第02課時(shí)-第一章概述-學(xué)習(xí)內(nèi)容-行政管理學(xué)的學(xué)科性質(zhì)與研究對(duì)象

1、第二部分學(xué)習(xí)內(nèi)容 什么是行政管理？什么是行政管理學(xué)？這是我們?cè)趯W(xué)習(xí)行政管理學(xué)時(shí)首先必須要了解的問題。在 這一章里，我們除了對(duì)這些最基本的問題要做出回答之外，還要簡(jiǎn)單地介紹一下行政管理學(xué)的 基本性質(zhì)、行政管理學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展的基本歷程，以及研究和學(xué)習(xí)行政管理學(xué)的方法及其意 義。弄清這些基本問題，是我們學(xué)習(xí)和掌握行政管理學(xué)的起點(diǎn)，也是我們理解行政管理學(xué)理論的 基本前提。 知識(shí)點(diǎn) 識(shí)記：行政的三種含義、行政管理的含義和特征、行政管理學(xué)的學(xué)科性質(zhì)和本質(zhì)特征、行政 管理學(xué)的研究對(duì)象、西方行政管理學(xué)各個(gè)發(fā)展時(shí)期的代表人物和代表作、行政管理學(xué)的方法。 領(lǐng)會(huì)：西方學(xué)者對(duì)行政含義的幾種不同看法、行政與政治和管理的

2、區(qū)別和聯(lián)系、行政管理與 其他相關(guān)學(xué)科的關(guān)系、古典學(xué)派行政管理學(xué)理論成就的重要意義、20世紀(jì) 4070 年代行政管理學(xué)的特點(diǎn)、新公共管理理論與政府治理理論的關(guān)系、理論聯(lián)系實(shí)際的方法和研究、學(xué)習(xí)行政管理學(xué)的實(shí)踐意義。 應(yīng)用：實(shí)用行政管理在管理大系統(tǒng)中的地位和作用，實(shí)用行政管理的一般行政能力，學(xué)習(xí)行 政管理的重要性。 能力點(diǎn) 知道：行政職業(yè)能力中的基礎(chǔ)能力，實(shí)用行政管理的能力體系。 會(huì)用：運(yùn)用行政職業(yè)能力中的基礎(chǔ)能力解決行政管理人員在行政管理中遇到的問題，完成行 政管理的任務(wù)。掌握：行政管理者的注意力、記憶力、判斷推理能力和資料分析能力等。 導(dǎo)入語(yǔ) 畢業(yè)于某大學(xué)行政管理專業(yè)的鐘麗，坐在某機(jī)關(guān)行政處辦

3、公室的寫字臺(tái)旁，面對(duì)已打開的 P4 電腦、傳真機(jī)、電話機(jī)和案頭的文件夾，憧景著即將開始的工作，期待著美好的未來。利用上班 前的一點(diǎn)空余，她要理一理思路，想一想角色的要求。以往在學(xué)院學(xué)過的知識(shí)，像跳躍的音符， 浮現(xiàn)在腦海，尤其是“行政管理”課上，老師為文秘工作勾畫的程序，使她有了清晰的思路。行 政管理中信息的傳遞，決策的執(zhí)行，結(jié)果的反饋和人、財(cái)、物的管理，為其形象地展示了辦公室 工作的程序圖。她在默想著老師為其設(shè)計(jì)的行政管理的知識(shí)框架，包括行政管理主體、行政管理 程序、行政管理對(duì)象和行政管理方法。在每一部分所演示的情景練習(xí)，現(xiàn)場(chǎng)模擬，甚至包括教學(xué)游戲，她為自己曾經(jīng)扮演過的角色而激動(dòng)不已。尤其是M

4、BA教材組織行為學(xué)中長(zhǎng)篇連載的行政案例：羅伯u28504X科：一名管理者的成長(zhǎng)歷程，講述一群管理者個(gè)體、群體及其在行政組織中,通過人際關(guān)系的交往而迅速成長(zhǎng)的經(jīng)歷。使她仿佛在思想上模擬了一位成功管理人士的成長(zhǎng)歷 程。上班鈴聲把她從回憶中喚醒，她需要精神百倍的開始一天的工作，開始邁出作為一個(gè)行政管 理人員的第一步。讓我們?cè)谛５膶W(xué)生緊密觀察鐘麗的經(jīng)歷，和她一起成長(zhǎng)、進(jìn)步和成熟。那么我 們應(yīng)該從哪開始，讓我們引用一位哲學(xué)家的話，“歷史從哪開始，思想就從哪開始”。就從行政 管理緒論開始，去接觸行政管理研究的對(duì)象、行政管理學(xué)的產(chǎn)生和研究行政管理的方法和意義。 從行政與行政管理的基本概念開始吧。第一節(jié)行政管

5、理學(xué)的學(xué)科性質(zhì)與研究對(duì)象 一、行政管理的概念及其特點(diǎn)（一）行政的詞源 行政管理是行政管理學(xué)中最基本、最核心的概念。在日常用語(yǔ)中，“行政”這個(gè)詞，有著很 廣泛的含義?！靶姓币辉~在中國(guó)古書中最早見于左傳 ，在此書中有“行其政事”、“行其政令”的 記載。因此從詞源上看，“行政”一詞是指執(zhí)行政策和政令的意思。在國(guó)外，英文中的“行政” 一詞是“ administration ”，它來源于古希臘語(yǔ)。亞里士多德最早把國(guó)家權(quán)力分為討論權(quán)、行政 權(quán)和司法權(quán)，其中行政就是指推行和執(zhí)行政務(wù)的意思。（二）行政概念的三種涵義 現(xiàn)代行政管理學(xué)所講的“行政”概念，確切地說，來源于西方的學(xué)術(shù)傳統(tǒng)。從西方的學(xué)術(shù)傳 統(tǒng)來看，“

6、行政”大致有以下幾種解釋： 第一，與立法、司法相對(duì)應(yīng)的“行政”。在西方的學(xué)術(shù)傳統(tǒng)中，早在古希臘時(shí)期，亞里士多 德就對(duì)國(guó)家的議事、行政、審判活動(dòng)進(jìn)行過研究和探討。在近代，從英國(guó)的洛克開始，就著手對(duì) 國(guó)家權(quán)力進(jìn)行劃分，提出政府要實(shí)行分權(quán)制。在他所著的政府論中，他首次將政府（國(guó)家） 權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和外交權(quán)。法國(guó)的孟德斯鳩進(jìn)一步提出了立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)分立的思想，即政治學(xué)上著名的“三權(quán)分立”或稱“分權(quán)制衡”原則。政管理人才取決有管理 者的個(gè)人素質(zhì)和能力。二、行政管理學(xué)的學(xué)科 性質(zhì)(一) 行政管理學(xué)的學(xué) 科性質(zhì)問題 實(shí)際上是有關(guān)行政管理 學(xué)究竟屬于哪一個(gè)領(lǐng)域 的學(xué)科的問題。它既屬 于管理學(xué)科

7、的分支學(xué) 科，又是政治學(xué)、經(jīng)濟(jì) 學(xué)、社會(huì)學(xué)和法學(xué)的綜 合應(yīng)用學(xué)科。(二) 行政管理學(xué)與其 他學(xué)科的關(guān)系1. 行政管理學(xué)與公共管 理學(xué)的關(guān)系 行政管理學(xué)是公共管理 學(xué)的 一個(gè)重要分支學(xué) 科。按照我國(guó)現(xiàn)行的學(xué) 科分類，行政管理學(xué)屬 于 公共管理學(xué)的 二級(jí)學(xué) 科。公共管理學(xué)作為一 個(gè)一級(jí)學(xué)科，下面包含 了多個(gè)二級(jí)學(xué)科。這些 二級(jí)學(xué)【例】早在古希臘時(shí)期，就對(duì)國(guó)家的議事、行政、審判活動(dòng)進(jìn)行研究和探討的哲學(xué)家是()A. 柏拉圖B. 亞里士多德C. 蘇格拉底D. 馬基雅維里答案： B 第二，與政治相對(duì)應(yīng)的“行政”?，F(xiàn)代行政學(xué)的產(chǎn)生與政治學(xué)的發(fā)展存在著密不可分的關(guān) 系。從嚴(yán)格意義上說，真正的行政學(xué)首先是由美國(guó)

8、的政治學(xué)家提出來的，如美國(guó)政治學(xué)家威爾 遜、古德諾等人。他們主張研究行政學(xué)的起點(diǎn)是把行政與政治分離開來。按照他們的說法，政治 是國(guó)家意志的表現(xiàn)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行；或者說，政治是政策的制定，行政是政策的執(zhí)行。 所以，從這個(gè)意義上來理解，國(guó)家意志的執(zhí)行或政策的執(zhí)行就是行政?！纠繌膰?yán)格意義上說，首先提出真正的行政學(xué)的是()A. 法國(guó)的政治學(xué)家B. 美國(guó)的政治學(xué)家C. 英國(guó)的政治學(xué)家D .意大利的政治學(xué)家答案： B 第三，與管理相對(duì)應(yīng)的行政。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政活動(dòng)就是管理活動(dòng)。如美國(guó)學(xué)者古立克認(rèn) 為，行政是由計(jì)劃( planning )、組織( organising )、人事( staffing

9、 )、指揮 ( directing )、協(xié)調(diào)( coordinating )、報(bào)告( reporting )和預(yù)算( budgeting )等功能構(gòu)成 的一個(gè)過程，即著名的 POSDCR七功能說。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政管理就是公共管理，或稱公共 行政，即有關(guān)公共事務(wù)的管理。它既包括政府對(duì)公共事務(wù)的管理，也包括非政府公共機(jī)構(gòu)對(duì)公共 事務(wù)的管理。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政管理僅僅指政府行政機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)。按照這種觀點(diǎn)，并 非所有的公共事務(wù)管理活動(dòng)都是行政，只有政府行政機(jī)關(guān)對(duì)公共事務(wù)的管理活動(dòng)才是行政。所謂行政管理，就是指政府行政機(jī)關(guān)依法對(duì)公共事務(wù)及其內(nèi)部事務(wù)管理的總和。這個(gè)定義至 少應(yīng)包括以下幾層意思，

10、或者說，行政管理至少有以下幾個(gè)特點(diǎn)：(一) 行政管理的主體是政府行政機(jī)關(guān) 行政管理是一種以政府行政機(jī)關(guān)為主體的管理，政府行政機(jī)關(guān)扮演著管理者的角色。一種管 理活動(dòng)是不是行政管理，首先應(yīng)看其管理主體是誰(shuí)，如果是政府行政機(jī)關(guān)，則可以稱之為行政管 理，否則就不是行政管理。(二) 行政管理的對(duì)象包括社會(huì)公共事務(wù)和政府內(nèi)部事務(wù) 行政管理的對(duì)象首先是社會(huì)公共事務(wù)。人們的社會(huì)生活領(lǐng)域可分為私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域。政 府權(quán)力作為一種公共權(quán)力，其管理只涉及公共領(lǐng)域，因而只有公共事務(wù)才是政府行政管理的對(duì) 象。當(dāng)然，政府自身作為一個(gè)完整的組織體系，它本身也存在著大量的內(nèi)部事務(wù)，這也是行政管 理的重要內(nèi)容。(三) 行政管

11、理必須依法進(jìn)行，是一種執(zhí)法活動(dòng)或執(zhí)行政策的活動(dòng) 行政機(jī)關(guān)必須按照立法機(jī)關(guān)所制定的法律和政策進(jìn)行管理，行政活動(dòng)表現(xiàn)為一種執(zhí)法活動(dòng)或 執(zhí)行政策的活動(dòng)，同時(shí)還要接受法院的司法監(jiān)督。從以上的內(nèi)容可以看出政府將為社會(huì)提供更多的公共事務(wù)的服務(wù)，如北京城市廣播電臺(tái)中城 市管理節(jié)目的播出、出租汽車服務(wù)等。在行政管理活動(dòng)中要求有優(yōu)秀的行政管理人才，優(yōu)秀的行 科分別是：行政管理學(xué)、公共事業(yè)管理學(xué)、土地資源管理學(xué)、勞動(dòng)與社會(huì)保障學(xué)等。在公共管理 學(xué)的二級(jí)學(xué)科中，行政管理學(xué)是最為基本的一個(gè)二級(jí)學(xué)科。從這里我們不難看出行政管理學(xué)與公 共管理學(xué)之間的聯(lián)系和區(qū)別：從學(xué)科分類來看，公共管理學(xué)是一級(jí)學(xué)科的名稱，行政管理學(xué)是二

12、級(jí)學(xué)科的名稱，公共管理學(xué)包括了行政管理學(xué)，行政管理學(xué)只是公共管理學(xué)的一個(gè)分支學(xué)科；從 研究范圍來看，公共管理學(xué)是一門研究有關(guān)社會(huì)公共事務(wù)管理的科學(xué)，而社會(huì)公共事務(wù)的管理主 體，既有政府組織，也有非政府組織，或稱非政府公共機(jī)構(gòu)，或稱非營(yíng)利組織，或稱第三部門。 而行政管理學(xué)僅僅研究政府行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。前者的研究范圍大于后者的研究范 圍，后者的研究范圍僅僅是前者研究范圍的一部分。2. 行政管理學(xué)與管理學(xué)的關(guān)系 行政管理學(xué)是管理學(xué)的一個(gè)重要組成部分。管理學(xué)是研究管理者或管理機(jī)構(gòu)在一定范圍內(nèi)通 過計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等一系列活動(dòng)，以對(duì)人力、物力和財(cái)力進(jìn)行合理分配和使用來 實(shí)現(xiàn)預(yù)定目

13、標(biāo)的科學(xué)。管理學(xué)可分為有關(guān)私人領(lǐng)域的管理學(xué)和有關(guān)公共領(lǐng)域的管理學(xué)，前者如企 業(yè)管理學(xué)，后者如公共管理學(xué)。行政管理學(xué)作為公共管理學(xué)的二級(jí)學(xué)科，當(dāng)然也是管理學(xué)的一個(gè) 重要組成部分。因此，在行政管理學(xué)的研究過程中，需要運(yùn)用管理學(xué)的基本原理研究政府行政機(jī) 關(guān)在管理社會(huì)公共事務(wù)及其內(nèi)部事務(wù)過程中所進(jìn)行計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等活動(dòng)，管理 學(xué)的原理和方法成為研究行政管理學(xué)的重要的基本原理和方法。3. 行政管理學(xué)與政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)的關(guān)系 行政管理學(xué)是政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等多門社會(huì)科學(xué)在政府行政機(jī)關(guān)管理社會(huì)公共 事務(wù)及其內(nèi)部事務(wù)過程中的綜合運(yùn)用，因此，它是一門多學(xué)科的綜合應(yīng)用科學(xué)。首先

14、，就行政管理學(xué)與政治學(xué)的關(guān)系而言，政治學(xué)也是行政管理學(xué)的基礎(chǔ)學(xué)科之一。在傳統(tǒng) 公共行政學(xué)看來，政治是法律或政策的制定，而行政是法律或政策的執(zhí)行。盡管他們主張要把政 治與行政區(qū)分開來研究，但制定法律或政策的活動(dòng)與執(zhí)行法律或政策的活動(dòng)本身就是緊密相連 的。政治與行政的密切聯(lián)系決定了政治學(xué)與行政管理學(xué)之間的密切聯(lián)系。因此，行政管理學(xué)的研 究需要政治學(xué)的指導(dǎo)。其次，就行政管理學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)的關(guān)系而言，行政管理學(xué)的研究也離不開經(jīng)濟(jì)學(xué)的指導(dǎo)。這是 因?yàn)椋环矫妫?dāng)代各國(guó)政府的行政管理在內(nèi)容上總是涉及大量的經(jīng)濟(jì)事務(wù)；另一方面，在方法 論上，行政管理學(xué)的研究也要接受經(jīng)濟(jì)學(xué)的指導(dǎo)。由此看來，經(jīng)濟(jì)學(xué)也是行政管理學(xué)的基

15、礎(chǔ)學(xué)科 之一。再次，就行政管理學(xué)與社會(huì)學(xué)的關(guān)系而言，行政管理學(xué)的研究也離不開社會(huì)學(xué)的指導(dǎo)。一方 面，社會(huì)學(xué)是研究社會(huì)現(xiàn)象運(yùn)行和發(fā)展規(guī)律的科學(xué)。另一方面，社會(huì)學(xué)中的社會(huì)調(diào)查研究方法， 也是行政管理學(xué)研究中需要認(rèn)真吸取的方法。因?yàn)樾姓芾韺W(xué)作為一門應(yīng)用社會(huì)科學(xué)，其研究離 不開社會(huì)調(diào)查。最后，就行政管理學(xué)與法學(xué)的關(guān)系而言，兩者也存在著密不可分的關(guān)系。依法行政是現(xiàn)代行 政管理的本質(zhì)要求。現(xiàn)代行政管理學(xué)必須研究依法行政的條件、過程和規(guī)律，這就要求行政管理 學(xué)的研究者懂得法學(xué)的基本理論，特別是行政法學(xué)的基本理論。（三）行政管理學(xué)的含義綜上所述，行政管理學(xué)是一門研究政府行政管理機(jī)關(guān)依法管理社會(huì)公共事務(wù)及其內(nèi)

16、部事務(wù)的活動(dòng)過程和規(guī)律的科學(xué)。就行政管理學(xué)的學(xué)科性質(zhì)而言，它屬于管理學(xué)的子學(xué)科，具體說來，屬 于管理學(xué)這個(gè)大學(xué)科門類的公共管理一級(jí)學(xué)科的二級(jí)學(xué)科。在研究過程中必須堅(jiān)持管理學(xué)的基本 取向。同時(shí)，我們還應(yīng)看到，行政管理學(xué)與政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)和法學(xué)又存在著十分密切的 關(guān)系，這些學(xué)科所提出的一些基本原理和方法論對(duì)行政管理學(xué)的研究也具有重要的指導(dǎo)作用。三、行政管理學(xué)的研究對(duì)象與范圍行政管理學(xué)的研究對(duì)象包括以下兩個(gè)方面：其一是政府行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理；其二是政府行政機(jī)關(guān)對(duì)其內(nèi)部事務(wù)的管理。行政管理學(xué)的研究對(duì)象決定了其研究?jī)?nèi)容和范圍，大致包括以下內(nèi)容：行政管理學(xué)的基本問題。主要內(nèi)容有：行政管理的

17、概念及其特點(diǎn)，行政管理學(xué)的學(xué)科性質(zhì)， 行政管理學(xué)的研究?jī)?nèi)容與范圍等；行政管理學(xué)的產(chǎn)生與發(fā)展；學(xué)習(xí)與研究行政管理學(xué)的方法與意 義等。行政環(huán)境。主要內(nèi)容有：行政環(huán)境的特點(diǎn)、類型和行政生態(tài)模式；經(jīng)濟(jì)環(huán)境的構(gòu)成要素、特 點(diǎn)及其對(duì)行政管理的影響；政治環(huán)境的構(gòu)成要素、特點(diǎn)及其對(duì)行政管理的影響；文化環(huán)境的構(gòu)成 要素、特點(diǎn)及其對(duì)行政管理的影響。行政權(quán)力。主要內(nèi)容有：行政權(quán)力的產(chǎn)生及其來源；行政權(quán)力的性質(zhì)及其價(jià)值取向；中央政府與地方政府行政權(quán)力的關(guān)系。行政職能。主要內(nèi)容有：行政職能的含義及其特點(diǎn)，研究行政職能的意義；行政職能的發(fā)展；我國(guó)行政職能轉(zhuǎn)變。行政管理機(jī)構(gòu)。 主要內(nèi)容有：行政管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)與作用，行政管理

18、機(jī)構(gòu)的組成方式及其類型，行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的原則、等。程序與編制管理， 行政管理機(jī)構(gòu)改革的原因、目標(biāo)及其內(nèi)容行政管理事務(wù)， 包括政府內(nèi)部行政管理事務(wù)和社會(huì)公共行政管理事務(wù)。 政府內(nèi)部行政管理事 務(wù)主要有：人事行政管理、財(cái)務(wù)行政管理、機(jī)關(guān)行政管理、后勤行政管理等；社會(huì)公共行政 管理社會(huì)行政管理等。事務(wù)主要有： 經(jīng)濟(jì)行政管理、 政治行政管理、 文化教育科技衛(wèi)生行政管理、 行政管理行為。 主要內(nèi)容有：行政管理行為的含義與類型；行政組織行為， 包括行政組織的 設(shè)計(jì)、 行政組織中的沖突及其解決途徑、 行政組織的變革；行政領(lǐng)導(dǎo)行為， 包括行政領(lǐng)導(dǎo)方 式、 行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)； 行政溝通行為， 包括行政溝通的種類與形態(tài)、 行政溝通的方式與過程、 行政 信息及其在行政溝通中的作用等。行政管理過程。 主要內(nèi)容有：行政管理過程的含義與基本階段；行政決策， 包括行政決策的 理論模式、 行政決策的基本程序；行政執(zhí)行， 包括執(zhí)行計(jì)劃的含義、特點(diǎn)以及行政執(zhí)行的諸 環(huán) 節(jié)；行政監(jiān)督，包括行政監(jiān)督的含義與特點(diǎn)、行政監(jiān)督的方式、行政監(jiān)督