城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策解讀

1、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作政策解讀（一）一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的涵義 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃， 將若干 擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于 城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊 （即建新地塊） 等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)， 通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施， 在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地 面積平衡的基礎(chǔ)上， 最終實現(xiàn)增加耕地有效面積， 提高耕地質(zhì)量， 節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。通俗地講，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作（以下簡稱“掛 鉤試點”）就是將農(nóng)村低效、空閑的建設(shè)用地置換到城鎮(zhèn)去。概 括地說，就是“拆、還、墾、建”四個字。 “拆”，把空心村、空 置

2、屋、廢棄工礦、磚瓦窯等拆除搬掉； “還”，對被拆遷的妥善安 置，特別是搬遷農(nóng)民的住宅用地必須依照法律的規(guī)定進行還建； “墾”，將拆除后的土地進行復(fù)墾，優(yōu)先復(fù)墾成耕地，也可以復(fù) 墾成其它農(nóng)用地； “建”，將節(jié)余的面積（掛鉤周轉(zhuǎn)指標）用于城 鎮(zhèn)發(fā)展，增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，同時解決新增建設(shè)用地計劃。二、全國開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作的發(fā)展歷程2004 年 10 月，國務(wù)院頒布 關(guān)于深化改革土地管理的決 定（國發(fā) 200428 號 ），明確“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理， 城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。為了貫徹 落實 28 號文件精神， 2005 年，國土資源部研究制定了關(guān)于 規(guī)范城鎮(zhèn)建

3、設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作 的意見（國土資 2005207 號）； 2006 年 4 月，國土資源 部下發(fā)了關(guān)于天津等五省（市）城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建 設(shè)用地減少相掛鉤第一批試點的批復(fù)，部署在山東、天津、 江蘇、湖北、四川等 5 ?。ㄊ校╅_展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試 點工作。截至目前，全國參與試點的省、市已達到 27 個。從 全國各地開展增減掛鉤試點工作情況來看， 不少地方已探索出 了大量成功經(jīng)驗，同時，也客觀存在一些不足和問題， 2011 年 7-8 月份， 國土資源部組織對各省市增減掛鉤試點工作進行 了檢查，對發(fā)現(xiàn)的問題要求落實整改，全國各地增減掛鉤工作 將進一步規(guī)范。目前

4、，全國增減掛鉤工作開始進入了有序開展、嚴格管理、 規(guī)范操作的軌道。 經(jīng)批準開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點的地方 要嚴格按照有關(guān)規(guī)定，堅持“局部試點、封閉運行、規(guī)范管理、 結(jié)果可控”，不得擴大試點范圍。農(nóng)村建設(shè)用地整治所騰出的土 地首先要復(fù)墾為耕地， 嚴禁以整治為名， 擴大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。 對未經(jīng)批準擅自開展掛鉤試點、 超出試點范圍開展增減掛鉤和建 設(shè)用地置換或擅自擴大掛鉤周轉(zhuǎn)指標規(guī)模的， 要嚴肅追究有關(guān)地 方政府負責人及相關(guān)人員的責任， 并相應(yīng)扣減土地利用年度計劃 指標。湖北省大部分市州先后開展了增減掛鉤試點工作， 我市是湖 北省第三批增減掛鉤試點地區(qū)。三、已出臺的相關(guān)政策文件2中央、部委出臺

5、了如下文件： （ 1）國發(fā) 2004 28 號關(guān) 于深化改革土地管理的決定 ；（2 ）國發(fā) 2010 47 號關(guān)于 嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治的 通知；（ 3）國土資發(fā) 2005 207 號關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地 增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見；（4 ）國土資發(fā) 2007 169 號國土資源部關(guān)于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地 增減掛鉤試點工作的通知 ；（ 5）國土資發(fā) 2008 138 號國 土資源部城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法；（ 6 ）國土資發(fā) 2009 27 號國土資源部關(guān)于促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增 收推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見 。省委、省政府、省國土資源

6、廳出臺了如下文件： （ 1）鄂發(fā) 2011 7 號中共湖北省委湖北省人民政府關(guān)于加強農(nóng)村土地 整治工作的意見 ；（2 ）鄂土資辦文 2011 24 號關(guān)于認真 做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治清理檢查工作 的通知；（3）鄂土資發(fā) 2011 71 號省國土資源廳關(guān)于嚴 格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作的意見 ；（ 4）鄂土資發(fā) 2011 77 號湖北省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目竣工驗收辦 法（試行）； （ 5 ）鄂土資辦文 2011 95 號省國土資源廳辦公室關(guān)于城 鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤建新區(qū)用地報批有關(guān)問題的通知 。四、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點有關(guān)政策解讀（一）周轉(zhuǎn)指標的理解。 城鄉(xiāng)建

7、設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標是 指開展增減掛鉤工作置換出來的新增的建設(shè)用地面積， 也就是扣 3除了還建區(qū)之后的建新區(qū)的面積。另外，掛鉤周轉(zhuǎn)指標按年度計 劃管理模式進行管理，每年下達周轉(zhuǎn)計劃指標，周轉(zhuǎn)計劃指標不 能滾動使用。（二）基本程序。 1 、申報項目。首先申報拆舊還建實施方 案，明確歸還指標的期限，由省廳批復(fù)后，下達增減掛鉤周轉(zhuǎn)指 標。 2 、申請使用周轉(zhuǎn)指標。在掛鉤指標歸還期內(nèi)，可以先期使 用周轉(zhuǎn)指標的 80% 。3、拆舊復(fù)墾。 要求及時實施拆舊復(fù)墾工作， 歸還周轉(zhuǎn)指標，對未能按時歸還掛鉤指標的試點縣市，停止下達 下一年度掛鉤周轉(zhuǎn)指標， 情節(jié)嚴重的， 停止試點縣建設(shè)用地審批。 4 、驗收。由市

8、（州）國土資源行政管理部門依據(jù)相關(guān)規(guī)定 , 組 織農(nóng)業(yè)、水利、財政、交通、環(huán)保、林業(yè)等部門及省級專家?guī)熘?的專家等共同組成驗收工作小組對項目區(qū)內(nèi)的還建和拆舊區(qū)實 施情況進行驗收。（三）資金籌措。 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作是一項全面、 系統(tǒng)的工程，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的平臺，各種惠農(nóng)政策可以通 過掛鉤試點項目的順利推進而發(fā)揮更大的惠農(nóng)益農(nóng)效益。 縣（市、 區(qū)）人民政府可有效整合中小水利、農(nóng)村交通、村鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)村 扶貧、中低產(chǎn)田改造等各類資金，加大對農(nóng)村土地整治的資金投 入。開展增減掛鉤試點工作的資金來源主要包括:（1 ）使用增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標報批新增建設(shè)用地應(yīng)收取的相當于耕地開墾費和新 增建設(shè)用地有

9、償使用費的價款 ;（ 2）使用增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標出讓 新增建設(shè)用地產(chǎn)生的土地增值部分的收益;（3 ）城鎮(zhèn)土地出讓平均純收益中用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的資金 ;（ 4）各部門配套的涉農(nóng)項 目資金 ;（5）項目實施企業(yè)投入的資金 ;（6）各縣（市、區(qū)）通過掛鉤指標融資或其它方式籌措的資金。（四）資金使用。 通過增減掛鉤置換的建新區(qū)用地報批，不 需要向省、中央繳納耕地開墾費和新增建設(shè)用地有償使用費。開 展增減掛鉤工作的資金來源主要是建新區(qū)土地增值收益和通過 項目的惠農(nóng)資金。掛鉤指標土地出讓增值收益用于拆舊、復(fù)墾和 依法補償，剩余資金可用于新村和小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建 設(shè)。按照鄂土資發(fā) 2011 71 號省

10、國土資源廳關(guān)于嚴格規(guī)范 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作的意見的規(guī)定，用于農(nóng)村拆舊 補償、土地復(fù)墾整理、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入不得少于耕地開 墾費和新增建設(shè)用地有償使用費之和。結(jié)合我市的實際，耕地開 墾費和新增建設(shè)用地有償使用費加起來每畝達 3 萬元左右， 拆遷 補償后，可以將剩余資金返還農(nóng)村，用于還建區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村 道路改造、醫(yī)療衛(wèi)生環(huán)境改善和教育設(shè)施等公益事業(yè)方面的投 入。建新區(qū)上繳的耕地開墾費和新增建設(shè)用地有償使用費部分， 要足額返還或用于項目區(qū)建設(shè)。（五）可以有效地解決“三大指標”問題。 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增 減掛鉤工作實質(zhì)是將建設(shè)用地、 耕地在城鄉(xiāng)之間實現(xiàn)空間上的置 換、數(shù)量上的平衡。 我們

11、在開展增減掛鉤的工作中， 要求建新區(qū)、 還建區(qū)新增的建設(shè)用地不得大于拆舊復(fù)墾區(qū)面積， 占用的耕地不 得大于復(fù)墾整理出來的耕地面積。 這里面就包含了耕地占補平衡 和建設(shè)用地總量平衡的關(guān)系。通過掛鉤試點置換的建設(shè)用地，不 占年度計劃指標，也不增加規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)用地規(guī)模指標。開 展掛鉤試點工作可以解決建設(shè)用地規(guī)模、 年度用地計劃和耕地占 補平衡三大重要指標制約。一是掛鉤試點工作可以有效解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模指標問 題。在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)村有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)的建新區(qū) 可以隨建新區(qū)建設(shè)用地一并報批土地利用總體規(guī)劃局部調(diào)整方 案，這樣可以適度地擴大建設(shè)用地規(guī)模。在不突破土地利用總體 規(guī)劃確定的建設(shè)用

12、地規(guī)模的前提下， 通過農(nóng)村建設(shè)用地的減少來 增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。二是掛鉤試點周轉(zhuǎn)指標是年度新增建設(shè)用地計劃指標的有 效補充。拆舊還建實施方案報批后， 可以使用 80% 的掛鉤周轉(zhuǎn)指 標用于建新區(qū)的建設(shè)，驗收后可以全額使用掛鉤周轉(zhuǎn)指標。三是掛鉤試點工作可以有效解決耕地占補指標不足問題。 各 項建設(shè)占用耕地需要通過土地開發(fā)復(fù)墾整理增加的耕地， 實現(xiàn)占 用耕地與補充耕地的平衡。目前正處于跨越式發(fā)展時期，各項建 設(shè)占用的耕地數(shù)量在不斷加大，單一的、原始的土地開發(fā)復(fù)墾整 理增加的耕地遠遠不能補充建設(shè)占用減少的耕地。 掛鉤試點工作 內(nèi)涵之一就是項目區(qū)內(nèi)部實現(xiàn)了耕地占補平衡， 所以建新區(qū)用地 的報批不需要編制耕地占補平衡方案， 有效地解決了耕地占補指 標不足的問題。（六）復(fù)墾標準。 在拆舊區(qū)土地復(fù)墾過程中，我們要因地制 宜，結(jié)合復(fù)墾區(qū)周邊環(huán)境，優(yōu)先復(fù)墾為耕地，但不是必須將拆舊 區(qū)復(fù)墾為耕地， 可以復(fù)墾為園地等其它農(nóng)用地， 要結(jié)合實際情況， 靈活處理。復(fù)墾的標準由市國土資源局參照有關(guān)政策另行規(guī)定。最基本要求是要達到耕種的基本條件。五、開展掛鉤試點的意義 掛鉤試點是一項含金量極高的工作， 從一定程度上解決了 耕地保護 “缺動力” ，工業(yè)化城鎮(zhèn)化 “缺土地” ，建設(shè)用地 “缺 計劃”，新農(nóng)村建設(shè)“缺資金”，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展“缺抓手”