淺談城管執(zhí)法程序及其適用

1、淺談城管執(zhí)法程序及其適用城管執(zhí)法程序在城市管理行政執(zhí)法工作中起著至關(guān)重要的作用，掌握并熟練地運(yùn)用執(zhí)法程序是每一個(gè)執(zhí)法隊(duì)員必須擁有的技能。本文擬從實(shí)踐出發(fā)，簡(jiǎn)要談一下對(duì)城管執(zhí)法程序及適用的一些粗淺看法。一、城管執(zhí)法程序的概念、特點(diǎn)及在執(zhí)法中的作用城管執(zhí)法程序，是指城管執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員具體實(shí)施行政執(zhí)法行為的方式、步驟以及實(shí)現(xiàn)這些方式、步驟的順序和時(shí)間所構(gòu)成的行為過程。在城管執(zhí)法中，城管執(zhí)法機(jī)關(guān)履行國(guó)務(wù)院或省人民政府批準(zhǔn)的相對(duì)集中行政處罰權(quán)以及對(duì)影響市容市貌的違章建設(shè)的強(qiáng)制拆除權(quán)。因此，城管執(zhí)法程序主要是行政處罰程序及部分強(qiáng)制拆除程序。它具有以下特點(diǎn)：（一）期限性。城管執(zhí)法活動(dòng)的每一道程序應(yīng)在多

2、長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)辦結(jié)，都有明確規(guī)定，如處罰中強(qiáng)制措施的時(shí)間、 送達(dá)期限等；即使法律未作規(guī)定的，執(zhí)法機(jī)關(guān)也大都作了內(nèi)部規(guī)定。（二）順序性。城管執(zhí)法程序必須按部就班地進(jìn)行操作，什么在前，什么在后，都有嚴(yán)格的規(guī)定。如調(diào)查在前，決 定在后；限期改正在前，處罰在后；領(lǐng)導(dǎo)審批在前，具體實(shí)施在后，等等。如果違反了程序的順序性， 即造成程序違法。（三）羈束性。程序是對(duì)城管執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的一種限制，具有約束性。它要求執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)時(shí)，必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定，依法行政。否則，將承擔(dān)法律責(zé)任?；谝陨咸攸c(diǎn)，城管執(zhí)法程序在整個(gè)執(zhí)法活動(dòng)中具有舉足輕重的作用，可以說，城管行政執(zhí)法主要 就是程序執(zhí)法。程序的作用

3、主要表現(xiàn)在以下三點(diǎn)：（一）平衡執(zhí)法機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。由于執(zhí)法機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使權(quán)力， 要體現(xiàn)國(guó)家的強(qiáng)制力和權(quán)威性，法律往往不得不賦予執(zhí)法機(jī)關(guān)優(yōu) 越的實(shí)體性權(quán)利，如行政權(quán)利的單方意志性、 先行有效性和國(guó)家強(qiáng)制性， 這就使作為被管理者的相對(duì)人 處于弱勢(shì)。為了克服這種權(quán)利義務(wù)不對(duì)等現(xiàn)象， 就需要在程序上傾向于相對(duì)人， 對(duì)行政執(zhí)法程序作出嚴(yán) 格規(guī)定。（二）約束行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，保證依法行政?，F(xiàn)行法律賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的自由裁量空間非常大，人們很難在實(shí)體上對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)密的規(guī)范。因此,程序控制是保障行政機(jī)關(guān)合法、正確行使行政權(quán)利，防止其濫用和侵犯公民權(quán)利自由的必不可少的條件。一旦行政執(zhí)法機(jī)關(guān)違反

4、程序，哪怕是極小的疏忽， 也會(huì)影響整個(gè)執(zhí)法活動(dòng)的合法性，都要承擔(dān)由此引起的法律后果。（三）保障相對(duì)人的合法權(quán)益。程序?qū)ο鄬?duì)人合法權(quán)益的保障，是通過設(shè)定一系列的制度來實(shí)現(xiàn)的，如告知制度、陳述、申辯制度、聽證制度、回避制度、救濟(jì)制度等。通過告知相對(duì)人處罰的事實(shí)、理由及依據(jù)，聽取相對(duì)人的陳述、申 辯或與案件調(diào)查人員的對(duì)質(zhì)，來查清事實(shí)，防止主觀片面，或通過回避制度防止案件查處不公正，從而 作出公平、合理的決定；即使決定失當(dāng)，也可以通過復(fù)議、訴訟途徑予以救濟(jì)，進(jìn)而保障相對(duì)人的合法 權(quán)益。二、城管執(zhí)法程序的種類按照城管行政執(zhí)法的步驟和過程， 可將城管執(zhí)法程序分為決定程序和執(zhí)行程序； 按照?qǐng)?zhí)法人員能否 當(dāng)場(chǎng)

5、作出行政處罰決定，又可將決定程序分為一般程序和簡(jiǎn)易程序。 歸納起來，城管執(zhí)法程序共有以下 幾種：（一）簡(jiǎn)易程序。簡(jiǎn)易程序又叫當(dāng)場(chǎng)處罰程序，是指案情簡(jiǎn)單清楚，法律依據(jù)明確，處罰較輕，社會(huì)影響較小，執(zhí)法 人員即可當(dāng)場(chǎng)作出決定的程序。 案情簡(jiǎn)單清楚是指違法事實(shí)確鑿， 當(dāng)事人沒有爭(zhēng)議。 處罰較輕是指對(duì)公 民處以 50元以下罰款或警告、 對(duì)法人或其他組織處以 1000 元以下罰款或警告。 簡(jiǎn)易程序案件是城管執(zhí) 法過程中遇到的最經(jīng)常、最普遍的案件。但對(duì)當(dāng)事人有爭(zhēng)議的案件，則不適用簡(jiǎn)易程序。（二）一般程序。一般程序是指因案情較復(fù)雜或情節(jié)較嚴(yán)重， 當(dāng)場(chǎng)不能查清或涉及罰款數(shù)額較大需要立案查處適用的 程序。行政處

6、罰法明確規(guī)定，除可以當(dāng)場(chǎng)作出的處罰外，其他案件都要按一般程序進(jìn)行。（三）聽證程序。聽證程序是一般程序中的特殊過程， 是指在作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、 吊銷許可證或執(zhí)照及較大數(shù)額罰款 的行政處罰決定之前， 應(yīng)當(dāng)事人的申請(qǐng)， 在行政機(jī)關(guān)專門人員主持下， 由案件調(diào)查人員和當(dāng)事人就案件 有關(guān)問題相互進(jìn)行質(zhì)證、辯論，從而查明事實(shí)的過程。關(guān)于較大數(shù)額罰款，城管執(zhí)法所涉及的法律、法 規(guī)和規(guī)章未作專門規(guī)定， 山東省行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法規(guī)定為對(duì)公民處以 500 元以上、對(duì)法人 或其他組織處以 2 萬元以上罰款。 聽證會(huì)主持人是行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員， 而且必須持有聽證 主持人資格證。（四）執(zhí)行程序。城管執(zhí)法中

7、的執(zhí)行程序分為當(dāng)事人自己履行、 申請(qǐng)法院執(zhí)行和城管執(zhí)法機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行三種。 當(dāng)事人 自己履行是指城管執(zhí)法機(jī)關(guān)下達(dá)了處罰決定書后，當(dāng)事人在規(guī)定的期限內(nèi)自動(dòng)履行了處罰決定書的內(nèi) 容；申請(qǐng)法院執(zhí)行是指當(dāng)事人在規(guī)定的期限內(nèi)不履行行政處罰決定， 待法定訴訟和復(fù)議期限過后， 由城 管執(zhí)法機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院執(zhí)行處罰決定書的內(nèi)容； 城管執(zhí)法機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行主要是指對(duì)影響城市容貌標(biāo)準(zhǔn)和環(huán) 境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的違章建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等，在下達(dá)限期拆除通知后，當(dāng)事人逾期拒不自行拆除，由城 管執(zhí)法機(jī)關(guān)直接予以拆除。三、城管執(zhí)法程序的具體步驟（一）簡(jiǎn)易程序的步驟。行政處罰法對(duì)簡(jiǎn)易程序作了明確的規(guī)定， 要求執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)作出處罰決定的， 應(yīng)

8、當(dāng)向當(dāng)事人出示執(zhí) 法證件，填寫預(yù)定格式、編有號(hào)碼的處罰決定書，當(dāng)場(chǎng)交付當(dāng)事人，并報(bào)所屬行政機(jī)關(guān)備案。此外，還 要求作出處罰決定之前，告知當(dāng)事人作出處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利， 并認(rèn)真聽取當(dāng)事人的陳述、申辯。（二）一般程序的步驟。進(jìn)入一般程序的案件有簡(jiǎn)單有復(fù)雜， 象亂貼亂畫案件通常都比較簡(jiǎn)單， 一般當(dāng)天可處理完； 有些違 法建設(shè)案件就很復(fù)雜，需要幾天、十幾天甚至幾十天才能調(diào)查清楚。但無論簡(jiǎn)單復(fù)雜，通常都需要履行 以下步驟：1、立案。這是案件進(jìn)入一般程序的初始階段。 對(duì)執(zhí)法人員檢查中發(fā)現(xiàn)、 群眾舉報(bào)、 上級(jí)交辦或有關(guān)機(jī)關(guān)移送 的案件，認(rèn)為有明確的違法事實(shí)，屬于本機(jī)關(guān)職責(zé)范

9、圍，依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，由案件調(diào)查人員填 寫立案審批表 ，按程序報(bào)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)審批。2、調(diào)查取證。調(diào)查取證在一般程序中占有最重要的地位， 取得的證據(jù)直接關(guān)系到將要作出的決定。 因此， 取證工 作必須客觀、公正，同時(shí)要注意取得證據(jù)的效力問題。首先取證程序要合法。就是調(diào)查取證時(shí)應(yīng)當(dāng)兩人以上，出示行政執(zhí)法證件，并按規(guī)定程序進(jìn)行。第二，制作筆錄時(shí)，應(yīng)由當(dāng)事人在筆錄上簽字認(rèn)可；當(dāng)事人拒簽的，由見證人簽字，并由調(diào)查人員在筆錄上注明，或通過攝像將其記錄下來，作為筆錄的輔助性證據(jù)。第三，調(diào)取的書證應(yīng)當(dāng)為原件，無法取得原件的，副本應(yīng)當(dāng)與原件一致，并由提供單位在書證上蓋章認(rèn)可。第四，對(duì)涉及專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的證據(jù)

10、，應(yīng)當(dāng)由具有資質(zhì)的專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行鑒定，并出具有效鑒定書。第五，采取先行登記保存措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)清點(diǎn)物品，出具文書，并在法定期限內(nèi)作出處理。3、作出決定。案件調(diào)查終結(jié)后， 調(diào)查人員制作調(diào)查報(bào)告， 連同相關(guān)資料一起報(bào)有關(guān)科室審核后， 呈送機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人 審批。 機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人根據(jù)案件的不同情況， 分別作出處理決定。 對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為需要給予較 重的行政處罰，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)召開會(huì)議，由領(lǐng)導(dǎo)集體或重大案件審批委員會(huì)討論決定。4、告知權(quán)利。在作出行政處罰決定書以前， 告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、 理由及依據(jù)， 并告知其依法享 有陳述、申辯或聽證的權(quán)利。執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)真聽取當(dāng)事人的陳述、申辯或依當(dāng)事人

11、的申請(qǐng)組織聽證。5、送達(dá)?，F(xiàn)在城管執(zhí)法中適用的送達(dá)程序是依據(jù)民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定， 通常有直接送達(dá)、 留置送達(dá)、 郵寄 送達(dá)、公告送達(dá)、轉(zhuǎn)交送達(dá)五種形式。實(shí)踐中采用最多的是直接送達(dá)和留置送達(dá)。6、執(zhí)行。執(zhí)行直接關(guān)系到城管執(zhí)法機(jī)關(guān)整個(gè)執(zhí)法活動(dòng)的完成情況，關(guān)系到行政管理目的的實(shí)現(xiàn)程度。因此， 執(zhí)行程序在整個(gè)執(zhí)法程序中具有重要的作用。一般來說，行政處罰一經(jīng)作出，即發(fā)生法律效力，當(dāng)事人 應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)自覺履行；確有困難的，可申請(qǐng)延期或分期繳納。當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定，可 依法將查封、扣押的物品處理用于抵繳罰款或申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。（三）聽證程序的步驟?，F(xiàn)行法律對(duì)聽證程序并未作明確規(guī)定， 但大多

12、數(shù)地方的規(guī)范性法律文件中都規(guī)定了自己應(yīng)遵守的聽 證程序。綜合來看，聽證程序都要經(jīng)過下列過程：1、申請(qǐng)。聽證是一種依申請(qǐng)的行為， 它以當(dāng)事人提出聽證要求為開始。 行政處罰法明確規(guī)定， 當(dāng)事人收到聽 證權(quán)利告知書后，在 3 日內(nèi)提出聽證要求的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法組織聽證。2、決定。接到當(dāng)事人的聽證要求，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)決定舉行聽證的時(shí)間、地點(diǎn)和聽證主持人。3、通知。在舉行聽證的 7 日前， 行政機(jī)關(guān)應(yīng)將聽證的時(shí)間、 地點(diǎn)、 聽證主持人等有關(guān)事項(xiàng)通知當(dāng)事人。 當(dāng)事 人需要委托代理人的，要求其提交授權(quán)委托書。4、公告。由于聽證由行政機(jī)關(guān)自己組織， 為保持聽證的公開、 公正性， 行政處罰法專門規(guī)定， 除涉

13、及國(guó)家秘 密、商業(yè)秘密或個(gè)人隱私外，聽證應(yīng)公開舉行。所以，在舉行聽證之前，應(yīng)將聽證會(huì)的有關(guān)事宜予以公 告，歡迎群眾或邀請(qǐng)有關(guān)人員參加旁聽。5、組織聽證。聽證會(huì)應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，程序如同訴訟程序，但應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：第一， 舉行之前要詢問當(dāng)事人是否申請(qǐng)主持人回避， 若當(dāng)事人申請(qǐng)主持人回避且理由充分， 應(yīng)予暫 停，執(zhí)法機(jī)關(guān)要重新安排主持人組織聽證。第二，當(dāng)事人逾期未參加聽證或中途擅自退席的，視為放棄聽證權(quán)利。第三，聽證應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)制作筆錄，并交當(dāng)事人審核無誤或補(bǔ)正后簽字蓋章，聽證參加人員也要簽字。當(dāng)事人拒絕簽字的，視為放棄聽證權(quán)利。（四）強(qiáng)制拆除的步驟。 強(qiáng)制拆除是城管行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過程中的一個(gè)特殊階段， 除

14、前期的調(diào)查取證、 審查決定完全按照行政處罰 的程序進(jìn)行外，還需要經(jīng)過以下幾個(gè)步驟：1、限期拆除。在查實(shí)違法建筑物、 構(gòu)筑物或設(shè)施等確實(shí)不符合城市容貌標(biāo)準(zhǔn)或環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)后， 應(yīng)當(dāng)給其所有者 下達(dá)限期改正通知書，責(zé)令其在一定期限內(nèi)自行拆除。2、拆除通知。當(dāng)事人逾期拒不拆除違法建筑物、 構(gòu)筑物或設(shè)施， 執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)決定強(qiáng)制拆除。 強(qiáng)制拆除前， 要通知 當(dāng)事人拆除的時(shí)間及有關(guān)事項(xiàng)，并再次要求其自行拆除。3、拆除決定書送達(dá)。 拆除決定書應(yīng)當(dāng)送達(dá)當(dāng)事人。送達(dá)的時(shí)間，既可以在拆除前，也可在拆除時(shí)當(dāng)場(chǎng)送達(dá)。4、組織拆除。 這是強(qiáng)制拆除的最后實(shí)施階段。在具體實(shí)施時(shí)，應(yīng)按下列程序進(jìn)行：第一，出示執(zhí)法證件和執(zhí)法文書，

15、向當(dāng)事人表明身份并說明情況。第二，如果當(dāng)事人不在場(chǎng)，應(yīng)邀請(qǐng)有關(guān)人員到場(chǎng)作證。第三，拆除時(shí)應(yīng)制作現(xiàn)場(chǎng)筆錄，并由當(dāng)事人或見證人在筆錄上簽字。四、城管執(zhí)法程序適用中應(yīng)注意問題（一）表明身份。 這是行政處罰法明確規(guī)定的一個(gè)必經(jīng)程序，也是現(xiàn)實(shí)城管執(zhí)法過程中執(zhí)法人員最容易忽視的問題。 許多執(zhí)法人員認(rèn)為， 統(tǒng)一的著裝、 標(biāo)志和執(zhí)法車輛已經(jīng)證明了執(zhí)法人員的身份， 出示執(zhí)法證件表明身份 屬多此一舉。 正是這種認(rèn)識(shí)上的錯(cuò)誤和具體執(zhí)法時(shí)的疏忽， 造成了執(zhí)法程序的缺失和不當(dāng)， 也就引起了 眾多投訴的發(fā)生和復(fù)議、訴訟案件的失敗。（二）告知程序。告知程序也是應(yīng)當(dāng)引起執(zhí)法人員高度重視的問題， 它直接影響到整個(gè)執(zhí)法活動(dòng)的合法

16、性， 不履行告 知義務(wù)即為程序違法。概括起來，城管執(zhí)法中的告知程序共有以下幾點(diǎn)：第一，在進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)時(shí)，告知當(dāng)事人執(zhí)法身份。第二，作出行政處罰決定以前，告知當(dāng)事人處罰的事實(shí)、理由、依據(jù)，并告知其享有陳述、申辯或聽證的權(quán)利。第三，進(jìn)行處罰時(shí)，告知當(dāng)事人依法享有申請(qǐng)復(fù)議和提起訴訟的權(quán)利。第四，在聽證程序中，告知 當(dāng)事人有權(quán)申請(qǐng)主持人回避。（三）簡(jiǎn)易程序中的取證問題。 簡(jiǎn)易程序中可能出現(xiàn)的問題最多，因其違法行為輕微，處罰金額小，不需要經(jīng)過領(lǐng)導(dǎo)審批，執(zhí)法人 員即可當(dāng)場(chǎng)做出， 致使許多執(zhí)法人員錯(cuò)誤地理解了簡(jiǎn)易程序的含義， 認(rèn)為簡(jiǎn)易程序不需要取證， 直接處 罰就行，甚至在處罰時(shí)，只給當(dāng)事人罰款票據(jù)，不做行

17、政處罰決定。其實(shí)，在簡(jiǎn)易程序中，同樣面臨取 證問題，如果不取證就直接作出處罰，一旦當(dāng)事人復(fù)議或訴訟，執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)有舉證的義務(wù)，就會(huì)因舉不 出證據(jù)而敗訴。（四）送達(dá)。送達(dá)的種類雖然很多， 但在具體適用時(shí)卻有主次之分。 一切案件首先要采取直接送達(dá)方式， 當(dāng)場(chǎng)或 作出決定 7 日內(nèi)送達(dá)當(dāng)事人，當(dāng)事人不在的，也可交其成年家屬。當(dāng)事人拒絕接收的，可以留置送達(dá)； 但應(yīng)當(dāng)注意的是留置送達(dá)應(yīng)由見證人簽字， 見證人應(yīng)為與案件無利害關(guān)系的人， 最好是當(dāng)事人所在地居 委會(huì)工作人員或當(dāng)事人單位領(lǐng)導(dǎo)。 現(xiàn)在實(shí)踐中的公證送達(dá)就是留置送達(dá)的一種， 因其證明效力高而被許 多執(zhí)法機(jī)關(guān)采用。如果當(dāng)事人在外地，可采用郵寄送達(dá)的方式；但必須有當(dāng)事人的確切地址，而且要采 用掛號(hào)的形式， 以回執(zhí)上注明的收件日期為送達(dá)日期。 公告送達(dá)只能在無法找到當(dāng)事人， 其他方式均無 法送達(dá)的情況下使用， 送達(dá)的范圍和方式要便于公