財(cái)政憲法立憲中凸顯的重大問(wèn)題

1、財(cái)政憲法立憲中凸顯的重大問(wèn)題財(cái)政乃庶政之母;，乃國(guó)之大事;。事實(shí)上，財(cái)政直接涉及公權(quán)力的行使，以及公民基本權(quán)利的保護(hù)，這本身就是一個(gè)憲法問(wèn)題1。財(cái)政憲法是旨在追求規(guī)范、約束國(guó)家財(cái)政權(quán)、保障私權(quán)和實(shí)現(xiàn)公平正義的元規(guī)則;。依據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定及四中全會(huì)通過(guò)的中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定中依法治國(guó)首先是依憲治國(guó);的精神，財(cái)政憲法學(xué)研究應(yīng)有接地氣;的強(qiáng)烈問(wèn)題意識(shí)。針對(duì)現(xiàn)實(shí)中財(cái)政領(lǐng)域出現(xiàn)的財(cái)政違憲現(xiàn)象，諸如審計(jì)風(fēng)暴;揭示的政府部門尤其是財(cái)政部門存在的諸多引起百姓熱議和不滿的違反預(yù)算法的行為，如三公經(jīng)費(fèi);浪費(fèi)問(wèn)題、土地財(cái)政;問(wèn)題，以及財(cái)政

2、部擅自提高稅率等諸多違憲問(wèn)題，理論研究應(yīng)聯(lián)系實(shí)際，重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政憲法立憲中凸顯的重大問(wèn)題，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)分歧，為今后進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革提供共識(shí)和理論導(dǎo)向。一、財(cái)政憲法的規(guī)范性需求財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。財(cái)政制度安排體現(xiàn)著政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央與地方等諸多方面的基本關(guān)系，深刻影響著經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明、國(guó)防等領(lǐng)域，財(cái)稅體制在國(guó)家治理中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用2。一個(gè)規(guī)范的財(cái)政體制或財(cái)政法治化的建設(shè)離不開(kāi)憲法規(guī)范的支持。依憲治國(guó)的題中應(yīng)有之義首先應(yīng)在財(cái)政這一重要領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)財(cái)政的依憲治理和依法治理。而財(cái)政領(lǐng)域的依憲治理與依法治理首當(dāng)其沖的是建立一套內(nèi)在結(jié)構(gòu)科學(xué)合理的財(cái)政憲

3、法規(guī)范體系。按照學(xué)界比較認(rèn)可的臺(tái)灣大學(xué)葛克昌教授的觀點(diǎn)，財(cái)政憲法是用以確保公共事務(wù)之不同主體的活動(dòng)基礎(chǔ)，并作為全部經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)之根本。就廣義而言，凡有關(guān)公共財(cái)政之憲法規(guī)范皆屬之，諸如國(guó)家之財(cái)政權(quán)，包括中央與地方權(quán)限劃分、國(guó)家預(yù)算及其總體平衡義務(wù)、稅法基本體制以及中央銀行之職權(quán)(包括財(cái)政事項(xiàng)，如追求整體經(jīng)濟(jì)之平衡);就狹義而言，財(cái)政憲法是指憲法中有關(guān)國(guó)家財(cái)政權(quán)之基本體制(立法權(quán)、行政權(quán)及司法權(quán))，中央與地方權(quán)限劃分及稅收制度。也即以一般意義而言仍限于憲法法典中有關(guān)財(cái)政之法律規(guī)范，財(cái)政憲法規(guī)范有別于一般法律者，在于確立財(cái)政立法之目標(biāo)、權(quán)限與限制以及作為違憲審查之依據(jù)3。從功能角度講，財(cái)政憲法是界定

4、財(cái)政公權(quán)和公民財(cái)產(chǎn)私權(quán)的憲法規(guī)范。它通過(guò)對(duì)國(guó)家財(cái)政收入權(quán)、財(cái)政支出權(quán)、財(cái)政管理權(quán)和財(cái)政監(jiān)督權(quán)的立憲控制，保證公民不被過(guò)度課征稅費(fèi)，將財(cái)政權(quán)尤其是征稅權(quán)控制在符合憲法規(guī)范精神意旨的范圍內(nèi)，以此從根本上保障財(cái)政憲法有效發(fā)揮其通過(guò)限權(quán);而限政;以及保護(hù)公民基本權(quán)利和實(shí)現(xiàn)公平分配至正義的應(yīng)然功能。財(cái)政憲法的規(guī)范結(jié)構(gòu)，也是貫穿整套財(cái)政憲法規(guī)范體系以及貫穿具體的財(cái)稅法中財(cái)政權(quán)配置和運(yùn)行規(guī)則體系的紐結(jié)。確立科學(xué)、有機(jī)統(tǒng)一、穩(wěn)定的財(cái)政憲法的規(guī)范構(gòu)成體系，才能為財(cái)政立憲、財(cái)政行憲提供依準(zhǔn)和前提基礎(chǔ)。有關(guān)財(cái)政制度的基本條款散落我國(guó)憲法的各章之中，如第五十六條、第六十二等，總體上勾勒出了我國(guó)基本的財(cái)政憲法規(guī)范(文本

5、)結(jié)構(gòu)。通過(guò)梳理，不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)財(cái)政憲法的立法供給;呈現(xiàn)嚴(yán)重不足的狀態(tài):涉及央地財(cái)政體制建構(gòu)這一重大問(wèn)題的分稅制條款付之闕如，在既有的少之又少的財(cái)政憲法規(guī)范中，也存在著過(guò)于散亂、非常抽象、不夠系統(tǒng)、銜接協(xié)調(diào)差的缺陷，而且綱領(lǐng)性意識(shí)形態(tài)、計(jì)劃財(cái)政體制色彩仍然很濃，離規(guī)范意義上的財(cái)政憲法樣態(tài)尚存一定差距4。二、分稅制的規(guī)范化取向分稅制，是在中央和地方之間以及地方各級(jí)之間，以劃分各級(jí)政府事權(quán)為基礎(chǔ)、以稅收劃分為核心、相應(yīng)明確各級(jí)財(cái)政收支范圍和權(quán)限的一種分級(jí)財(cái)政管理體制。通俗地講，分稅制是有關(guān)中央和地方在財(cái)權(quán)財(cái)力劃分方面的分家;規(guī)則，是迄今人類社會(huì)發(fā)明的處理中央和地方關(guān)系、解決千百年來(lái)在此問(wèn)題上的體制頻

6、繁變動(dòng)、央地之間機(jī)會(huì)主義的上下博弈;以及放亂收死;的治理循環(huán)怪圈;的法治方略。其實(shí)質(zhì)是一種使中央和地方各級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)、財(cái)力的集權(quán)、分權(quán)或集中與分散問(wèn)題得到規(guī)范合理的劃分和有機(jī)結(jié)合，并與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主、法治建設(shè)相適應(yīng)的一種規(guī)范體制，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家共同選擇的分權(quán)式財(cái)政管理體制，具有法治化、合理化以及穩(wěn)定合理預(yù)期的優(yōu)點(diǎn)。全球迄今有60多個(gè)西方發(fā)達(dá)國(guó)家和新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家實(shí)行分稅制。這些國(guó)家普遍在憲法中明確規(guī)定實(shí)行分稅制，并在憲法或財(cái)政基本法或預(yù)算法中明確規(guī)定各級(jí)政府的職能及相應(yīng)的事權(quán)，為分稅制實(shí)施提供明確、具體的法律依據(jù)和法律保障5。我國(guó)現(xiàn)行調(diào)整央地財(cái)政收支權(quán)限劃分的主要規(guī)范是國(guó)務(wù)院于1993年底

7、發(fā)布的關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定(以下簡(jiǎn)稱分稅制財(cái)政管理決定)。另外，2014年8月新修訂的中華人民共和國(guó)預(yù)算法(以下簡(jiǎn)稱預(yù)算法)中關(guān)于預(yù)算級(jí)次的劃分、預(yù)算收支范圍以及預(yù)算管理職權(quán)的劃分等內(nèi)容事實(shí)上也構(gòu)成了分稅制的內(nèi)容。但稍加分析，就不難看出:第一，在預(yù)算法過(guò)于簡(jiǎn)略的規(guī)定之外，作為我國(guó)推行分稅制主要依據(jù)的分稅制財(cái)政管理決定，它既非法律也非行政法規(guī)，僅是我國(guó)最高行政機(jī)關(guān)的一個(gè)規(guī)范性文件，用一紙規(guī)范性文件來(lái)對(duì)分稅制這樣重大經(jīng)濟(jì)體制的改革問(wèn)題做出規(guī)定，不僅顯得草率和幼稚，且因其中欠缺法律責(zé)任條款而缺乏效力。同時(shí)因?yàn)榱⒎▽哟翁投痪哂蟹€(wěn)定性和權(quán)威性，以至于在分稅制實(shí)施迄今的30多年里，央地財(cái)政

8、收支權(quán)限內(nèi)容不斷變更，央地上下博弈;現(xiàn)象非常嚴(yán)重，不可避免地出現(xiàn)了地方政府為解決財(cái)政困難和地方發(fā)展問(wèn)題的土地財(cái)政;現(xiàn)象以及嚴(yán)重的地方債;危機(jī)問(wèn)題。第二，新預(yù)算法第二十九條的規(guī)定依然沿襲舊有規(guī)定，并無(wú)實(shí)質(zhì)突破，不過(guò)是新瓶裝舊酒;，對(duì)分稅制的規(guī)則制定權(quán)，仍然授權(quán)國(guó)務(wù)院實(shí)施。這就意味著國(guó)務(wù)院作為中央政府，自己立法來(lái)處理央地之間的財(cái)力、財(cái)權(quán)劃分問(wèn)題，相當(dāng)于國(guó)務(wù)院既是當(dāng)事人，又充當(dāng)裁判者。國(guó)務(wù)院對(duì)央地政府之間財(cái)力、財(cái)權(quán)劃分規(guī)定的公正性和科學(xué)合理性很難不受懷疑。因此，為了提高中央與地方政府財(cái)政分權(quán)關(guān)系的法治化水平，應(yīng)在我國(guó)憲法中明確規(guī)定分稅制財(cái)政管理體制，由全國(guó)人大憑借其權(quán)威和超脫地位公正合理地以根本法形

9、式來(lái)厘定央地財(cái)政權(quán)限劃分、處理好財(cái)政分權(quán)關(guān)系，然后再通過(guò)全國(guó)人大制定專門的法律，如財(cái)政基本法或財(cái)政收支法明確央地間的事權(quán)劃分以及財(cái)政支出責(zé)任，以期建立一套長(zhǎng)期穩(wěn)定的旨在合理解決一國(guó)治國(guó)理政中最重要也最頭疼的中央和地方財(cái)政分權(quán)關(guān)系的法治機(jī)制。三、完善立法法中稅收設(shè)定權(quán)及授權(quán)制度中華人民共和國(guó)稅收征管法和中華人民共和國(guó)立法法(以下簡(jiǎn)稱立法法)這兩部法律的實(shí)施，就被學(xué)界視為我國(guó)已經(jīng)確立了稅收法定原則，但之后違背稅收法定原則的事件仍不時(shí)發(fā)生。例如:2007年5月30日，財(cái)政部突然宣布將證券交易印花稅稅率由原來(lái)的1‰上調(diào)至3‰2013年國(guó)務(wù)院出臺(tái)房地產(chǎn)調(diào)控新國(guó)五條;，對(duì)二手房

10、交易所得征收20%個(gè)人所得稅，引起了房地產(chǎn)市場(chǎng)震動(dòng);2014年12月12日，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)出通知，再次上調(diào)成品油消費(fèi)稅稅率。這種未經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)討論就上調(diào)稅收的做法，備受爭(zhēng)議并引起社會(huì)高度恐懼和警惕。上述問(wèn)題暴露了財(cái)政憲法規(guī)范體系中的三個(gè)問(wèn)題:一是現(xiàn)行立法法條款之間的掣肘與沖突;二是反映了稅收立法權(quán)授權(quán)的濫用，從實(shí)證角度印證了稅收立法權(quán)回歸人大的必要性和重要性;三是提高稅收立法層級(jí)和權(quán)威的必要性和迫切性。政府的征稅權(quán)具有直接剝奪個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的屬性，因其強(qiáng)制性、無(wú)償性會(huì)對(duì)公民財(cái)產(chǎn)帶來(lái)無(wú)形的威脅，一旦不當(dāng)行使，更會(huì)直接損害人民利益，因此，必須對(duì)其嚴(yán)加防范，以阻止其對(duì)人民基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利的肆意

11、騷擾。這種防范首先表現(xiàn)為近現(xiàn)代各國(guó)憲法上明確規(guī)定的稅收法定原則。因此稅收法定原則在很大程度上是對(duì)政府公共權(quán)力的一種約束，它和憲法上的正當(dāng)程序原則共同構(gòu)成對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)基石。稅收法定原則的基本含義是法無(wú)明文規(guī)定不納稅;，它包括政府征稅權(quán)力由憲法授予、稅收法律須經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)、課稅要素法定、課稅要素明確、依法稽征原則等內(nèi)容。它是民主和法治原則等現(xiàn)代憲法原則在稅收領(lǐng)域的體現(xiàn)，也是整個(gè)稅收立法、執(zhí)法與司法的黃金法則或最高法律原則，它為國(guó)家權(quán)力的行使界定了嚴(yán)格的界限，也為保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)以及相應(yīng)的納稅人基本權(quán)利的保有和隔離樹立了界碑;。在我國(guó)，稅收法定原則其實(shí)已經(jīng)體現(xiàn)在立法法第八條之規(guī)定中，即基本經(jīng)濟(jì)制

12、度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度只能制定法律;。這表明稅收基本制度的立法為法律保留事項(xiàng)。根據(jù)立法法第七條的規(guī)定，制定法律是全國(guó)人大及其常委會(huì)的權(quán)力，表明稅收法定主義原則的理念要義，即稅收的開(kāi)征或廢除，稅收要素的變更，須經(jīng)全國(guó)人大或人大常委會(huì)立法。應(yīng)該說(shuō)對(duì)于立法法第八條之規(guī)定，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為在屬于我國(guó)小憲法;的立法法中已經(jīng)確定了稅收法定原則，但在執(zhí)行層面以及理解上為何依然會(huì)有分歧?其主要原因在于立法法第九條的規(guī)定內(nèi)容和精神與其第八條之間相沖突，使得立法法第八條的規(guī)范效力打了很大折扣，且讓人產(chǎn)生法律適用時(shí)的選擇困惑。一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是:在我國(guó)稅法規(guī)范性文件中，法律層次的稅法文件只有四部，

13、即個(gè)人所得稅法、企業(yè)所得稅法、車船稅法和稅收征管法，而稅收行政法規(guī)數(shù)量是稅收法律數(shù)量的數(shù)倍，眾多的稅收行政規(guī)章又大都是對(duì)稅收行政規(guī)章在執(zhí)行層面的具體規(guī)定。同時(shí)，依據(jù)稅收行政法規(guī)開(kāi)征的絕大多數(shù)工商稅種占到國(guó)家開(kāi)征的全部18個(gè)稅種里的15個(gè)，規(guī)范著絕大部分稅賦的征收，而全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的上述四部稅收法律中沒(méi)有一部能夠起到統(tǒng)攝稅收行政法規(guī)的稅收基本法作用，反倒在數(shù)量上成為國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的附屬立法;。這使得我國(guó)稅收立法的層次較低，不能夠很好地體現(xiàn)稅收法定原則。另外，按照立法法第十條授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、范圍。被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使該項(xiàng)權(quán)力。被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將該項(xiàng)權(quán)力轉(zhuǎn)授給其

14、他機(jī)關(guān);的規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)，不能是空白授權(quán)，國(guó)務(wù)院也不得對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)再授權(quán)、轉(zhuǎn)授權(quán)。但非常遺憾的是，目前全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院制定的幾部工商稅收暫行條例，無(wú)不向財(cái)政部等進(jìn)行了再授權(quán)，也就是由財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局等具體制定稅率等細(xì)則。這本身即違背立法法的明確規(guī)定。稅收行政法規(guī)、規(guī)章泛濫致使稅收授權(quán)立法已經(jīng)嚴(yán)重異化，因此稅收立法權(quán)向全國(guó)人大回歸就顯得非常必要和迫切。因此，筆者贊同立法法修訂意見(jiàn)稿(二審稿)中的立法設(shè)計(jì):為了克服過(guò)去稅收授權(quán)立法范圍過(guò)于籠統(tǒng)、缺乏時(shí)限要求的弊端，應(yīng)對(duì)稅收授權(quán)立法制度作進(jìn)一步嚴(yán)格限制，授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限、被授權(quán)機(jī)關(guān)

15、實(shí)施授權(quán)決定的方式和應(yīng)當(dāng)遵循的原則等;授權(quán)的期限不得超過(guò)五年;應(yīng)對(duì)立法應(yīng)當(dāng)遵循的原則、立法權(quán)限、立法程序、法律解釋、適用規(guī)則、法規(guī)規(guī)章備案等規(guī)定加以補(bǔ)充完善;應(yīng)在立法法中明確具體地規(guī)定稅收法定原則，規(guī)定稅種、納稅人、征稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度只能由法律規(guī)定，同時(shí)建議財(cái)政稅收立法權(quán)早日回歸全國(guó)人大。四、結(jié)語(yǔ)在財(cái)政領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)依憲治國(guó);是一個(gè)長(zhǎng)期艱難的法治系統(tǒng)工程，需要從多個(gè)方面協(xié)力配合:培育信仰憲法文化的意識(shí)和氛圍、制定出一套反映憲法價(jià)值和精神的財(cái)政憲法規(guī)范體系以及財(cái)政憲法良好的實(shí)施與監(jiān)督機(jī)制等。但工欲善其事，必先利其器;，要想在財(cái)政領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)依憲治國(guó);的良法善治;，前提條件就是必須有可依據(jù)的器;或良法;，即財(cái)政憲法和具有合憲性的財(cái)稅法律。因此，財(cái)政憲法是前提，是基礎(chǔ)，是搭建約束政府權(quán)力的籠子;，是保護(hù)私權(quán)的盾牌;有了良好的財(cái)政憲法機(jī)制，才可使財(cái)稅法這一分割財(cái)富的利器;能夠在最大限度上堵塞財(cái)政公權(quán)力巨大的尋租腐敗的黑洞;，