論城市房屋拆遷制度的問題及完善

1、論我國城市房屋征收拆遷法律制度的問題及完善內(nèi)容摘要：隨著城市市政建設(shè)和舊城區(qū)改造步伐的加快， 我國城市房屋拆遷的矛 盾日益突出，成為最易引發(fā)社會(huì)問題的一個(gè)領(lǐng)域。2011年是城市房屋拆遷立法的重要一年，城市房屋拆遷條例退出歷史舞臺(tái)，國有土地上房屋征收與補(bǔ)償 條例取而代之。相較于舊條例，新條例有一定的進(jìn)步但也存在執(zhí)行上的一些問 題。完善我國城市房屋拆遷的思路任重道遠(yuǎn)。關(guān)鍵詞：城市房屋拆遷國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例弊端完善一、城市房屋拆遷制度概述（一）城市房屋拆遷制度的概念及法律依據(jù)1城市房屋拆遷制度的概念城市房屋拆遷制度是指因國家建設(shè)、城市改造、整頓市容和環(huán)境保護(hù)等需 要，經(jīng)政府有關(guān)主管部門批準(zhǔn)

2、，由建設(shè)單位或個(gè)人，對現(xiàn)有建設(shè)用地上的房屋及 其附屬物進(jìn)行拆除，對房屋的所有人和承租人進(jìn)行安置、補(bǔ)償?shù)纫幌盗谢顒?dòng)的總 稱。且城市房屋拆遷的應(yīng)當(dāng)是國有土地上的房屋。2法律依據(jù)2011年1月12日國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例 第一條規(guī)定：為了規(guī)范 國有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)， 維護(hù)公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益，制定本條例。我國憲法修正案第13條第3款也明確規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。2007年出臺(tái)的物權(quán)法第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律 規(guī)定的權(quán)限和程序，可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。

3、 征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償、 維護(hù)被征收人的合 法權(quán)益，征收個(gè)人住宅的還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件?！背陨戏煞ㄒ?guī)之 外，土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法等法律法規(guī)對城市房屋拆遷都有相 應(yīng)的規(guī)定，在此就不一一贅述。二、國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例的變動(dòng)及其評價(jià)（一）強(qiáng)化被征收人權(quán)益的保護(hù)在新條例中，強(qiáng)化了對被征收人權(quán)益的保護(hù)：如不得以暴力脅迫手段實(shí)施搬 遷；對被征收房屋所有權(quán)人給予公平補(bǔ)償；實(shí)施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補(bǔ)償、后搬遷； 補(bǔ)償方式多樣，被征收人可以選擇貨幣補(bǔ)償，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換，選擇房 屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋交付前，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)向被征收人支付臨時(shí)安 置

4、費(fèi)或者提供周轉(zhuǎn)用房等。這體現(xiàn)了對被征收人的尊重。在新條例中感受到此次 立法改革更多的從民眾出發(fā)，以切實(shí)保障公平公正，維護(hù)公民利益為出發(fā)點(diǎn)，體 現(xiàn)出的是法律嚴(yán)肅面孔下更多的人情關(guān)懷，堅(jiān)持程序合法性與正當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)， 在嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)給予法官必要的裁量權(quán)，堅(jiān)決防止濫用強(qiáng)制手段和形式合 法、實(shí)質(zhì)不合法現(xiàn)象的發(fā)生。（二）直面拆遷矛盾，解決現(xiàn)實(shí)難題1、明確房屋征收與補(bǔ)償主體。新條例第四條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作；禁止建設(shè)單位參與搬遷活動(dòng)?！边@就是說，實(shí)施公益性征收、補(bǔ)償?shù)闹黧w只有一個(gè)，那就是政府。明確政府是征收補(bǔ)償 的主體，是對現(xiàn)行操作的徹底顛覆。而過去，開發(fā)商

5、為拆遷主體，其為了追求利潤，往往盡可能壓縮拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并且把拆遷的補(bǔ)償損失轉(zhuǎn)嫁到房價(jià)里， 由此 導(dǎo)致拆遷矛盾愈演愈烈，不斷升級。2、 明確對被征收人的補(bǔ)償范圍及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?！拔覈课莶疬w所引發(fā)的矛盾， 集中體現(xiàn)在補(bǔ)償是否公平合理、是否讓拆遷和被拆遷雙方都感到滿意這個(gè)問題 上。” 4新條例中，明確規(guī)定了對被征收人的補(bǔ)償范圍包括：“被征收房屋價(jià)值的 補(bǔ)償；因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償；因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損 失的補(bǔ)償?！痹摋l款切實(shí)從被征收人的合法權(quán)益出發(fā)，使征收補(bǔ)償能夠足額落實(shí)。 同時(shí)十九條規(guī)定：“對被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價(jià)格。被征

6、收房屋的價(jià)值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地 產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評估辦法評估確定； 房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)由被征收 人協(xié)商選定?！敝?，絕大多數(shù)情況下，對房屋價(jià)值的評估皆由政府指定的評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行的，有的甚至是由開發(fā)商直接指定的評估機(jī)構(gòu)評定。由于被征收人缺乏選擇權(quán)，造成了被征收人對評估機(jī)構(gòu)的不信任。 但新條例的規(guī)定，極大地維護(hù)了 被征收人的合法權(quán)益，促進(jìn)了房屋評估的公平公正，且從實(shí)質(zhì)上遏制了錯(cuò)估、漏 估、少估等不公平現(xiàn)象，使評估更具科學(xué)性和公正性。3、明確廢除行政強(qiáng)制拆遷，確立裁執(zhí)分離的執(zhí)行方式。新條例中規(guī)定：“被征收人對補(bǔ)償決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟。 被征收人在法定期

7、限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院 強(qiáng)制執(zhí)行。”這使得強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)從行政轉(zhuǎn)移到司法中。中國政法大學(xué)法學(xué)院院長 薛剛凌認(rèn)為：“條例實(shí)施后，行政機(jī)關(guān)只能到法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，制度設(shè)計(jì)者希 望通過司法程序的設(shè)置來保障群眾合法權(quán)益，把風(fēng)險(xiǎn)降到最低?！比? 目前我國城市房屋征收實(shí)施過程中存在的問題（一）對公共利益的界定模糊國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例第八條規(guī)定：“為了保障國家安全、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需要征收房屋的， 由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：（一）國防和外交的需要；（二

8、）由政府 組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；（三）由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì) 福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；（四）由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建 設(shè)的需要；（五）由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對危房集中、基礎(chǔ) 設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要；（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共 利益的需要?！被藯l款，公共利益成為了征收補(bǔ)償主體行為合法性的判斷依據(jù)。但是，這一條規(guī)定對公共利益的界定較為模糊，容易導(dǎo)致“公共利益”概念 被濫用。將“促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展”作為公共利益的表現(xiàn)形式，“這樣寬泛的界定使得公共利益涉及

9、的內(nèi)涵和外延極為龐大?！睂⑹贡徽魇杖说暮戏?quán)益難 以保障。（二）在訴訟期間存在強(qiáng)拆行為國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例規(guī)定：“被征收人對房屋征收決定不服 的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟；對補(bǔ)償決定不服的，可 以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟?！比欢?，這兩條均未涉及訴訟 與執(zhí)行的關(guān)系。如果被征收人不同意補(bǔ)償或征收決定，申請了行政復(fù)議或提起行 政訴訟后，此補(bǔ)償和征收仍然繼續(xù)執(zhí)行，這就與禁止強(qiáng)制拆遷的原則相背離。 在 私人權(quán)利極易遭到侵害的土地征收與房屋拆遷領(lǐng)域，僅賦予利益相關(guān)人以訴權(quán)， 卻不停止執(zhí)行，則這樣的程序保障無疑形同虛設(shè)。由此可能會(huì)給被征收人造成難 以挽回的損失，司

10、法的公正性和效率性難以保障。（三）存在暴力執(zhí)法及不作為的問題2011年9月25日監(jiān)察部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國務(wù)院糾風(fēng)辦等 四部門會(huì)同有關(guān)省、區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和糾風(fēng)部門，針對上半年發(fā)生的11起強(qiáng)制拆遷致人傷亡案件進(jìn)行了調(diào)查處理。這 11起強(qiáng)拆致人傷亡案件均發(fā)生在新條例 實(shí)施后，其中有6起屬于違反法律法規(guī)強(qiáng)制拆遷致人傷亡。政府及開發(fā)商在征地 拆遷中的利益太大，拆遷成功往往帶來了經(jīng)濟(jì)利益和地方財(cái)政收入， 導(dǎo)致征收過 程中容易出現(xiàn)不擇手段的沖動(dòng)?！伴_發(fā)商與行政權(quán)力結(jié)合，以公共利益為名暗渡 商業(yè)利益早已不是新聞，而一大批政府官員隨著一個(gè)個(gè)拆遷工程的結(jié)束而鋃鐺入 獄的現(xiàn)象更是充斥著我們的視線?！?

11、9實(shí)踐中，一些地方政府官員只顧當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)利益而忽略老百姓的個(gè)人利益， 往往以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為名，強(qiáng)制拆遷當(dāng)?shù)鼐用竦淖》?，這嚴(yán)重侵害了老百姓的財(cái) 產(chǎn)安全和人身安全。同時(shí)，征收補(bǔ)償?shù)呢?fù)責(zé)部門、執(zhí)法部門存在不作為的情形， 在老百姓有訴求的時(shí)候互相推諉責(zé)任。例如 2009年，成都金牛區(qū)因修筑公路強(qiáng) 行拆除唐福珍夫婦投資700萬的綜合樓，卻僅表示給予補(bǔ)償217萬。唐福珍夫婦 曾多次找到相關(guān)部門要個(gè)說法，但并沒有得到相關(guān)回復(fù)，正是在有訴求而得不到 解決的情形下，悲憤的唐福珍女士才手持汽油站到了屋頂。四. 關(guān)于城市房屋拆遷的建議和完善（一）針對公共利益的界定1、由立法機(jī)關(guān)在法律文件中對公共利益的范圍作出相對明

12、確的界定。立法機(jī)關(guān)可以概括與列舉并用，即一方面以條款進(jìn)行概括，例如美國憲法規(guī)定，“非依正當(dāng)程序不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)；非有合理補(bǔ)償，不得征用 私有財(cái)產(chǎn)供公共使用?！绷硪环矫婷鞔_列舉可以發(fā)動(dòng)征收的具體情形。通過概括 和列舉界定其所調(diào)整的社會(huì)生活中的公共利益范圍。2、引入聽證程序。判斷一個(gè)征收項(xiàng)目是否屬于公益利益，是一個(gè)公共決策的過程，而不應(yīng)該由政府單方面決定。 “對各類事關(guān)公眾利益的社會(huì)公共管理 決策，由于缺乏民意表達(dá)和公眾參與的通道， 特別是民主決策程序的虛置而使公 共利益難以落到實(shí)處?！?10由此，為保障利益相關(guān)人的意見表達(dá)權(quán)，國家需要建 立暢通的民意表達(dá)機(jī)制，引入聽證程序十分有必

13、要。（二）針對訴訟期間的強(qiáng)拆問題如前所述，國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例并沒有規(guī)定在訴訟階段是否 停止拆遷的執(zhí)行。我國行政訴訟法第四十四條規(guī)定：“訴訟期間，不停止具體行政行為的執(zhí)行。但有下列情形之一的，停止具體行政行為的執(zhí)行：（一）被告認(rèn)為需要停止執(zhí)行的；（二）原告申請停止執(zhí)行，人民法院認(rèn)為該具體行政行 為的執(zhí)行會(huì)造成難以彌補(bǔ)的損失，并且停止執(zhí)行不損害社會(huì)公共利益，裁定停止 執(zhí)行的；（三）法律、法規(guī)規(guī)定停止執(zhí)行的?！被诶娴目紤]，被告不可能提出 不利于自己的訴求而要求停止拆遷。 而原告即使提出申請，法院作出裁定也需要 一定的時(shí)間。當(dāng)被征收人基于征收爭議提起行政訴訟時(shí)，具體的征收行為并不因 為訴

14、訟而停止，那么無論訴訟結(jié)果如何，該具體行政行為對于被征收人的侵害均 已形成。因此，為避免給被征收人造成不可避免的損失， 只有通過立法來明確禁 止訴訟期間拆遷的執(zhí)行，才能更好的保護(hù)處于弱勢地位的被征收人的合法權(quán)益。（三）針對暴力執(zhí)法及不作為的問題雖然新條例中規(guī)定，暴力強(qiáng)拆要追究刑事責(zé)任。但是只有在發(fā)生了嚴(yán)重后果 時(shí)，才會(huì)被社會(huì)、被媒體所關(guān)注，所以違法強(qiáng)拆被追究的比例很小。1、加大懲罰力度遏制暴力執(zhí)法、執(zhí)法者不作為等情形。必須確定各部門的 職責(zé)，做到權(quán)責(zé)分明，這樣一旦出現(xiàn)暴力執(zhí)法或不作為的情形， 方便追究相關(guān)責(zé) 任人。新出臺(tái)的國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例 特別強(qiáng)調(diào)了禁止暴力執(zhí)法現(xiàn) 象，并加大了對暴

15、力執(zhí)法的處罰力度， 但并沒有涉及執(zhí)法者不作為的情形， 對此 也應(yīng)立法規(guī)定在公益性征收補(bǔ)償具體工作中對于有行政不作為的官員應(yīng)加大懲 處力度。由此將問責(zé)規(guī)范化、制度化，在違法強(qiáng)拆事件發(fā)生時(shí)，才能做到有法可依，才更有利于保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益。2、增加社會(huì)公眾的問責(zé)方式。根據(jù)國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例第 十四條“被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的， 可以依法申 請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟?！钡囊?guī)定可知，被征收人主要通過行政 復(fù)議和行政訴訟的方式進(jìn)行問責(zé)，因此增加社會(huì)公眾的問責(zé)方式十分必要。結(jié)語：公平公正的房屋拆遷對于城市化進(jìn)程以及社會(huì)的安定和諧至關(guān)重要。因 此，國有土地上房

16、屋征收與補(bǔ)償條例的出臺(tái)意義極大，其對中國式拆遷具有 重要指導(dǎo)意義和作用。新條例的頒布，為房屋征收補(bǔ)償過程中的公平正義提供了 堅(jiān)實(shí)的后盾。但新條例的實(shí)施，還有待于政府克服土地財(cái)政的誘惑，尊重司法的 獨(dú)立性，并始終保持對法律的敬畏，使制度真正惠及人民群眾?？偟恼f來，行政 拆遷的目的是為了更好的對城市進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，只要我們有更成熟更完備更具體的法律法規(guī)對拆遷行為進(jìn)行規(guī)范和控制，對被拆遷人的合法權(quán)益進(jìn)行合法合理的 補(bǔ)償與救濟(jì)，那么在法律這把巨大的保護(hù)傘下，拆遷都不會(huì)再讓人們覺得可怕。參考文獻(xiàn)：1 申玉蘭張杰英.一部規(guī)范公權(quán)保障私權(quán)的重要法規(guī)一一國有土地上房屋 征收與補(bǔ)償條例的亮點(diǎn)J 領(lǐng)導(dǎo)之友，2011 (3): 14- 152 鄭旖心還城市拆遷一片凈土：由城市房屋拆遷管理?xiàng)l例引發(fā)的一點(diǎn)思 考J.經(jīng)營管理者，2010 (21) : 2793 鐘振，解讀國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例J . 2011 (4) : 244 李娜淺析我國城市房屋拆遷補(bǔ)償機(jī)制J 法制與社會(huì)