論城市房屋拆遷制度的問題及完善

1、論我國城市房屋征收拆遷法律制度的問題及完善內(nèi)容摘要：隨著城市市政建設(shè)和舊城區(qū)改造步伐的加快， 我國城市房屋拆遷的矛 盾日益突出，成為最易引發(fā)社會問題的一個領(lǐng)域。2011年是城市房屋拆遷立法的重要一年，城市房屋拆遷條例退出歷史舞臺，國有土地上房屋征收與補償 條例取而代之。相較于舊條例，新條例有一定的進(jìn)步但也存在執(zhí)行上的一些問 題。完善我國城市房屋拆遷的思路任重道遠(yuǎn)。關(guān)鍵詞：城市房屋拆遷國有土地上房屋征收與補償條例弊端完善一、城市房屋拆遷制度概述（一）城市房屋拆遷制度的概念及法律依據(jù)1城市房屋拆遷制度的概念城市房屋拆遷制度是指因國家建設(shè)、城市改造、整頓市容和環(huán)境保護(hù)等需 要，經(jīng)政府有關(guān)主管部門批準(zhǔn)

2、，由建設(shè)單位或個人，對現(xiàn)有建設(shè)用地上的房屋及 其附屬物進(jìn)行拆除，對房屋的所有人和承租人進(jìn)行安置、補償?shù)纫幌盗谢顒拥目?稱。且城市房屋拆遷的應(yīng)當(dāng)是國有土地上的房屋。2法律依據(jù)2011年1月12日國有土地上房屋征收與補償條例 第一條規(guī)定：為了規(guī)范 國有土地上房屋征收與補償活動， 維護(hù)公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益，制定本條例。我國憲法修正案第13條第3款也明確規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償”。2007年出臺的物權(quán)法第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律 規(guī)定的權(quán)限和程序，可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。

3、 征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補償、 維護(hù)被征收人的合 法權(quán)益，征收個人住宅的還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件?！背陨戏煞ㄒ?guī)之 外，土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法等法律法規(guī)對城市房屋拆遷都有相 應(yīng)的規(guī)定，在此就不一一贅述。二、國有土地上房屋征收與補償條例的變動及其評價（一）強化被征收人權(quán)益的保護(hù)在新條例中，強化了對被征收人權(quán)益的保護(hù)：如不得以暴力脅迫手段實施搬 遷；對被征收房屋所有權(quán)人給予公平補償；實施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補償、后搬遷； 補償方式多樣，被征收人可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換，選擇房 屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋交付前，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)向被征收人支付臨時安 置

4、費或者提供周轉(zhuǎn)用房等。這體現(xiàn)了對被征收人的尊重。在新條例中感受到此次 立法改革更多的從民眾出發(fā)，以切實保障公平公正，維護(hù)公民利益為出發(fā)點，體 現(xiàn)出的是法律嚴(yán)肅面孔下更多的人情關(guān)懷，堅持程序合法性與正當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)， 在嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)的同時給予法官必要的裁量權(quán)，堅決防止濫用強制手段和形式合 法、實質(zhì)不合法現(xiàn)象的發(fā)生。（二）直面拆遷矛盾，解決現(xiàn)實難題1、明確房屋征收與補償主體。新條例第四條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作；禁止建設(shè)單位參與搬遷活動。”這就是說，實施公益性征收、補償?shù)闹黧w只有一個，那就是政府。明確政府是征收補償 的主體，是對現(xiàn)行操作的徹底顛覆。而過去，開發(fā)商

5、為拆遷主體，其為了追求利潤，往往盡可能壓縮拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)，并且把拆遷的補償損失轉(zhuǎn)嫁到房價里， 由此 導(dǎo)致拆遷矛盾愈演愈烈，不斷升級。2、 明確對被征收人的補償范圍及補償標(biāo)準(zhǔn)。“我國房屋拆遷所引發(fā)的矛盾， 集中體現(xiàn)在補償是否公平合理、是否讓拆遷和被拆遷雙方都感到滿意這個問題 上?！?4新條例中，明確規(guī)定了對被征收人的補償范圍包括：“被征收房屋價值的 補償；因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損 失的補償?！痹摋l款切實從被征收人的合法權(quán)益出發(fā)，使征收補償能夠足額落實。 同時十九條規(guī)定：“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。被征

6、收房屋的價值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地 產(chǎn)價格評估機構(gòu)按照房屋征收評估辦法評估確定； 房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)由被征收 人協(xié)商選定?！敝埃^大多數(shù)情況下，對房屋價值的評估皆由政府指定的評估機構(gòu)進(jìn)行的，有的甚至是由開發(fā)商直接指定的評估機構(gòu)評定。由于被征收人缺乏選擇權(quán)，造成了被征收人對評估機構(gòu)的不信任。 但新條例的規(guī)定，極大地維護(hù)了 被征收人的合法權(quán)益，促進(jìn)了房屋評估的公平公正，且從實質(zhì)上遏制了錯估、漏 估、少估等不公平現(xiàn)象，使評估更具科學(xué)性和公正性。3、明確廢除行政強制拆遷，確立裁執(zhí)分離的執(zhí)行方式。新條例中規(guī)定：“被征收人對補償決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟。 被征收人在法定期

7、限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院 強制執(zhí)行?！边@使得強制執(zhí)行權(quán)從行政轉(zhuǎn)移到司法中。中國政法大學(xué)法學(xué)院院長 薛剛凌認(rèn)為：“條例實施后，行政機關(guān)只能到法院申請強制執(zhí)行，制度設(shè)計者希 望通過司法程序的設(shè)置來保障群眾合法權(quán)益，把風(fēng)險降到最低?！比? 目前我國城市房屋征收實施過程中存在的問題（一）對公共利益的界定模糊國有土地上房屋征收與補償條例第八條規(guī)定：“為了保障國家安全、促進(jìn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需要征收房屋的， 由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：（一）國防和外交的需要；（二

8、）由政府 組織實施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會 福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；（四）由政府組織實施的保障性安居工程建 設(shè)的需要；（五）由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎(chǔ) 設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要；（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共 利益的需要?！被藯l款，公共利益成為了征收補償主體行為合法性的判斷依據(jù)。但是，這一條規(guī)定對公共利益的界定較為模糊，容易導(dǎo)致“公共利益”概念 被濫用。將“促進(jìn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展”作為公共利益的表現(xiàn)形式，“這樣寬泛的界定使得公共利益涉及

9、的內(nèi)涵和外延極為龐大?！睂⑹贡徽魇杖说暮戏?quán)益難 以保障。（二）在訴訟期間存在強拆行為國有土地上房屋征收與補償條例規(guī)定：“被征收人對房屋征收決定不服 的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟；對補償決定不服的，可 以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟?！比欢@兩條均未涉及訴訟 與執(zhí)行的關(guān)系。如果被征收人不同意補償或征收決定，申請了行政復(fù)議或提起行 政訴訟后，此補償和征收仍然繼續(xù)執(zhí)行，這就與禁止強制拆遷的原則相背離。 在 私人權(quán)利極易遭到侵害的土地征收與房屋拆遷領(lǐng)域，僅賦予利益相關(guān)人以訴權(quán)， 卻不停止執(zhí)行，則這樣的程序保障無疑形同虛設(shè)。由此可能會給被征收人造成難 以挽回的損失，司

10、法的公正性和效率性難以保障。（三）存在暴力執(zhí)法及不作為的問題2011年9月25日監(jiān)察部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國務(wù)院糾風(fēng)辦等 四部門會同有關(guān)省、區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)和糾風(fēng)部門，針對上半年發(fā)生的11起強制拆遷致人傷亡案件進(jìn)行了調(diào)查處理。這 11起強拆致人傷亡案件均發(fā)生在新條例 實施后，其中有6起屬于違反法律法規(guī)強制拆遷致人傷亡。政府及開發(fā)商在征地 拆遷中的利益太大，拆遷成功往往帶來了經(jīng)濟利益和地方財政收入， 導(dǎo)致征收過 程中容易出現(xiàn)不擇手段的沖動。“開發(fā)商與行政權(quán)力結(jié)合，以公共利益為名暗渡 商業(yè)利益早已不是新聞，而一大批政府官員隨著一個個拆遷工程的結(jié)束而鋃鐺入 獄的現(xiàn)象更是充斥著我們的視線。”

11、9實踐中，一些地方政府官員只顧當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟利益而忽略老百姓的個人利益， 往往以推動經(jīng)濟發(fā)展為名，強制拆遷當(dāng)?shù)鼐用竦淖》浚@嚴(yán)重侵害了老百姓的財 產(chǎn)安全和人身安全。同時，征收補償?shù)呢?fù)責(zé)部門、執(zhí)法部門存在不作為的情形， 在老百姓有訴求的時候互相推諉責(zé)任。例如 2009年，成都金牛區(qū)因修筑公路強 行拆除唐福珍夫婦投資700萬的綜合樓，卻僅表示給予補償217萬。唐福珍夫婦 曾多次找到相關(guān)部門要個說法，但并沒有得到相關(guān)回復(fù)，正是在有訴求而得不到 解決的情形下，悲憤的唐福珍女士才手持汽油站到了屋頂。四. 關(guān)于城市房屋拆遷的建議和完善（一）針對公共利益的界定1、由立法機關(guān)在法律文件中對公共利益的范圍作出相對明

12、確的界定。立法機關(guān)可以概括與列舉并用，即一方面以條款進(jìn)行概括，例如美國憲法規(guī)定，“非依正當(dāng)程序不得剝奪任何人的生命、自由或財產(chǎn)；非有合理補償，不得征用 私有財產(chǎn)供公共使用。”另一方面明確列舉可以發(fā)動征收的具體情形。通過概括 和列舉界定其所調(diào)整的社會生活中的公共利益范圍。2、引入聽證程序。判斷一個征收項目是否屬于公益利益，是一個公共決策的過程，而不應(yīng)該由政府單方面決定。 “對各類事關(guān)公眾利益的社會公共管理 決策，由于缺乏民意表達(dá)和公眾參與的通道， 特別是民主決策程序的虛置而使公 共利益難以落到實處。” 10由此，為保障利益相關(guān)人的意見表達(dá)權(quán)，國家需要建 立暢通的民意表達(dá)機制，引入聽證程序十分有必

13、要。（二）針對訴訟期間的強拆問題如前所述，國有土地上房屋征收與補償條例并沒有規(guī)定在訴訟階段是否 停止拆遷的執(zhí)行。我國行政訴訟法第四十四條規(guī)定：“訴訟期間，不停止具體行政行為的執(zhí)行。但有下列情形之一的，停止具體行政行為的執(zhí)行：（一）被告認(rèn)為需要停止執(zhí)行的；（二）原告申請停止執(zhí)行，人民法院認(rèn)為該具體行政行 為的執(zhí)行會造成難以彌補的損失，并且停止執(zhí)行不損害社會公共利益，裁定停止 執(zhí)行的；（三）法律、法規(guī)規(guī)定停止執(zhí)行的。”基于利益的考慮，被告不可能提出 不利于自己的訴求而要求停止拆遷。 而原告即使提出申請，法院作出裁定也需要 一定的時間。當(dāng)被征收人基于征收爭議提起行政訴訟時，具體的征收行為并不因 為訴

14、訟而停止，那么無論訴訟結(jié)果如何，該具體行政行為對于被征收人的侵害均 已形成。因此，為避免給被征收人造成不可避免的損失， 只有通過立法來明確禁 止訴訟期間拆遷的執(zhí)行，才能更好的保護(hù)處于弱勢地位的被征收人的合法權(quán)益。（三）針對暴力執(zhí)法及不作為的問題雖然新條例中規(guī)定，暴力強拆要追究刑事責(zé)任。但是只有在發(fā)生了嚴(yán)重后果 時，才會被社會、被媒體所關(guān)注，所以違法強拆被追究的比例很小。1、加大懲罰力度遏制暴力執(zhí)法、執(zhí)法者不作為等情形。必須確定各部門的 職責(zé)，做到權(quán)責(zé)分明，這樣一旦出現(xiàn)暴力執(zhí)法或不作為的情形， 方便追究相關(guān)責(zé) 任人。新出臺的國有土地上房屋征收與補償條例 特別強調(diào)了禁止暴力執(zhí)法現(xiàn) 象，并加大了對暴

15、力執(zhí)法的處罰力度， 但并沒有涉及執(zhí)法者不作為的情形， 對此 也應(yīng)立法規(guī)定在公益性征收補償具體工作中對于有行政不作為的官員應(yīng)加大懲 處力度。由此將問責(zé)規(guī)范化、制度化，在違法強拆事件發(fā)生時，才能做到有法可依，才更有利于保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益。2、增加社會公眾的問責(zé)方式。根據(jù)國有土地上房屋征收與補償條例第 十四條“被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的， 可以依法申 請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟?！钡囊?guī)定可知，被征收人主要通過行政 復(fù)議和行政訴訟的方式進(jìn)行問責(zé)，因此增加社會公眾的問責(zé)方式十分必要。結(jié)語：公平公正的房屋拆遷對于城市化進(jìn)程以及社會的安定和諧至關(guān)重要。因 此，國有土地上房

16、屋征收與補償條例的出臺意義極大，其對中國式拆遷具有 重要指導(dǎo)意義和作用。新條例的頒布，為房屋征收補償過程中的公平正義提供了 堅實的后盾。但新條例的實施，還有待于政府克服土地財政的誘惑，尊重司法的 獨立性，并始終保持對法律的敬畏，使制度真正惠及人民群眾?？偟恼f來，行政 拆遷的目的是為了更好的對城市進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，只要我們有更成熟更完備更具體的法律法規(guī)對拆遷行為進(jìn)行規(guī)范和控制，對被拆遷人的合法權(quán)益進(jìn)行合法合理的 補償與救濟，那么在法律這把巨大的保護(hù)傘下，拆遷都不會再讓人們覺得可怕。參考文獻(xiàn)：1 申玉蘭張杰英.一部規(guī)范公權(quán)保障私權(quán)的重要法規(guī)一一國有土地上房屋 征收與補償條例的亮點J 領(lǐng)導(dǎo)之友，2011 (3): 14- 152 鄭旖心還城市拆遷一片凈土：由城市房屋拆遷管理條例引發(fā)的一點思 考J.經(jīng)營管理者，2010 (21) : 2793 鐘振，解讀國有土地上房屋征收與補償條例J . 2011 (4) : 244 李娜淺析我國城市房屋拆遷補償機制J 法制與社會