中國勞動關(guān)系發(fā)展概況及展望

1、中國勞動關(guān)系發(fā)展概況及展望郭曉憲 勞動和社會保障部 勞動工資司 勞動關(guān)系處處長一、當(dāng)前中國勞動關(guān)系的基本情況 目前，中國的勞動關(guān)系比較突出地呈現(xiàn)出轉(zhuǎn)軌時期勞動關(guān)系復(fù)雜多樣的變化特 征，既有計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡過程中的問題，也有新形勢下的突出矛盾。國有企業(yè)勞動關(guān)系正在向市場化的勞動關(guān)系逐步轉(zhuǎn)變。 經(jīng)過二十多年的改革發(fā)展，我國勞動關(guān)系主體地位不斷明晰，用人單位在用人、 分配方面的自主權(quán)逐步擴大，勞動者擁有了較大的擇業(yè)自主權(quán)，已基本形成了勞動 關(guān)系的契約化、市場化。目前，我國國有企業(yè)已全面實行了勞動合同制度，簽訂勞 動合同的職工占到全部國有企業(yè)職工的 85%以上。隨著我國國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整， 有

2、相當(dāng)數(shù)量的國有企業(yè)職工隨著國有經(jīng)濟的退出、 重組實現(xiàn)了勞動關(guān)系的轉(zhuǎn)移或調(diào)整。 或與原企業(yè)解除、終止了勞動關(guān)系，走上了再就業(yè)或自主就業(yè)之路；或與原企業(yè)變 更了勞動關(guān)系，與新的用人單位簽訂了勞動合同，實現(xiàn)了新老企業(yè)勞動關(guān)系的順利 過渡。許多國有企業(yè)還建立了與企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展相適應(yīng)的勞動管理制度，實現(xiàn)了“雙 方自主、平等簽約、能上能下、能進能出”的市場化的勞動關(guān)系新機制。非國企勞動關(guān)系市場化發(fā)育程度較快，但很不規(guī)范，勞動關(guān)系呈現(xiàn)復(fù)雜多 變的發(fā)展態(tài)勢。我國非國有經(jīng)濟的發(fā)展，與我國的改革開放相伴而生。這些用工主體從一開始 就實行市場化的用工制度，即勞動合同制度。但是，一些非公用人單位為了規(guī)避國 家法律所規(guī)定

3、的經(jīng)濟補償、繳納社會保險等義務(wù)，勞動合同簽訂率比較低，目前我 國非國有經(jīng)濟就業(yè)人員的勞動合同簽訂率僅占 50%左右。此外還有一定數(shù)量的非公用 人單位存在勞動合同條款不規(guī)范，法定條款不全，約定條款違法等現(xiàn)象。勞動合同 管理方面也存在一些問題，如不依法履行勞動合同，隨意拖欠、克扣職工工資，延 長工作時間等等。經(jīng)常擅自變更勞動合同，而不依法與職工進行協(xié)商；勞動合同到 期后，不能及時與職工終止或續(xù)訂勞動合同，事實勞動關(guān)系比較普遍。因此，在相 當(dāng)數(shù)量的非國有企業(yè)中，勞動合同的簽訂率、續(xù)訂率較低，勞動合同短期化嚴(yán)重， 給宏觀層面勞動關(guān)系的和諧穩(wěn)定造成了很大的負(fù)面影響。市場經(jīng)濟條件下協(xié)調(diào)勞動關(guān)系的機制已經(jīng)建

4、立，但還在逐步發(fā)育之中。 改革開放以來，針對勞動關(guān)系領(lǐng)域發(fā)生的變化，我國積極推進勞動制度改革， 初步建立起符合市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌要求的，以勞動法律和政策基準(zhǔn)、勞動合同、集體協(xié) 商和集體合同以及勞動關(guān)系三方協(xié)調(diào)為主要內(nèi)容的勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機制，為建立穩(wěn)定 和諧的勞動關(guān)系，促進國民經(jīng)濟和社會健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但由于我國的整 個經(jīng)濟體制還處在轉(zhuǎn)型時期，勞動合同、集體合同自主協(xié)調(diào)勞動關(guān)系的作用尚不明 顯，勞動合同制度在實施過程中有許多問題尚需規(guī)范，勞動合同管理制度化、法制 化建設(shè)還需要進一步加強，集體協(xié)商和集體合同制度發(fā)展不平衡，且存在流于形式 的問題，其作用還沒有真正顯現(xiàn)出來。三方協(xié)調(diào)機制雖然在組織體系

5、上已初步健全， 但建立適合中國特色的勞動關(guān)系三方協(xié)調(diào)機制仍需進一步探索研究。勞動爭議處理制度在調(diào)整勞動關(guān)系方面發(fā)揮了重要作用，但進一步改革和 完善是當(dāng)前需要研究解決的問題。當(dāng)前，是我國勞動爭議案件的高發(fā)期，從 1987 年我國勞動爭議處理制度恢復(fù)以 來，勞動爭議案件平均以 20%以上的速度增長， 給各級勞動爭議處理機構(gòu)帶來較大的 工作壓力。我國“一調(diào)、一裁、兩審”的勞動爭議處理制度，作為調(diào)整勞動關(guān)系的 重要制度，在改革開放初期曾發(fā)揮了重要作用，但隨著形勢的發(fā)展，逐步暴露出種 種不適應(yīng)。一是勞動爭議仲裁辦案能力嚴(yán)重不足。目前，大多數(shù)地區(qū)仲裁委員會的 辦案機構(gòu)還與勞動保障行政部門合署辦公，在勞動爭

6、議案件大幅攀升的情況下，案 多人少，辦案條件差的矛盾極為突出，在案件較多的地區(qū)，許多勞動爭議仲裁辦案 機構(gòu)人均年辦案量人均達 100 件以上，遠遠超過仲裁員的工作承受能力。二是案件 處理難度愈來愈大，勞動爭議與民事糾紛相互交織，當(dāng)事人的利益主體不斷明晰， 給各級勞動爭議仲裁機構(gòu)的辦案人員帶來很大難度。三是由于勞動爭議調(diào)解組織大 量萎縮，勞動爭議調(diào)解沒有很好發(fā)揮預(yù)先設(shè)計的“第一道”防線的作用，致使大量 的勞動爭議案件直接涌向了仲裁環(huán)節(jié)。四是勞動爭議處理的周期過長，在當(dāng)前爭議 當(dāng)事人利益矛盾對抗性不斷增強的情況下，許多勞動爭議案件常常要經(jīng)過一裁兩審 的處理周期，既不利于及時、快速處理勞動爭議案件，

7、也加大了當(dāng)事人的處理成本。影響勞動關(guān)系的外在環(huán)境尚在進一步完善，就業(yè)、社會保障以及勞動保障 的法制環(huán)境等工作正在加強。2近年來，我國的就業(yè)形勢非常嚴(yán)峻。城鎮(zhèn)新成長勞動力、較大規(guī)模的農(nóng)村勞動 力向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移以及國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整排放出來的富余人員集中釋放在勞動力市場 上，某些地區(qū)、某些行業(yè)，強資本、弱勞工的矛盾非常突出。我國的社會保障體系 建設(shè)在短短的十多年間取得了很大的成就，全面推進養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生 育等五項社會保險，但由于勞動力市場的嚴(yán)重不均衡，一些用人單位不為職工依法 繳納各項社會保險。針對這一狀況，我們不斷加大勞動保障行政執(zhí)法的力度，依法 嚴(yán)厲處罰嚴(yán)重侵害勞動者合法權(quán)益的行為，然

8、而客觀的講，建立守法、誠信、有序 的勞動保障法制環(huán)境仍需要經(jīng)過一定時間的不斷努力。二、中國勞動關(guān)系的發(fā)展展望我國政府非常重視勞動關(guān)系問題。 我部將勞動關(guān)系作為當(dāng)前和今后一段時期三 項重點工作之一進行部署和規(guī)劃。當(dāng)前，我國正處在全面建設(shè)小康社會、構(gòu)建社會 主義和諧社會的重大改革實踐當(dāng)中，建立和諧穩(wěn)定的勞動關(guān)系，既是構(gòu)建社會主義 和諧社會的重要內(nèi)容，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的基礎(chǔ)和前提，更是全面建設(shè)小 康社會的基本保障。各個國家的發(fā)展實踐已經(jīng)雄辯地證明，建立和諧穩(wěn)定的勞動關(guān) 系，有利于提高企業(yè)的核心競爭力，有利于改善就業(yè)質(zhì)量，也有利于促進社會經(jīng)濟 的協(xié)調(diào)、全面發(fā)展。面對新的形勢， 當(dāng)前我國勞動關(guān)系

9、調(diào)整工作的總體思路是：認(rèn) 真貫徹落實以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，以全面建設(shè)小康社會為目標(biāo)，以構(gòu)建社會主義 和諧社會為統(tǒng)領(lǐng)，在解決當(dāng)前突出問題的同時，更加注重長效機制建設(shè)，進一步推 進勞動關(guān)系調(diào)整體制和機制創(chuàng)新，為促進勞動保障事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，為構(gòu) 建社會主義和諧社會創(chuàng)造有利的條件和良好的環(huán)境。（一）全面建立健全勞動合同、 集體協(xié)商和集體合同制度， 努力發(fā)揮三方協(xié)調(diào) 機制在協(xié)調(diào)勞動關(guān)系方面的作用。繼續(xù)以非國有企業(yè)和國有重組改制企業(yè)為重點， 進一步推進勞動合同簽訂工作， 切實提高勞動合同簽訂率 。積極探索市場經(jīng)濟條件下加強勞動合同管理的有效措施 和手段，逐步實現(xiàn)勞動合同信息化、動態(tài)化管理。進一步建

10、立健全集體協(xié)商和集體 合同制度，努力擴大集體合同的覆蓋面。采取措施推動已建立工會的企業(yè)全面開展 集體協(xié)商簽訂集體合同，指導(dǎo)國有改制企業(yè)做好重簽、續(xù)簽集體合同工作，在中小 型非國有企業(yè)集中的地區(qū)大力推進區(qū)域性集體協(xié)商，力爭取得比較大的進展。繼續(xù) 將工資集體協(xié)商作為推進集體合同工作的切入點，指導(dǎo)推動各類企業(yè)特別是非國有 企業(yè)，以工資分配、工時和勞動定額等勞動標(biāo)準(zhǔn)為主要內(nèi)容開展集體協(xié)商，簽訂專 項集體協(xié)議。進一步加強三方協(xié)調(diào)機制組織建設(shè)，探索完善三方協(xié)調(diào)機制的運作模 式、增強工作的針對性。使得各級三方協(xié)調(diào)機制可以從本地區(qū)的實際出發(fā)，成立法 律政策研究、勞動法律監(jiān)督、工資協(xié)商指導(dǎo)、勞資糾紛預(yù)警處理等專

11、門機構(gòu)，抓住 重點難點問題開展經(jīng)常性的工作，把三方協(xié)調(diào)機制工作逐步做實。（二）解決當(dāng)前的幾個突出問題，保證勞動關(guān)系的和諧穩(wěn)定。以建立預(yù)防和解決拖欠農(nóng)民工工資問題的長效機制為重點，繼續(xù)做好農(nóng)民工工 資清欠工作。以建設(shè)領(lǐng)域為重點，把解決歷史拖欠與建立長效機制緊密結(jié)合起來， 堅持標(biāo)本兼治，綜合治理，力爭在多數(shù)地區(qū)建立預(yù)防和解決拖欠農(nóng)民工工資的長效 機制，積極建立工資支付保障制度。治理中小型勞動密集加工企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資 問題，做好數(shù)據(jù)統(tǒng)計等基礎(chǔ)工作，及時準(zhǔn)確掌握拖欠農(nóng)民工工資情況，發(fā)現(xiàn)拖欠及 時解決。進一步加強對企業(yè)工資支付的日常巡視檢查，對舉報投訴用人單位拖欠農(nóng) 民工工資的違法行為，做到查實一起，

12、處理一起。對情節(jié)嚴(yán)重、性質(zhì)惡劣的拖欠工 資的用人單位，要在新聞媒體上曝光。在招用農(nóng)民工較多的用人單位，尤其是建筑 工地等農(nóng)民工相對比較集中的場所，以醒目的方式設(shè)立勞動保障權(quán)益告示牌，用簡 潔的語言告知農(nóng)民工應(yīng)享有的勞動報酬等基本勞動保障權(quán)益。繼續(xù)做好國有企業(yè)改革中勞動關(guān)系處理工作，進一步維護職工合法權(quán)益。國有 企業(yè)改革是我國當(dāng)前和今后一段時期內(nèi)的重要任務(wù)， 積極作好國有企業(yè)重組改制中 的勞動關(guān)系處理工作，對改革全局的順利推進意義重大。為此，我們將繼續(xù)研究完 善分類處理勞動關(guān)系的政策，加強對國有企業(yè)改制工作的事前、事中和事后的指導(dǎo)、 審核和督查，切實維護國有企業(yè)改制職工的合法權(quán)益。與此同時，加強

13、對企業(yè)重組 改制后的勞動用工管理，指導(dǎo)、督促改制后企業(yè)及時與職工變更和簽訂勞動合同， 建立健全勞動合同管理基礎(chǔ)臺帳。完善與勞動合同制度相配套的內(nèi)部工資分配、休 息休假、勞動保護等各項規(guī)章制度，促進勞動合同制度的順利實施和規(guī)范運行。進一步完善企業(yè)工資分配宏觀調(diào)控機制。繼續(xù)推進工資指導(dǎo)線制度建設(shè)，在大 中城市建立人工成本信息指導(dǎo)制度，發(fā)揮指導(dǎo)線對工資集體協(xié)商的指導(dǎo)作用，指導(dǎo) 企業(yè)建立正常的工資增長機制，促使職工工資合理增長，使廣大職工分享經(jīng)濟發(fā)展 成果。加強對國有企業(yè)工資收入分配的監(jiān)督管理。重點對收入過高的壟斷行業(yè)進行檢查。探索新形勢下調(diào)節(jié)工資收入分配、理順分配關(guān)系的政策措施。（三）全面加強勞動爭

14、議處理能力建設(shè) 將把推進仲裁機構(gòu)實體化建設(shè)作為首要任務(wù)，力爭用兩年左右的時間在全國省 會城市、中心城市全面建立實體性的勞動爭議仲裁機構(gòu)；市場經(jīng)濟發(fā)達、勞動爭議 案件多發(fā)的地區(qū)，要在市、縣兩級逐步建立實體性的勞動爭議仲裁機構(gòu)。目前還沒 有建立實體性的勞動爭議仲裁機構(gòu)，但實現(xiàn)了行政職能與辦案職能相分離，人員基 本充足，經(jīng)費相對獨立、具備辦案場所的地區(qū)，創(chuàng)造條件逐步向?qū)嶓w性的機構(gòu)過渡。 繼續(xù)扎實開展勞動爭議仲裁員的專業(yè)培訓(xùn)，切實提高仲裁員的政策理論水平和業(yè)務(wù) 素質(zhì)。進一步完善勞動爭議仲裁制度，規(guī)范仲裁程序，健全案件受理、立案、庭審、 調(diào)解、裁決和送達等環(huán)節(jié)的操作流程。不斷研究改革庭審方式，實行簡易案

15、件快速 審結(jié)，復(fù)雜案件合議審理，進一步提高辦案效率。大力構(gòu)筑勞動爭議調(diào)解工作體系， 進一步發(fā)揮企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會的作用，指導(dǎo)、督促用人單位建立健全勞動爭 議調(diào)解委員會，落實工作職責(zé)，完善工作制度。在縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，特別是非公 有制中小型企業(yè)比較集中的區(qū)域，積極探索建立區(qū)域性、行業(yè)性勞動爭議調(diào)解組織， 加強規(guī)范化建設(shè)，逐步形成企業(yè)調(diào)解、區(qū)域性和行業(yè)性調(diào)解、仲裁調(diào)解相結(jié)合的， 多層次、廣覆蓋的勞動爭議調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，有效發(fā)揮勞動爭議調(diào)解工作“第一道防線” 的作用。研究探索勞動爭議處理體制改革，盡快形成適應(yīng)我國勞動關(guān)系形勢發(fā)展又 與國際潮流相銜接的勞動爭議處理體制。（四）進一步加強勞動標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，為勞動關(guān)系調(diào)整工作打下好的基礎(chǔ)。 繼續(xù)以最低工資、 工時和休息休假等基本勞動標(biāo)準(zhǔn)為重點， 進一步研究完善勞