標，只注重耕地數(shù)量而忽視耕 地質(zhì)量的現(xiàn)象發(fā)生，使政策初衷充分實現(xiàn)。增加對農(nóng)村土地整治投入，嚴格執(zhí) 行新增建設(shè)用地有償使用費全部用于基本農(nóng)田建設(shè)和保護、土地整理、耕地開發(fā)的規(guī)定，防止不顧當?shù)匕l(fā)展條件和客觀環(huán)境，讓農(nóng)民通通住樓房的現(xiàn)象出現(xiàn)， 應(yīng)保留平房和院落，保留農(nóng)耕文化特點和當?shù)孛耧L(fēng)民俗。 防止農(nóng)村缺錢、城市 缺地，兩者一拍即合

16、，大量農(nóng)村土地繼續(xù)流向城市。 開展掛鉤工作必須要經(jīng)過 批準，未經(jīng)批準不得擅自開展；掛鉤周轉(zhuǎn)指標必須納入土地利用計劃管理， 實 行規(guī)模控制，不得隨意突破。建立掛鉤周轉(zhuǎn)指標臺帳、加強項目區(qū)實施監(jiān)管， 建立掛鉤項目區(qū)數(shù)據(jù)庫，推進信息化管理。加強對拆舊地塊的整理復(fù)墾監(jiān)管， 保證舊村莊、舊宅基地及時復(fù)耕，對周轉(zhuǎn)指標下達、使用、歸還等進行登記和 管理，確保周轉(zhuǎn)指標有效使用、按時歸還。西寧市開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，按照“先復(fù)墾、后置換”的原則，西寧市即將在大 通、湟中、湟源三縣開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點。據(jù)悉，目前前期籌備工作已經(jīng)展 開。近年來，隨著西寧市各地城鎮(zhèn)建設(shè)的不斷發(fā)展，城市化水平快速提高。但是相當一部分農(nóng)村居住