對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記行為不能提起行政訴訟

1、實(shí)用標(biāo)準(zhǔn)文案 對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記行為不能提起行政訴訟 劉健郭淑仙 不動(dòng)產(chǎn)登記是不具有法律性行政行為的執(zhí)行力，它是一種準(zhǔn)行政行為。 對(duì)準(zhǔn)行政行為引發(fā)的糾紛可以通過民事訴訟、內(nèi)部調(diào)解等方式加以解決，因此準(zhǔn)行政行為 不符合行政行為可訴的必要性標(biāo)準(zhǔn)。 案例：1983年6月，河南省焦作市紡織工業(yè)局（下稱紡織局）購買房屋三間，在取得房產(chǎn)證 后，交由其下設(shè)的紡織工業(yè)局供銷公司（下稱供銷公司）使用。不久，供銷公司將房款交給紡織 局。1984年10月，紡織局將房屋移交給其開辦的實(shí)業(yè)公司使用。供銷公司與實(shí)業(yè)公司在紡織 局主持下簽訂了移交協(xié)議。1988年12月25 日，紡織局與實(shí)業(yè)公司簽訂“房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議書”， 由實(shí)業(yè)公司

2、支付紡織局3萬元，取得房屋所有權(quán)，雙方未辦理所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記手續(xù)，但該房屋 由實(shí)業(yè)公司使用至今。1992年12月，供銷公司向焦作市房產(chǎn)管理局申請(qǐng)辦理了證號(hào)為12161 的房屋所有權(quán)證，并于1993年4月29日將該房屋賣給高永善。當(dāng)日，高永善從房管局領(lǐng)取 了證號(hào)為37121的房屋所有權(quán)證。由于該房屋由實(shí)業(yè)公司下屬的電子光源總店使用，該店認(rèn)為 房屋所有權(quán)屬于其公司，拒絕搬出，糾紛遂起。 在該案中，圍繞三間房屋的所有權(quán)爭(zhēng)議，各方當(dāng)事人分別進(jìn)行民事訴訟和行政訴訟。歷經(jīng) 焦作市中級(jí)法院和河南省高級(jí)法院的 8次民事審判和行政審判，糾紛仍沒有解決，目前處于新 一輪的行政訴訟和民事再審程序中。該房產(chǎn)糾紛之所以形

3、成如此局面，除了民事實(shí)體法方面的 原因外，一個(gè)重要的原因是沒有對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記行為準(zhǔn)確定性，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記能否提起行政訴訟 存在爭(zhēng)議。 不動(dòng)產(chǎn)登記符合準(zhǔn)行政行為的三項(xiàng)特征 隨著法制化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，狹義的具體行政行為已不適應(yīng)人民法院受案范圍擴(kuò)展的要求。 因此，大多數(shù)學(xué)者將行政行為定位在廣義范疇，認(rèn)為行政主體實(shí)施的所有公法行為都是行政行 為。廣義的行政行為可分為法律性行政行為、行政事實(shí)行為以及介于二者之間的準(zhǔn)行政行為。 學(xué)界對(duì)準(zhǔn)行政行為的概念存在不同觀點(diǎn)，其中最有代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為，準(zhǔn)行政行為是行政主體 運(yùn)用行政權(quán)以觀念表示的方式作出的間接產(chǎn)生行政法律效果的行政行為。 筆者認(rèn)為，準(zhǔn)行政行為具有如下特征：

4、 1準(zhǔn)行政行為的實(shí)施主體是行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。不具有行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和 組織所實(shí)施的行為不是行政行為，亦不可能是準(zhǔn)行政行為。 2. 準(zhǔn)行政行為是行政主體以觀念表示的方式作出的行政行為。觀念表示不同于意思表示。 意思表示是指行政主體把進(jìn)行某一行政法律行為的內(nèi)心意思，以一定的方式表達(dá)于外部的行為, 目的是為了改變相對(duì)人權(quán)利義務(wù)；而觀念表示僅是行政主體就具體事實(shí)作出判斷后表明觀念的 行為，這種表態(tài)并不為相對(duì)人設(shè)定任何權(quán)利義務(wù)。 3準(zhǔn)行政行為是不直接產(chǎn)生法律效果的行為。準(zhǔn)行政行為雖然也產(chǎn)生法律效果，但是準(zhǔn)行 政行為產(chǎn)生的法律效果并不具有直接性。行政主體雖然作出準(zhǔn)行政行為，但要對(duì)相對(duì)人的權(quán)利

5、義務(wù)發(fā)生法律效果，必須依賴有關(guān)法律的規(guī)定或新的事實(shí)。準(zhǔn)行政行為本身并不產(chǎn)生必然的、 確定的、即刻的法律效果，只有當(dāng)新的事實(shí)出現(xiàn)時(shí)，或者其他主體作出與該事實(shí)相關(guān)的行為時(shí)， 處于休眠狀態(tài)的的效果意思才表現(xiàn)出其對(duì)外的法律效果特性。 法律性行政行為，指行政主體是以改變相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)為目的，且實(shí)施該行為時(shí)有明確 的意思表示，對(duì)相對(duì)人能產(chǎn)生拘束力的行為。法律性行政行為具有完整的法律效果，作出后即 產(chǎn)生拘束力、執(zhí)行力、確定力；準(zhǔn)行政行為非以意思表示而以觀念表示為構(gòu)成要素，依賴法律規(guī) 定或法律事實(shí)而對(duì)相對(duì)人發(fā)生法律效果。準(zhǔn)行政行為只產(chǎn)生行政法律行為的某些法律效果，如 拘束力、確定力，但并不像法律性行政行為那

6、樣具有執(zhí)行力。 不動(dòng)產(chǎn)登記是不動(dòng)產(chǎn)行政管理機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)，就其權(quán)利享有狀態(tài)進(jìn)行審核并將該 事實(shí)記載于登記簿的行為。由于產(chǎn)生不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的法律效果源于民事主體的民事交易，并 非行政主體的意思表示；登記行為中的行政機(jī)關(guān)的核實(shí)、登記等觀念作用也只是在相對(duì)人的民事 權(quán)利上疊加了一層官方認(rèn)可的色彩，而民事權(quán)利的取得、變動(dòng)等效果并未因登記而變化；登記行 政行為基于法律的規(guī)定而非行政機(jī)關(guān)的意思對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生間接法律效果。所以，不動(dòng)產(chǎn)登記行 為不包含行政主體的意思表示，登記與否僅代表行政主體對(duì)客觀事實(shí)的認(rèn)知與判斷，是一種觀 念表示;登記本身不創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)，但會(huì)對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生間接的法律效果。 由此可見，不動(dòng)

7、產(chǎn)登記符合準(zhǔn)行政行為的三項(xiàng)特征，其不同于法律性行政行為，而是一種 準(zhǔn)行政行為。 行政行為是否可訴的五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn) 行政行為是否可訴，取決于是否同時(shí)具備以下標(biāo)準(zhǔn)： 1. 主體標(biāo)準(zhǔn)?？稍V性行政行為是具有國家行政管理職權(quán)的機(jī)關(guān)、組織或者個(gè)人的行政行為。 確立主體標(biāo)準(zhǔn)可以排除下列主體的行政訴訟：行政機(jī)關(guān)以外的國家機(jī)關(guān) （審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、 立法機(jī)關(guān)）的行為;政黨以及其他社會(huì)團(tuán)體的行為，但法律法規(guī)授權(quán)的除外 ；企事業(yè)單位、公司法 人所實(shí)施的行為，但法律法規(guī)授權(quán)的除外。 2. 內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)?？稍V性行政行為必須是與行使國家行政職權(quán)有關(guān)的行為，包括國家行政行為 和公共行政行為。確立內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)可排除下列內(nèi)容的行政訴訟：不

8、具有社會(huì)公共事務(wù)性的行政機(jī) 關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)組織以民事主體身份實(shí)施的民事行為 ；以及企事業(yè)單位內(nèi)部的行政管理行 為。 3. 結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)。可訴的行政行為是對(duì)行政管理相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響的行為。所謂實(shí)際 影響指對(duì)行政管理相對(duì)人已經(jīng)造成了損害，其權(quán)利義務(wù)關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了變化；或者有的行政行為 雖還沒有執(zhí)行，但行政行為已經(jīng)產(chǎn)生確定力，如果相對(duì)人不自動(dòng)履行，行政機(jī)關(guān)可以依法采取 相應(yīng)的強(qiáng)制措施。 4. 必要性標(biāo)準(zhǔn)。指對(duì)行政主體的行政行為如果不通過行政訴訟來救濟(jì)，相對(duì)人就沒有其他 救濟(jì)途徑，故必須賦予相對(duì)人對(duì)這類行政行為能提起行政訴訟的權(quán)利，這樣才能從根本上保護(hù) 公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。 5.

9、可能性標(biāo)準(zhǔn)。指根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，司法機(jī)關(guān)可以對(duì)行政行為的合法性作出明確判 斷的可能。這類標(biāo)準(zhǔn)具有強(qiáng)烈的國家意志色彩，與國家對(duì)司法權(quán)監(jiān)督、制約行政權(quán)的容許程度 相關(guān)。在我國，目前有幾種行為司法機(jī)關(guān)不可能作出合法性判斷：國家行為、抽象行政行為、 行政機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員的獎(jiǎng)懲任免行為、法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)最終裁決的行為。除此之外的其他行政 行為，應(yīng)具有行政訴訟的可能性。 準(zhǔn)行政行為是否可訴，須運(yùn)用行政行為的可訴性標(biāo)準(zhǔn)予以衡量：若同時(shí)具備可訴性標(biāo)準(zhǔn)規(guī) 定的要求，意味著準(zhǔn)行政行為與其他可訴行政行為一樣，屬于人民法院行政案件受案范圍，反 之，則應(yīng)排除在受案范圍之外。 對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記能否提起行政訴訟 由于準(zhǔn)行政行為

10、是行政主體以觀念表示方式作出的具有間接法律效果的行政行為。從主體 標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)看，準(zhǔn)行政行為已具備可訴行政行為的某些特征。從可能性標(biāo)準(zhǔn)看，準(zhǔn)行政行 為也不在法律、司法解釋規(guī)定的排除行為之列。在這種情況下，準(zhǔn)行政行為是否可訴，關(guān)鍵看 結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)和必要性標(biāo)準(zhǔn)。 1. 可訴行政行為的結(jié)果性標(biāo)準(zhǔn)要求對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)際影響，而準(zhǔn)行政行為對(duì)相對(duì)人則不產(chǎn) 生直接的法律效果。問題在于，不產(chǎn)生直接法律效果是否就不產(chǎn)生實(shí)際影響 ？要具體情況具體分 析，即準(zhǔn)行政行為的間接法律效果可能會(huì)對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生實(shí)際影響。 行政行為的直接法律效果對(duì)相對(duì)人會(huì)產(chǎn)生實(shí)際影響，但實(shí)際影響并不都是具有直接法律效 果的行為產(chǎn)生的，某些行政行為盡

11、管并不直接設(shè)定相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，但可能對(duì)相對(duì)人的權(quán)益 產(chǎn)生實(shí)際影響。 2. 就可訴行政行為的必要性標(biāo)準(zhǔn)來說，對(duì)準(zhǔn)行政行為引發(fā)的爭(zhēng)議，并不排除可以通過民事 訴訟、內(nèi)部調(diào)整等方式加以解決，這是準(zhǔn)行政行為法律效果的間接性，行為方式的預(yù)備性、中 間性、階段性特征決定的。如果部分行為本身不完全具備最終影響時(shí)，其作為一大程序的組成 部分，不得單獨(dú)引起昂貴的法律救濟(jì)程序。但是，當(dāng)間接法律效果轉(zhuǎn)化為對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)際影 響，且通過民事訴訟無法有效消除這種影響，或者預(yù)備性、中間性、階段性行政行為構(gòu)成對(duì)相 對(duì)人的實(shí)質(zhì)損害，不對(duì)其及時(shí)救濟(jì)可能造成更大損害時(shí)， 準(zhǔn)行政行為也因此獲得可訴的必要性。 據(jù)此，筆者認(rèn)為，準(zhǔn)行政行為盡管在主體標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)以及可能性標(biāo)準(zhǔn)方面符合可訴行 政行為的某些特征，但在結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)