農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點培訓(xùn)講義

1、農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點培訓(xùn)講義前言3第一章 概 論5第一節(jié) 大中型灌區(qū)運行管理中存在的問題及原因分析5第二節(jié) 推進(jìn)大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的重要意義17第三節(jié) 農(nóng)業(yè)水價綜合改革的目標(biāo)與主要任務(wù)21第二章農(nóng)民用水戶協(xié)會規(guī)范化建設(shè)28第一節(jié) 農(nóng)民用水戶協(xié)會性質(zhì)、地位與作用28第二節(jié) 農(nóng)民用水戶協(xié)會規(guī)范化建設(shè)的重要性和必要性34第三節(jié) 農(nóng)民用水戶協(xié)會規(guī)范化建設(shè)的主要內(nèi)容與程序39第四節(jié) 農(nóng)民用水戶協(xié)會在農(nóng)業(yè)水價綜合改革中的主要任務(wù)51第三章 灌區(qū)末級渠系工程改造60第一節(jié) 灌區(qū)末級渠系工程改造的必要性60第二節(jié) 灌區(qū)末級渠系工程改造的總體要求61第三節(jié) 灌區(qū)末級渠系節(jié)水改造工程設(shè)計及投資測算77第四

2、節(jié) 灌區(qū)末級渠系工程改造的組織實施80第四章農(nóng)業(yè)終端水價改革83第一節(jié) 農(nóng)業(yè)終端水價改革的必要性83第二節(jié) 農(nóng)業(yè)終端水價核算85第三節(jié) 農(nóng)業(yè)終端水價管理90第四節(jié) 農(nóng)業(yè)水費計收92第五章項目組織與管理97第一節(jié) 項目前期工作97第二節(jié) 項目申報與審批103第三節(jié) 項目驗收106第四節(jié) 資金使用與管理111第五節(jié) 項目總結(jié)113第六章 項目監(jiān)測評價115第一節(jié) 項目監(jiān)測評價的必要性及主要作用115第二節(jié) 項目監(jiān)測評價主要指標(biāo)116第三節(jié) 項目監(jiān)測評價的實施120附錄一：農(nóng)業(yè)水價綜合改革暨末級渠系改造試點項目工程建設(shè)技術(shù)參考要點（試行）125附錄二：農(nóng)業(yè)水價綜合改革暨末級渠系改造試點項目工程建設(shè)投

3、資測算參考要點（試行）125附錄三：大中型灌區(qū)末級渠系水價測算導(dǎo)則（試行）125附錄四：關(guān)于加強農(nóng)業(yè)末級渠系水價管理的通知132附錄五：關(guān)于加強農(nóng)民用水戶協(xié)會建設(shè)的意見136前言農(nóng)村稅費改革以來，農(nóng)業(yè)水價改革、水費計收與農(nóng)田水利建設(shè)方面存在的問題成為農(nóng)村工作和社會關(guān)注的熱點與難點，農(nóng)民對于交納農(nóng)業(yè)水費有著抵觸心理，水管單位農(nóng)業(yè)水費收入銳減、生存和發(fā)展困難，農(nóng)民和水管單位的矛盾呈現(xiàn)激化的趨勢。針對這些問題，水利部在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，從推動農(nóng)業(yè)水價改革入手，提出了以“兩改一提高”為核心的農(nóng)業(yè)水價綜合改革政策建議，即對灌區(qū)末級渠系工程實施節(jié)水技術(shù)改造，建設(shè)完好的水利工程設(shè)施；進(jìn)行用水管理體制改革，推

4、進(jìn)農(nóng)民用水自治，建立農(nóng)業(yè)水權(quán)制度，實行終端水價制度，構(gòu)造農(nóng)田水利良性運行的長效機制，提高水的利用效率和效益，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，保障國家糧食安全。黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施建設(shè)與運行管理問題。2008年中央一號文件明確要求：“要大幅度增加中央和省級小型農(nóng)田水利工程建設(shè)補助專項資金，將大中型灌區(qū)末級渠系改造和小型排澇設(shè)施建設(shè)納入補助范圍?！?國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)也就此做出重要批示，要求發(fā)展節(jié)水灌溉，推進(jìn)末級渠系節(jié)水改造和農(nóng)業(yè)水價改革。水利部主要領(lǐng)導(dǎo)也高度重視農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作。原部長汪恕誠同志三次聽取關(guān)于此項工作的專題匯報，對農(nóng)田水利良性運行機制的體制、機制設(shè)計和具體方案的實施都作了明確指示。陳雷部長

5、明確要求，要“抓好試點、多措并舉、積極推進(jìn)”，并做出重要批示：“要按照家寶總理的要求，進(jìn)一步加大節(jié)水灌溉力度，把這項惠及農(nóng)民的實事辦好?！?007年，水利部選擇了8個省（自治區(qū)）的14個灌區(qū)的部分末級渠系作為首批試點項目區(qū)，開展了綜合改革試點方案以及農(nóng)民用水戶協(xié)會規(guī)范化建設(shè)規(guī)劃、末級渠系節(jié)水改造規(guī)劃和農(nóng)業(yè)水價改革規(guī)劃（簡稱“三項規(guī)劃”）的編制工作。2008年的試點范圍擴(kuò)大到14個糧食主產(chǎn)區(qū)和4個主要產(chǎn)糧省。財政部也非常重視此項工作，從2008年中央財政農(nóng)田水利建設(shè)補助專項資金中，專門安排部分資金支持開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革暨末級渠系節(jié)水改造試點。農(nóng)業(yè)水價綜合改革暨末級渠系節(jié)水改造試點是一項全新的、

6、復(fù)雜的系統(tǒng)工作，既有工程建設(shè)，又有制度建設(shè)，政策性、技術(shù)性強，既涉及到政府、灌區(qū)管理單位，又涉及到農(nóng)民用水戶協(xié)會和廣大農(nóng)民用水戶，利益關(guān)系復(fù)雜。試點工作的成敗，直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)水價綜合改革今后能否長期、全面展開，關(guān)系到農(nóng)田水利設(shè)施的良性運行機制能否建立的大局。為了幫助各試點省、自治區(qū)的相關(guān)管理人員、工程技術(shù)人員以及農(nóng)民用水戶協(xié)會成員正確理解和把握農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點任務(wù)，我們組織編寫了本書。本書以講義的形式，對農(nóng)業(yè)水價綜合改革的總體思想、主要任務(wù)、建設(shè)內(nèi)容以及項目具體的組織管理等內(nèi)容進(jìn)行了講解。本書是農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點的培訓(xùn)教材，也可供其他農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運行管理人員參考。由于時間倉促

7、，書中難免有疏漏之處，敬請廣大讀者批評指正。第一章 概 論中國是一個農(nóng)業(yè)大國，特點是人口多、耕地少，水旱災(zāi)害頻繁，水資源供需矛盾尖銳。全國總?cè)丝诩s占世界人口的20，人口密度是世界平均的3倍，其中8億多是農(nóng)民，而人均耕地只有世界人均耕地的13，屬于世界人均耕地最少的國家之一。中國人口、耕地、氣候、水資源等自然條件，決定了中國農(nóng)業(yè)必須走灌溉農(nóng)業(yè)的發(fā)展道路。第一節(jié) 大中型灌區(qū)運行管理中存在的問題及原因分析我國是一個農(nóng)業(yè)灌溉大國，大中型灌區(qū)是保障糧食生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施。由于多種因素的影響，目前我國大中型灌區(qū)的運行管理中存在許多問題，影響著灌溉效益的發(fā)揮，必須盡快加以解決，才能保證國家

8、糧食安全。一、大中型灌區(qū)骨干工程及末級渠系 指國有水管單位管理以外的，由群管組織管理的，一般為斗渠以下渠道。存在的問題及原因分析正確分析大中型灌區(qū)骨干工程和末級渠系存在的問題，是做好農(nóng)業(yè)水價綜合改革的前提。（一）我國大中型灌區(qū)的基本情況為提高糧食產(chǎn)量，引水灌溉是中國的傳統(tǒng)，古代人民留下的許多灌溉工程，至今仍發(fā)揮著作用。比如四川的都江堰、安徽的安豐塘（芍陂）、廣西的靈渠等。新中國成立幾十年來，我國的灌溉事業(yè)不斷發(fā)展，農(nóng)田灌溉面積從1949年的2.4億畝發(fā)展到2005年的8.5億畝，占全國耕地面積的44%，每年在這些灌溉面積上生產(chǎn)的糧食占全國總量的3/4，生產(chǎn)的商品糧和經(jīng)濟(jì)作物都占90%以上汪恕誠

9、在國際灌溉排水委員會第19屆國際灌排大會暨第56屆國際執(zhí)行理事會上的講話，2005年9月15日。在中國人均耕地面積只占世界人均30的情況下，我們的耕地灌溉率是世界平均水平的3倍，人均灌溉面積與世界人均水平基本持平。中國灌溉排水事業(yè)取得的巨大成就，使中國能夠以占世界6%的可更新水資源量、9%的耕地，解決了占世界22%人口的溫飽問題，為保障中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糧食安全以及經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造了條件。而大中型灌區(qū)則是保障我國糧食安全的主力軍。據(jù)統(tǒng)計，到2006年底，我國大中型灌區(qū)共有5894處（其中30萬畝以上的大型灌區(qū)285處），有效灌溉面積4.2億畝，約占全國農(nóng)田灌溉面積的一半。未來幾十年，面對日益

10、加大的人口與資源壓力，灌區(qū)尤其是大中型灌區(qū)的地位和作用愈顯重要。據(jù)預(yù)測，到2015年，大中型灌區(qū)的糧食生產(chǎn)將占到全國糧食總需求的44%，成為未來我國糧食安全的重要支撐。（二）當(dāng)前我國灌區(qū)工程存在的問題我國的灌溉工程特別是大中型灌區(qū)，絕大多數(shù)修建于上世紀(jì)五十年代至七十年代，受當(dāng)時經(jīng)濟(jì)能力和技術(shù)條件的限制，灌溉工程設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)低，工程質(zhì)量不高，建筑物及設(shè)施配套不全。加之由于資金投入不足、管理不善等原因，我國絕大多數(shù)灌區(qū)已超過規(guī)定的使用年限而未能及時更新改造，普遍老化損壞嚴(yán)重，灌溉效益衰減。400多處大型灌區(qū)骨干建筑物損壞率近40%，大型排灌泵站工程完好率不足60%。1998年以前，我國各級政府對灌區(qū)骨

11、干工程改造投入很少。1998年后，國家加大了對大型灌區(qū)骨干工程的續(xù)建配套和節(jié)水改造力度，“十五”期間，國家共對306個大型灌區(qū)進(jìn)行了續(xù)建配套與節(jié)水改造，灌區(qū)水源和干支渠工程狀況有了明顯改觀。但由于歷史欠賬太多，與灌區(qū)骨干工程改造的實際需求相比，中央財政的投入力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。根據(jù)全國大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造規(guī)劃，全國402處大型灌區(qū)和重點中型灌區(qū)骨干工程節(jié)水改造需1200億元，但連續(xù)9年，中央財政共投入了100多億元，不到十分之一。同時，由于多數(shù)地方財政困難，應(yīng)由地方配套的資金難以落實，導(dǎo)致灌溉工程的維修、更新和改造進(jìn)度很慢。與大中型灌區(qū)骨干工程相比，斗渠、農(nóng)渠和毛渠等末級渠系老化破損、不配套更

12、為嚴(yán)重，導(dǎo)致灌溉系統(tǒng)“上通下堵”，“水在農(nóng)田上游一公里”，“大水漫灌”等現(xiàn)象大量出現(xiàn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水得不到保證。2006年，水利部對13個糧食主產(chǎn)省的350處大中型灌區(qū)進(jìn)行調(diào)查，有近80%的支渠、85%的斗渠以及94.6%的農(nóng)渠仍為土渠。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，在許多灌區(qū)內(nèi)，有相當(dāng)一部分農(nóng)田在灌溉季節(jié)不能及時得到有效灌溉，有的灌區(qū)灌一次水就需要近一個月。由于工程老化失修不配套，我國約有1/3的灌區(qū)水利用率不足35%，有1/3以上的灌溉面積為中低產(chǎn)田，其主要原因就是農(nóng)田水利工程狀況十分不好。大中型灌區(qū)的運行情況尚且如此，占全國灌溉面積51%或一半以上的眾多小型灌區(qū)面臨的形勢則更為嚴(yán)峻。據(jù)統(tǒng)計，全國小型灌區(qū)的渠

13、道完好率和渠系建筑物完好率平均不到50%，最低的只有20%。由于工程設(shè)施損壞報廢的原因，“十五”期間年均減少有效灌溉面積311萬畝，相當(dāng)于每年減少10個30萬畝的大型灌區(qū)。（三）原因分析農(nóng)田水利工程設(shè)施落后的根本原因是投入不足。從政府來看，一方面大中型灌區(qū)骨干工程的改造力度與實際需求相比差距巨大，另一方面末級渠系節(jié)水改造基本上沒有政府投入。受傳統(tǒng)觀念和計劃經(jīng)濟(jì)的影響，農(nóng)田水利特別是小型農(nóng)田水利一直得不到公共財政投資支持。自98年大水以來，國家雖加大了對國有大中型灌區(qū)的續(xù)建配套和節(jié)水改造力度，但一直未將灌區(qū)量多、面廣、線長的末級渠系建設(shè)列入國家正式的扶持計劃。近幾年，國家采取“民辦公助”等方式加

14、大了對小型農(nóng)田水利的投入，但中央補助資金也主要用于小型水源、小型灌區(qū)等工程建設(shè)，而沒有將大中型灌區(qū)末級渠系及其配套建筑物改造的資金納入其中。從農(nóng)民來看，由于自身經(jīng)濟(jì)條件所限，又缺乏政府資金的引導(dǎo)和扶持，也難以調(diào)動其對大中型灌區(qū)末級渠系進(jìn)行改造的積極性。農(nóng)村稅費改革之前，末級渠系工程的維修養(yǎng)護(hù)，主要由政府利用行政主導(dǎo)，通過“兩工”組織農(nóng)民實施，末級渠系處于勉強運行的狀態(tài)。農(nóng)村稅費改革后，“兩工”取消，農(nóng)民對末級渠系的維修養(yǎng)護(hù)投入急劇減少。據(jù)統(tǒng)計，1998年農(nóng)民對農(nóng)田水利的投工有103億個工日，2005年減少到不足27億個工日 1998年農(nóng)民對農(nóng)田水利的投工有103億個工日，2005年減少到不足2

15、7億個工日。水利部農(nóng)水司農(nóng)建辦統(tǒng)計。，按每個工日10元計算，減少了700多億的投入，而減少的投入并沒有納入公共財政投入的范疇。加之，由于水價長期偏低，水費收取困難，實收率不斷下降，工程養(yǎng)護(hù)資金匱乏，使得本就破損嚴(yán)重的工程狀況更是雪上加霜。二、農(nóng)業(yè)水價改革中存在的問題與原因分析農(nóng)業(yè)水價是促進(jìn)節(jié)約用水最重要的經(jīng)濟(jì)杠桿。近年來，國家高度重視農(nóng)業(yè)水價改革，在各級政府的重視下，農(nóng)業(yè)水價改革取得了不小的進(jìn)展，但與我國水資源短缺的狀況和其他資源產(chǎn)品價格改革的進(jìn)程相比，農(nóng)業(yè)水價改革還存在許多問題。（一）水價改革的基本情況據(jù)史料記載，早在我國古代就出現(xiàn)了用水收費制度。在公元前2世紀(jì)（2000多年前），四川省的都

16、江堰灌區(qū)就執(zhí)行了每畝水田5公斤稻谷的水費制度。如果把稻谷折算成錢，就是水費。水費再攤到總的用水量上，就是水價。新中國成立后，水價改革不斷推進(jìn)，先后經(jīng)歷了政策性無償供水階段（1949-1965年）、政策性有償供水階段（1965-1985年）、水價改革起步階段（1985-1995年）、水價改革發(fā)展階段（1995-2003年）。2003年，國家頒布了水利工程供水價格管理辦法，標(biāo)志著我國水價改革進(jìn)入了規(guī)范化、科學(xué)化的新階段，水利工程供水是商品的概念正式得以明確。商品是用來交換的，因此所有的商品都會有價格。水利工程供水價格就是指供水經(jīng)營者通過攔、蓄、引、提等水利工程設(shè)施銷售給用戶的天然水價格，它是由供水

17、生產(chǎn)成本、費用、利潤和稅金組成?？紤]到農(nóng)業(yè)的比較效益差，農(nóng)民的承受能力低，為了體現(xiàn)向農(nóng)業(yè)的政策傾斜，國家明確農(nóng)業(yè)水價中不計利潤和稅金。當(dāng)然，我們這里所說的只是國有水利工程供水的價格，即大多數(shù)灌區(qū)的斗渠入口價格。灌區(qū)末級渠系部分的水價長期以來沒納入政府管理范疇，也沒有相應(yīng)的成本核算和價格制定的規(guī)范。水費是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)性支出之一。是農(nóng)田水利工程維修管護(hù)、正常運行的重要經(jīng)濟(jì)來源。沒有水費的保障，灌溉工程就難以正常運行，渠系老化失修，工程供水能力衰減，灌溉面積嚴(yán)重萎縮，直接影響灌溉效益的發(fā)揮，最終受到影響的仍然是農(nóng)民。沒有水費的保障，灌區(qū)末級渠系就難以開展管護(hù)，也不利于農(nóng)民確立節(jié)約用水觀念，甚至?xí)?/p>

18、出現(xiàn)沒水可用的狀況，最終受害的必然是農(nóng)民。因此，如果不進(jìn)行水價改革，灌溉工程將不能良性運行，則保障國家糧食安全，促進(jìn)農(nóng)民增收節(jié)支也就成為了一句空話。黨中央、國務(wù)院高度重視水價改革工作，多次強調(diào)要理順關(guān)鍵性資源產(chǎn)品的價格形成機制，建立合理的水資源管理體制和水價形成機制，特別是極為關(guān)注農(nóng)業(yè)水價的形成機制。一方面農(nóng)民反映水費負(fù)擔(dān)比較重，另一方面農(nóng)業(yè)水資源浪費嚴(yán)重，灌溉工程不能良性運行。正是由于我們國家水資源短缺現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)用水量又很大，為了發(fā)揮價格杠桿作用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)約用水，黨中央、國務(wù)院在取消向農(nóng)民收取農(nóng)業(yè)稅等項目的時候，仍決定保留農(nóng)業(yè)灌溉水費，并要求繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價改革，探索建立既體現(xiàn)我國水資

19、源緊缺狀況，同時又要保證農(nóng)民能夠承受和工程良性運行的合理水價形成機制，達(dá)到促進(jìn)節(jié)約用水、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、保障供水工程良性運行的“三贏”目標(biāo)。（二）當(dāng)前農(nóng)業(yè)水價改革面臨的問題農(nóng)田水利設(shè)施難以良性運行，而農(nóng)民實際承擔(dān)的水費支出又比較高的尖銳矛盾是當(dāng)前農(nóng)業(yè)水價改革面臨的最突出問題。農(nóng)村稅費改革以來，農(nóng)業(yè)水價改革陷入困難境地，水費實收率不斷下降，農(nóng)田水利運行難以為繼。2006年，水利部組織對全國26個省、551處大中型灌區(qū)的水價改革與水費計收情況進(jìn)行全面調(diào)查，2005年，農(nóng)業(yè)水價平均為6.5分/立方米，僅占實際供水成本38%。平均水費實收率57.37%。把水費實收率和水價占成本的比例綜合考慮，2005年

20、水管單位實收水費只占農(nóng)業(yè)供水成本22%。據(jù)水利財務(wù)經(jīng)營收費報表統(tǒng)計，2006年，全國參加統(tǒng)計的水管單位32960戶，在不提（或少提）折舊條件下，有8250戶水管單位虧損，虧損額高達(dá)29.76億元。如果按照財務(wù)規(guī)定提足折舊，虧損額將更大。由于水價水平大大低于供水成本，同時水費實收率又不斷下降，農(nóng)田水利的管養(yǎng)經(jīng)費嚴(yán)重不足，水利工程狀況日趨惡化。如四川黑龍灘灌區(qū)修建于70年代，工程運行三十余年，老化十分嚴(yán)重，病險渠段較多，工程帶病運行，近幾年春灌期間渠道經(jīng)常出現(xiàn)垮塌等險情，但由于水費收入下降，水管單位可用于搶險的資金不足，所以無法進(jìn)行日常維護(hù)。水費收入銳減使農(nóng)田水利正常運行面臨巨大困難。在用于維持水

21、利灌溉設(shè)施的正常運行經(jīng)費無法保證的同時，農(nóng)民實際支出的水費卻遠(yuǎn)高于應(yīng)該交的水費。許多地方都反映，農(nóng)民水費支出居高不下，負(fù)擔(dān)很重。在水利部2006年的調(diào)查過程中，通過發(fā)放調(diào)查問卷，隨機調(diào)查了200個農(nóng)民，2005年農(nóng)業(yè)水費支出，平均是42元/畝，水費約占其產(chǎn)值的5%，超過了每畝純收入的10%。部分灌區(qū)農(nóng)民的水費超過80元/畝。這樣按同口徑推算，水費占產(chǎn)值的比例是10.42%，占每畝純收入的比例高達(dá)20.84%。有的地方水費70-80元/畝，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)每畝水費高達(dá)130元以上，達(dá)到種糧成本的20%以上。據(jù)了解，該地已有近萬畝的尾水灌區(qū)農(nóng)戶因不愿承擔(dān)居高不下的農(nóng)業(yè)水費而退出灌區(qū)。某大型灌區(qū)的核心區(qū)也有

22、2.68萬畝的灌溉面積因灌不上水而退出灌區(qū)。（三）原因分析工程狀況差，末級渠系水價秩序混亂，搭車收費現(xiàn)象嚴(yán)重是當(dāng)前農(nóng)業(yè)水價偏低與農(nóng)民實際水費負(fù)擔(dān)重這一矛盾并存的主要原因。具體來說，農(nóng)業(yè)水價偏低的原因主要有三個方面。一是當(dāng)前農(nóng)民收入水平不高，農(nóng)業(yè)比較效益低，從農(nóng)民承受能力角度考慮，政府在制定農(nóng)業(yè)水價時，一般都大大低于供水成本。二是大部分地區(qū)的末級渠系水價還沒有納入政府價格管理范圍，鄉(xiāng)、村兩級或有關(guān)部門代為計收水費又缺乏相應(yīng)的監(jiān)督管理機制，導(dǎo)致末級渠系所收水費偏高，擠占了大量的價格空間。三是由于計量設(shè)施不完善，無法實現(xiàn)計量收費，農(nóng)民大多按畝交費，政府制定的價格與農(nóng)民實際繳納的水費之間缺乏量化關(guān)系，

23、導(dǎo)致對農(nóng)業(yè)水價改革的誤解。在農(nóng)業(yè)水價改革難以推動的同時，農(nóng)民實際水費負(fù)擔(dān)卻比較高。主要有兩個方面原因：一是搭車收費和截留挪用現(xiàn)象嚴(yán)重。農(nóng)村稅費改革以后，水費成為向農(nóng)民收費的唯一途徑，也成為搭車收費和截留挪用的目標(biāo)。加之由于農(nóng)田水利工程不配套，計量手段和量、測水設(shè)施不完善，難以實行計量收費，目前許多地方仍是通過行政手段，按耕地面積收取農(nóng)業(yè)水費，這種收費方式導(dǎo)致沒有灌溉的農(nóng)民也要繳納水費，增加了負(fù)擔(dān)，也為搭車收費提供了便利條件。層層加碼、挪用、截留、拖欠水費的現(xiàn)象在許多省都比較普遍。某省縣鄉(xiāng)兩級挪用、截留、拖欠水費達(dá)3.17億元，相當(dāng)于該省一年的應(yīng)收農(nóng)業(yè)水費。某灌區(qū)政府制定的價格為每方水5分錢，即

24、使考慮到輸水損失，按水量折算到農(nóng)民田間應(yīng)收水費也只有每畝30-35元，而農(nóng)民實際繳納的水費卻為每畝70多元。二是工程狀況差，水量損耗大，加重了農(nóng)民水費支出。由于投入不足，大中型灌區(qū)工程狀況非常差，骨干工程襯砌率非常低，末級渠系基本都為土渠，導(dǎo)致輸水過程中“跑、冒、漏”現(xiàn)象非常嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)灌溉水的平均利用率只有45%，這就意味著灌區(qū)管理單位每供一方水，到農(nóng)民田間就只剩0.45方水，如果一方水的價格為5分錢，農(nóng)民實際承擔(dān)的價格就成了0.11元。而還有約1/3的灌區(qū)水利用率不足35%，有的尾水灌區(qū)輸水損失甚至高達(dá)80%，如果按水量折算后，實際負(fù)擔(dān)的水費將更高。三、大中型灌區(qū)運行管理體制存在的問題與原因

25、分析灌區(qū)運行管理體制是灌溉工程良性運行、水管單位良性發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能否正常開展最重要的制度基礎(chǔ)。當(dāng)前大中型灌區(qū)運行管理體制存在許多問題，必須盡快加以解決。（一）大中型灌區(qū)運行管理體制長期以來，我國的大中型灌區(qū)大多數(shù)采用專業(yè)管理與農(nóng)民集體管理相結(jié)合的管理形式，即由政府成立灌區(qū)專管機構(gòu)，如灌區(qū)管理局（處）等，負(fù)責(zé)支渠（含支渠）以上的骨干工程管理和用水管理，而斗渠以下（含斗渠）的末級渠系則由鄉(xiāng)、村級集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)，小型灌區(qū)基本上沒有專業(yè)管理機構(gòu)，由集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民自我管理。大中型灌區(qū)的這種管理體制帶有強烈的計劃經(jīng)濟(jì)色彩，無論骨干工程還是末級渠系的建設(shè)與運行管理，都是以政府行政主導(dǎo)為主，雖然勉強維

26、持了灌區(qū)的基本運行，但從長期來看，灌溉工程卻難以良性運行，工程狀況日益惡化。隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任的推行，特別是農(nóng)村稅費改革以來，現(xiàn)行的灌區(qū)管理體制越來越不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)灌溉的要求。（二）大中型骨干工程運行管理存在的問題工程運行機制不順，維護(hù)不到位，管理不到位，是當(dāng)前灌區(qū)骨干工程運行管理存在的主要問題。在原有的管理體制下，政府用行政命令代替灌區(qū)的專業(yè)管理與經(jīng)營管理。一方面灌區(qū)管理機構(gòu)沒有經(jīng)營管理權(quán)，凡事必須通過政府；另一方面灌區(qū)管理單位的負(fù)擔(dān)卻日益沉重。灌區(qū)承擔(dān)的防洪、排澇等公益性任務(wù)缺乏長期穩(wěn)定的財政補償機制，得不到合理的補償，基本上要靠灌區(qū)

27、管理單位自己解決。同時由于水價長期偏低，水費收繳難，灌區(qū)經(jīng)費入不敷出，工程維修養(yǎng)護(hù)資金缺乏，管理人員的基本工資福利也沒有保障，導(dǎo)致灌區(qū)骨干工程老化失修嚴(yán)重，灌區(qū)管理生存與發(fā)展面臨困境。由于管理體制和運行機制不順，維修管護(hù)不到位，我國大中型灌區(qū)使用20年以上的，多數(shù)很難是完好的。而一些發(fā)達(dá)國家灌區(qū)工程使用40年以上的卻很普遍。此外，許多灌區(qū)管理單位都不同程度地存在著機構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象。再加上水管單位經(jīng)濟(jì)狀況總體不好，一些有技術(shù)懂專業(yè)的人員很難留住。其結(jié)果是一方面人員膨脹，另一方面專業(yè)技術(shù)人才奇缺，機構(gòu)人員問題制約了灌區(qū)的科學(xué)管理與持續(xù)健康發(fā)展。（三）末級渠系運行管理存在的問題沒有明確的管理

28、主體，是當(dāng)前末級渠系運行管理存在的突出問題。主要表現(xiàn)是：一方面末級渠系工程有人用沒人管，工程狀況持續(xù)惡化，農(nóng)民灌溉用水難以保證。由于地勢和工程原因，澆地灌溉時，靠近灌區(qū)干、支渠上游的農(nóng)田容易及時得到灌溉，但下游的農(nóng)田用水量和時間要求卻無法保障，特別是一些尾水灌區(qū)，這一現(xiàn)象更為突出。原來由政府行政組織農(nóng)民對渠道進(jìn)行的清淤等維修養(yǎng)護(hù)任務(wù)，由于缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)和組織，上游農(nóng)民當(dāng)然沒有維修養(yǎng)護(hù)渠道的積極性，而下游農(nóng)民自身又不可能單獨去完成，這就導(dǎo)致本來就已破損嚴(yán)重的末級渠系更為壅堵。另一方面田間灌溉缺乏組織，用水秩序亂，水事糾紛現(xiàn)象突出。在許多灌區(qū)，由于沒有有效的管水組織，放水秩序雜亂無章，村、組之間要

29、水和用水各自為政，用水矛盾突出，不僅要投入大量勞力看水，而用水也得不到有效的保障，特別是下游的村、組放一次水，需要戶戶有人看水，否則水根本到不了田間。由于灌溉得不到保證，用水戶受益不均，上下游之間用水矛盾尖銳，用水糾紛多，經(jīng)常出現(xiàn)打架、斗毆的情況。再加上現(xiàn)行按畝計收水費的方式，下游農(nóng)民用不上水都要交費，必然又會加劇這一矛盾。（四）原因分析缺乏明晰產(chǎn)權(quán)的制度是末級渠系管理主體缺位的主要原因。缺乏明晰產(chǎn)權(quán)的制度有兩層含義：一是舊的管理體制已被破壞，新的管理體制尚未形成。農(nóng)村實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，末級渠系原有的產(chǎn)權(quán)歸屬發(fā)生了變化，雖然末級渠系名義上仍為“集體”所有，但實際上這個“集體”已經(jīng)消失，末

30、級渠系工程的管理體制變成空白。而隨著農(nóng)村社會體制的變革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村等基層管理組織的管理體制中也已經(jīng)沒有了農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運行和管理的工作職能。二是沒有建立末級渠系工程產(chǎn)權(quán)制度。由于管理體制和產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)滯后，造成末級渠系沒有明確的管理主體和產(chǎn)權(quán)主體。政府認(rèn)為既然是農(nóng)民“集體”資產(chǎn)，就不該由政府投資進(jìn)行改造；農(nóng)民認(rèn)為既沒明確歸我所有，就不該由我承擔(dān)管護(hù)責(zé)任，直接導(dǎo)致工程措施有人用沒人管、投入不足、管養(yǎng)不力、加劇了工程惡化趨勢。在自愿的原則下，由受益農(nóng)戶通過民主方式組建用水戶協(xié)會，實行自我服務(wù)、民主管理，是解決末級渠系產(chǎn)權(quán)和管理主體缺位的最佳途徑。近年來，水利部在組建農(nóng)民用水戶協(xié)會，倡導(dǎo)

31、用水戶參與式管理，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供水管理體制改革方面做了許多工作，取得了較好的效果。但總體上看還存在著兩方面的問題，一是總體進(jìn)展緩慢。2005年，水利部對全國551個大中型灌區(qū)進(jìn)行調(diào)研，共有用水戶協(xié)會8191個，管理灌溉面積3802萬畝，占總灌溉面積的24.6%。二是自治能力差。有很大一部分的用水戶協(xié)會沒有達(dá)到規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，無法真正承擔(dān)起相應(yīng)的職責(zé)。在調(diào)研的551個灌區(qū)里，已在民政部門注冊登記的農(nóng)民用水戶協(xié)會只有3267個，占總數(shù)的39%，管理灌溉面積1889萬畝，只占總灌溉面積的12.3%。由此可見，農(nóng)民用水自治仍然缺乏相應(yīng)的組織保障。第二節(jié) 推進(jìn)大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的重要意義黨的十七大把統(tǒng)籌

32、城鄉(xiāng)發(fā)展，解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題作為全黨工作的重中之重。當(dāng)前，國家糧食安全、農(nóng)民增收減負(fù)、干旱缺水嚴(yán)重是我國農(nóng)村工作面臨的重要問題。以農(nóng)業(yè)灌溉特別是大中型灌區(qū)為核心的農(nóng)田水利系統(tǒng)，是解決這些問題的重要基礎(chǔ)。因此，推進(jìn)大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革，構(gòu)建農(nóng)田水利良性運行的長效機制，直接關(guān)系到國家糧食安全、農(nóng)民增收減支、節(jié)水型社會建設(shè)以及水管體制改革的大局。一、開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革，加快推進(jìn)末級渠系改造，是保障國家糧食安全的迫切需要。民以食為天，食以水為先。我國人口多，耕地少，解決十幾億人口的吃飯問題，始終是我們國家的頭等大事。近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視糧食安全問題，支持糧食發(fā)展的政策力度不斷

33、加大，糧食穩(wěn)定發(fā)展的政策框架基本建立，農(nóng)民種糧積極性大大提高，糧食生產(chǎn)出現(xiàn)重要轉(zhuǎn)機，連續(xù)四年獲得豐收，實現(xiàn)了糧食供求的緊平衡，但這一基礎(chǔ)并不鞏固。從需求看，雖然糧食總產(chǎn)恢復(fù)到1萬億斤，但當(dāng)年仍產(chǎn)不足需。隨著我國人口增加、消費水平和城鎮(zhèn)化水平的提高，糧食的總需求量將持續(xù)增加，農(nóng)產(chǎn)品總量平衡的壓力不斷增大，農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)平衡的難度加大，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量提升的任務(wù)艱巨。從供給看，耕地面積持續(xù)減少，淡水資源缺乏，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件較差，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的資源約束日益加劇，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的任務(wù)十分艱巨。特別是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件比較薄弱，自然氣候?qū)Z食生產(chǎn)的影響極大，一旦出現(xiàn)流域性的極端氣候變化，糧食生產(chǎn)必將受到嚴(yán)

34、重影響。歷史的經(jīng)驗證明，灌溉面積的數(shù)量和質(zhì)量始終是影響我國糧食安全一個極其重要的因素。提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，減少極端氣候?qū)Z食生產(chǎn)的影響，最有效的措施就是發(fā)展有效灌溉面積，改善農(nóng)田灌排條件，增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，提高水土資源的產(chǎn)出效率和效益。實踐證明，灌溉耕地的糧食產(chǎn)量是非灌溉耕地的24倍。大中型灌區(qū)灌排工程全部改造后,即使出現(xiàn)嚴(yán)重干旱，糧食畝產(chǎn)仍可提高100公斤以上。從我國糧食生產(chǎn)總體布局看，大中型灌區(qū)過去是、今后也必須是保障國家糧食安全的主力軍。因此，大力推進(jìn)大中型灌區(qū)工程改造，深化灌區(qū)管理體制和運行機制改革，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，既是一項事關(guān)長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略任務(wù)，也是一項十分緊迫的現(xiàn)實要求。二

35、、開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革，加快推進(jìn)末級渠系改造，是促進(jìn)農(nóng)民增收減支的迫切需要。黨的十七大把著力保障和改善民生、注重實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。近年來，中央和地方積極落實各項惠農(nóng)政策，極大地調(diào)動了農(nóng)民的種糧積極性，但生產(chǎn)成本高、種糧效益低的問題一直沒有得到根本解決。特別是農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)業(yè)水費成為農(nóng)民反映強烈的熱點問題。農(nóng)業(yè)灌溉成本高、農(nóng)業(yè)用水負(fù)擔(dān)重問題比較突出。農(nóng)業(yè)水價改革和末級渠系改造涉及農(nóng)業(yè)種植效益和灌溉成本，關(guān)系農(nóng)民增收減負(fù)大局，事關(guān)農(nóng)民切身利益。由于灌溉工程老化失修，渠系水利用系數(shù)低，輸水灌溉過程中水量損失較為嚴(yán)重。同時，由于末級渠系水價沒有納入

36、政府管理范圍，一些地方搭車收費、截留挪用、拖欠水費的問題較為突出。較高的水費和末級渠系不配套造成的供水保證率不高，直接涉及農(nóng)業(yè)的支出，使農(nóng)民對水費收取產(chǎn)生誤解。要解決這一問題，就得從“增收”和“減支”兩個方面來入手。所謂“增收”就是通過改善灌溉條件，提高單位耕地的種植效益，讓農(nóng)作物生長需要灌溉時能澆上水，澆夠水，可以有效提高農(nóng)民種糧收益。所謂“減支”就是降低農(nóng)業(yè)用水成本，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。而要達(dá)到這兩方面的目的，就必須推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革，加大財政對農(nóng)業(yè)灌溉的支持力度，加快農(nóng)田水利建設(shè)步伐。三、開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革，加快推進(jìn)末級渠系改造，是建設(shè)節(jié)水型社會的迫切需要。水資源短缺與農(nóng)業(yè)用水效率低是制約

37、我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要因素。農(nóng)業(yè)缺水既有水資源總量不足，時空分布不均造成的因素，也與農(nóng)業(yè)灌溉用水存在嚴(yán)重浪費密切相關(guān)。農(nóng)業(yè)用水占我國總用水量的70，但灌溉水利用系數(shù)只有0.45左右，即使實行精耕細(xì)作，單方水生產(chǎn)糧食也只有1公斤左右，僅為發(fā)達(dá)國家的一半。目前，我國農(nóng)業(yè)年缺水300億立方米，并且缺水量還隨經(jīng)濟(jì)增長和人口增加而不斷增加。農(nóng)業(yè)雖然有巨大的節(jié)水潛力，但如果不大力加強灌區(qū)的節(jié)水改造力度，提高用水效率，不僅農(nóng)業(yè)缺水問題自身得不到解決，更不可能通過農(nóng)業(yè)節(jié)水來支持工業(yè)和城市用水，最終是我國的缺水問題無法得到解決。農(nóng)業(yè)節(jié)水是一個系統(tǒng)工程，灌區(qū)是由水源工程、干渠、支渠、斗渠、農(nóng)渠和毛渠組成的灌溉系統(tǒng)。單

38、純對灌區(qū)骨干工程進(jìn)行節(jié)水改造并不能解決農(nóng)業(yè)用水短缺和用水浪費的問題。因為大量的斗、農(nóng)、毛渠沒有進(jìn)行節(jié)水改造，輸水效率仍然不高，落后的灌溉方式仍然無法轉(zhuǎn)變，用水浪費現(xiàn)象難以消除。近幾年大中型灌區(qū)節(jié)水改造的經(jīng)驗證明，對灌區(qū)的骨干工程和末級渠系進(jìn)行全面的節(jié)水技術(shù)改造，節(jié)水效果最明顯，改造完成后，灌溉水利用系數(shù)可以從原來的0.45提高到0.54，結(jié)合推行科學(xué)的水價制度，可節(jié)水20%左右。因此，必須通過農(nóng)業(yè)水價綜合改革，推動加大灌區(qū)建設(shè)投入，同時對骨干工程與末級渠系進(jìn)行節(jié)水改造，只有這樣才能從整體上促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水。四、開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革，加快推進(jìn)末級渠系改造，是加快水管體制改革的迫切需要。我國農(nóng)田水利工

39、程采取專群結(jié)合的管理方式。大中型灌區(qū)的骨干工程一般設(shè)有專門管理機構(gòu)，大中型灌區(qū)的斗口以下及小型灌區(qū)一般由村組集體管理。2002年9月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了水利工程管理體制改革實施意見，明確水利工程的防洪、排澇等公益性任務(wù)要納入公共財政的補償范圍，同時要進(jìn)一步完善水價形成機制，推動建立水利工程良性運行機制。截至目前，全國水管體制改革已經(jīng)取得了初步成效，水利工程公益性功能的補償在政策上得到了保證，但是，公益性任務(wù)財政補償?shù)穆鋵崊s并不如人意。農(nóng)村稅費改革以來，農(nóng)業(yè)水價改革難以推進(jìn)，水管單位水費實收率不斷下降，水費收入大幅度下滑，再加上公益性任務(wù)財政資金不到位，造成水管單位無錢投入工程維修，工程隱患增加

40、，渠道破損加劇，導(dǎo)致灌溉面積急劇萎縮，灌溉面積的減少和供水保證率降低又導(dǎo)致水費收入進(jìn)一步減少，灌區(qū)陷入惡性循環(huán)。同時，水費收入銳減還使許多水管單位職工工資欠發(fā)，職工隊伍不穩(wěn)，基層水管單位生存發(fā)展困難，直接影響了灌區(qū)水利設(shè)施的正常維護(hù)運行。2006年，某水管單位近千名職工致信水利部，信中說：隨著國家取消稅費、兩工，實行糧食直補等惠農(nóng)政策，群眾對繼續(xù)收取水利工程水費不能給與正確理解，拒繳、抗繳水費現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。全體職工每人只拿到幾百元過年。職工對改革失去信心，對政府充滿失望。因此，必須要在農(nóng)業(yè)水價綜合改革和末級渠系改造的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深入推進(jìn)水管單位體制改革，保證大中型灌區(qū)工程良性運行，充分發(fā)揮

41、效益，保證水管單位良性發(fā)展，為農(nóng)民提供到位的灌溉服務(wù)。第三節(jié) 農(nóng)業(yè)水價綜合改革的目標(biāo)與主要任務(wù)俗話說，指導(dǎo)思想是個綱，綱舉目張。認(rèn)清農(nóng)業(yè)水價綜合改革的指導(dǎo)思想、基本思路、工作目標(biāo)和主要任務(wù)是做好改革工作前提。一、指導(dǎo)思想和基本思路我國大中型灌區(qū)運行管理中存在的問題是多年形成的，要想解決這些問題，促進(jìn)灌區(qū)良性運行，絕不可能通過某個單獨的措施實現(xiàn)，而必須綜合考慮、統(tǒng)籌安排、同步推進(jìn)。為此，水利部提出，要以完好的農(nóng)田水利工程體系為基礎(chǔ)，以農(nóng)民用水自治為核心，以科學(xué)的終端水價制為保證，構(gòu)建“三位一體”的農(nóng)田水利良性運行長效機制。水利部原部長汪恕誠同志將其總結(jié)為“兩改一提高”，即對灌區(qū)末級渠系工程實施節(jié)

42、水技術(shù)改造，建設(shè)完好的水利設(shè)施；進(jìn)行用水管理體制改革，推進(jìn)農(nóng)民用水自治，實行終端水價制度，構(gòu)造農(nóng)田水利良性運行的長效機制；提高水的利用效率和效益，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，保障國家糧食安全。財政部提出，要從“三改一創(chuàng)新”入手，即推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革、加強工程設(shè)施改造、深化農(nóng)業(yè)水價改革，創(chuàng)新工程管護(hù)機制，實行“民辦公助”和“以獎代補”政策，實現(xiàn)農(nóng)田水利工程“建改步伐加快、管護(hù)力度加大、投入渠道加寬、運行功能加強”。雖然說法各有不同，但可以看出，在指導(dǎo)思想上是一致的。就是要通過體制機制改革和工程技術(shù)改造，建立農(nóng)田水利良性運行機制。因此，推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點的基本思路是：按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于強化支農(nóng)惠農(nóng)政策，

43、增加國家對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投入的要求，以灌區(qū)末級渠系工程節(jié)水技術(shù)改造獎補機制為激勵，放大財政資金的社會效益，引導(dǎo)和組織廣大農(nóng)民進(jìn)行末級渠系工程改造。以中央財政補助資金“先建后補”的機制為保證，推動農(nóng)民用水戶協(xié)會規(guī)范化建設(shè)，明確末級渠系工程產(chǎn)權(quán)制度，逐步實行農(nóng)業(yè)終端水價，最終構(gòu)建農(nóng)田水利的良性運行機制。二、工作目標(biāo)與主要任務(wù)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的工作目標(biāo)和主要任務(wù)是衡量改革工作成效的標(biāo)準(zhǔn)。明確目標(biāo)任務(wù)有利于各級政府和改革的利益相關(guān)者齊心協(xié)力，主動開展改革工作。（一） 工作目標(biāo)農(nóng)業(yè)水價綜合改革和末級渠系節(jié)水改造試點的工作目標(biāo)有三個：1、建立工程完好、配套齊全的灌溉工程體系。即通過中央財政末級渠系改造補助資金

44、的引導(dǎo)，以用水戶協(xié)會為主體，組織受益農(nóng)民投工投勞，在大中型灌區(qū)骨干工程已完成續(xù)建配套的基礎(chǔ)上，完善末級渠系配套工程，構(gòu)建一個工程完好、配套齊全的工程體系。2、建立科學(xué)的灌區(qū)末級渠系管理體制。即通過農(nóng)民用水合作組織規(guī)范化建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)用水管理體制改革，建立以農(nóng)民用水戶協(xié)會為主要形式的新型農(nóng)業(yè)供水管理體制。同時，建立“產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)任明確、管理民主”的末級渠系工程產(chǎn)權(quán)制度，將改造完成的末級渠系工程產(chǎn)權(quán)（或使用權(quán)）明確歸農(nóng)民用水合作組織所有。最終使農(nóng)民用水戶協(xié)會成為末級渠系工程的產(chǎn)權(quán)主體、改造主體和管理運營主體，全面實現(xiàn)農(nóng)民用水自治。3、建立灌區(qū)良性運行機制。要在工程改造和體制改革的基礎(chǔ)上，逐步實行國

45、有水利工程水價加末級渠系水價的農(nóng)業(yè)用水終端水價，同時，建立總量控制、定額管理的農(nóng)業(yè)水權(quán)制度，實行按定額用水，節(jié)約轉(zhuǎn)讓、超用加價的經(jīng)濟(jì)激勵機制，逐步建立保障工程良性運行、水資源高效利用、水管單位和農(nóng)民用水戶協(xié)會良性發(fā)展的灌區(qū)運行機制。（二）主要任務(wù)開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革和末級渠系節(jié)水改造試點工作，主要有三項重點任務(wù)。1、組織建設(shè)，即農(nóng)民用水合作組織規(guī)范化建設(shè)。按照“政府引導(dǎo)、農(nóng)民自愿、依法登記、規(guī)范運作”的原則，培育以農(nóng)民用水戶協(xié)會為主要形式的農(nóng)民用水合作組織，承擔(dān)末級渠系的維修、使用和管理職責(zé)。在深入開展農(nóng)業(yè)用水管理組織現(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上，編制農(nóng)民用水戶協(xié)會規(guī)范化建設(shè)規(guī)劃。明確農(nóng)民用水合作組織建設(shè)

46、布局、管理范圍、管理內(nèi)容、能力建設(shè)及運作管理機制等。引導(dǎo)農(nóng)民用水戶協(xié)會進(jìn)行社團(tuán)登記，建立健全供水管理、工程維護(hù)、水費收繳、財務(wù)管理等規(guī)章制度。支持農(nóng)民用水合作組織建設(shè)，在農(nóng)民用水戶協(xié)會成立初期，政府及有關(guān)部門、灌區(qū)管理單位應(yīng)加強對農(nóng)民用水戶協(xié)會工作的指導(dǎo)和扶持。2、工程建設(shè)，即大型灌區(qū)末級渠系節(jié)水改造。采取 “以獎代補”、“先建后補”、“民辦公助”等方式開展大型灌區(qū)末級渠系節(jié)水改造，通過改造，形成工程良好、計量設(shè)施配套完善的灌溉系統(tǒng)。在灌區(qū)灌溉工程設(shè)施現(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上，編制末級渠系節(jié)水改造規(guī)劃。落實末級渠系改造投入來源渠道、方式、分?jǐn)偙壤⒈O(jiān)督管理，農(nóng)民投工投勞的組織方式，以及項目組織模式等。

47、建立完善末級渠系工程的產(chǎn)權(quán)制度，將改造完成的末級渠系工程產(chǎn)權(quán)明確歸農(nóng)民用水合作組織所有，水行政主管部門代表政府對末級渠系工程進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記，頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書，加強產(chǎn)權(quán)保護(hù)與監(jiān)督管理。3、機制建設(shè)，即農(nóng)業(yè)終端水價制度和農(nóng)業(yè)水權(quán)制度建設(shè)。積極推進(jìn)以終端水價制度為核心的農(nóng)業(yè)水價改革，形成農(nóng)田水利良性運行機制。在對灌區(qū)國有水利工程供水價格和末級渠系水價調(diào)查的基礎(chǔ)上，編制灌區(qū)末級渠系水價改革規(guī)劃。測算農(nóng)業(yè)用水定額、農(nóng)業(yè)供水成本、農(nóng)民水費承受能力，制定水價改革時間表，推行終端水價制度，實行國有水利工程水價加末級渠系水價的定價模式。由物價部門和水利部門進(jìn)行供水成本監(jiān)審與水價審批工作，規(guī)范末級渠系水價秩序。同時，逐

48、步建立農(nóng)業(yè)水權(quán)制度，實行以供定需，定額灌溉，超用加價，節(jié)約轉(zhuǎn)讓，逐步發(fā)揮市場機制促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水的重要作用。這三項內(nèi)容是有機統(tǒng)一的，缺一不可，必須綜合考慮政策措施，解決好政策間的銜接問題，整體推進(jìn)，發(fā)揮政策的組合效果。三、實施原則與配套措施實施農(nóng)業(yè)水價綜合改革，加強末級渠系工程改造，必須按照有關(guān)政策要求，規(guī)范實施步驟，出臺相應(yīng)的配套措施，取得事半功倍的效果。（一）實施原則開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革暨末級渠系改造試點工作涉及中央和省級財政投入、涉及農(nóng)民投工投勞，涉及地方政府出臺配套措施，涉及保證國家糧食安全等方方面面，要做好試點工作，必須始終堅持以下四個工作原則：1、堅持明確條件、自愿參與。試點灌區(qū)的選擇

49、必須要符合三個條件，一是已經(jīng)完成或基本完成大型灌區(qū)骨干工程續(xù)建配套的灌區(qū)；二是農(nóng)民用水戶協(xié)會有較好基礎(chǔ)、能夠組織會員投工投勞建設(shè)末級渠系、實行農(nóng)民用水自治的；三是地方政府（價格主管部門）和用水戶協(xié)會都承諾工程改造驗收合格后推行終端水價制度的灌區(qū)。項目選擇還要注意與原來的灌區(qū)骨干工程續(xù)建配套及節(jié)水改造規(guī)劃和全國節(jié)水灌溉規(guī)劃銜接，盡量在這個范圍內(nèi)選擇試點。2、堅持民辦公助、先建后補。民辦公助、先建后補是財政部、水利部向中央提出的政策建議的關(guān)鍵內(nèi)容。推行先建后補的資金補助形式，既有利于調(diào)動地方政府和受益農(nóng)戶的積極性，又有利于檢驗試點項目區(qū)是否按照財政部、水利部的總體思路，在工程改造的同時推進(jìn)體制機制

50、改革。供水管理體制、產(chǎn)權(quán)體制、水價改革和工程改造必須統(tǒng)籌考慮，同步推進(jìn)，只有完成了這些任務(wù)，并通過了驗收，中央財政資金才給補助。3、堅持集中邊片、注重實效。為保證試點取得切實成效，試點項目的選擇要體現(xiàn)糧食產(chǎn)量品質(zhì)、水土條件和集中連片優(yōu)勢，集中資金和技術(shù)，連片建設(shè)，形成規(guī)模，發(fā)揮工程的整體效益。同時要堅決杜絕重報、虛報的現(xiàn)象。4、堅持規(guī)劃先行、綜合改革。各試點灌區(qū)必須按照統(tǒng)一要求，編制綜合改革試點用水戶協(xié)會建設(shè)、末級渠系改造和農(nóng)業(yè)終端水價改革等三項規(guī)劃和工作方案。沒有規(guī)劃和方案的，不積極推進(jìn)農(nóng)民用水戶協(xié)會規(guī)范化建設(shè)的，不推行終端水價改革的，不明確推行末級渠系產(chǎn)權(quán)制度改革的，不安排試點項目。（二）

51、配套措施農(nóng)業(yè)水價綜合改革及末級渠系改造試點是一項涉及中央和地方各級財政、物價、減負(fù)、水利、水管單位和農(nóng)民用水戶協(xié)會、農(nóng)民個人等多層次，多部門，多個利益群體的系統(tǒng)工程。改革的過程中需要各級地方政府根據(jù)實際情況及時出臺相關(guān)政策措施，保證試點工作取得成功。一是要建立由相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)參加的改革試點領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機構(gòu)，及時協(xié)調(diào)試點工作中出現(xiàn)的難點熱點問題。二是要抽調(diào)精干人員組成試點工作小組，負(fù)責(zé)試點工作的具體實施。三是要建立工作機制，從規(guī)劃審查、項目申報、方案審批、協(xié)會建設(shè)、工程改造、體制機制建設(shè)、試點驗收、資金管理、投工投勞等都要有相應(yīng)的工作制度和約束機制，才能保證試點取得成功。四是要研究出臺規(guī)定明確、可操作

52、性強的配套措施，保證試點工作順利進(jìn)行。如落實省級建設(shè)資金的政策，推進(jìn)末級渠系水價改革的措施，落實農(nóng)民投工投勞的具體政策，建立總量控制、定額管理的農(nóng)業(yè)水權(quán)制度，如頒發(fā)末級渠系工程產(chǎn)權(quán)證書等政策措施。這些都是試點工作能否取得成功的關(guān)鍵。第二章農(nóng)民用水戶協(xié)會規(guī)范化建設(shè) 推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革，改造末級渠系工程設(shè)施，構(gòu)建農(nóng)田水利良性運行機制，核心的工作是提高農(nóng)民用水戶協(xié)會綜合管理能力，推行農(nóng)民用水自治。農(nóng)民用水戶協(xié)會是實現(xiàn)農(nóng)民用水自治的主要形式。農(nóng)民用水戶協(xié)會是大中型灌區(qū)末級渠系工程產(chǎn)權(quán)主體和建設(shè)、運行管理的主體?，F(xiàn)階段我國農(nóng)民用水戶協(xié)會的管理能力亟待加強，必須對農(nóng)民用水戶協(xié)會進(jìn)行規(guī)范化建設(shè)，提高農(nóng)民用

53、水自治能力。第一節(jié) 農(nóng)民用水戶協(xié)會性質(zhì)、地位與作用明確農(nóng)民用水戶協(xié)會的性質(zhì)、地位與作用是進(jìn)行規(guī)范化建設(shè)、實現(xiàn)農(nóng)民用水自治的前提。一、農(nóng)民用水戶協(xié)會的性質(zhì)農(nóng)民用水戶協(xié)會是小型農(nóng)村水利工程或大中型灌區(qū)國有水利工程以下某一灌溉范圍內(nèi)的受益農(nóng)戶，在自愿的原則下，通過民主方式組建，實行自我服務(wù)、民主管理的農(nóng)村用水合作組織。它屬于農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織的一種，是具有法人資格，實行自主經(jīng)營、獨立核算、非營利性的群眾性社團(tuán)組織。通俗地講，用水戶協(xié)會就是農(nóng)民自己的組織，由農(nóng)民自己管理，為自己服務(wù)。二、農(nóng)民用水戶協(xié)會的職責(zé)與義務(wù)按照國家法規(guī)和政策規(guī)定，農(nóng)民用水戶協(xié)會經(jīng)過縣級民政部門注冊登記，取得合法地位，具有民事權(quán)

54、利能力和民事行為能力，獨立承擔(dān)民事責(zé)任。接受政府和業(yè)務(wù)主管部門的指導(dǎo)和監(jiān)督，不隸屬于政府、灌區(qū)專管機構(gòu)或其他組織。農(nóng)民用水戶協(xié)會按照國家法律、法規(guī)、政策、協(xié)會章程和內(nèi)部管理制度運行，行使相應(yīng)權(quán)利，承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)：（一）擁有協(xié)會范圍內(nèi)末級渠系灌溉工程的所有權(quán)（或使用權(quán)。下同）農(nóng)民用水戶協(xié)會經(jīng)縣級及以上政府水行政主管部門授權(quán)并頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證，擁有協(xié)會范圍內(nèi)末級渠系灌溉工程的所有權(quán)、管理權(quán)和供、用水管理權(quán)。（二）提供灌溉服務(wù)并收取水費農(nóng)民用水戶協(xié)會向會員提供灌溉用水和灌排服務(wù)。按照補償供水費用的原則，根據(jù)規(guī)定的程序確定水價，向接受灌溉服務(wù)的會員收取水費。所收水費除支付供水單位供水費用以外，全部用于管轄范圍

55、內(nèi)的工程設(shè)施維護(hù)與運行管理開支，不存在盈利分紅。（三）處理協(xié)會內(nèi)部用水糾紛農(nóng)民用水戶協(xié)會依照章程和內(nèi)部管理規(guī)定，協(xié)調(diào)處理協(xié)會內(nèi)部用水戶之間的用水糾紛。在干旱和用水緊張季節(jié)，農(nóng)戶之間的用水矛盾有時會演變成村與村之間的糾紛，破壞正常用水秩序，危害農(nóng)村社會穩(wěn)定。協(xié)會充分發(fā)揮民間組織的優(yōu)勢，運用民主協(xié)商機制，把農(nóng)戶用水矛盾和村組用水糾紛化解在基層、民間。（四）組織用水管理與末級渠系工程維護(hù)農(nóng)民用水戶協(xié)會依據(jù)管轄范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況和灌區(qū)管理單位供水計劃，編制用水計劃，同供水單位簽訂供水合同、確定灌溉時間、確認(rèn)灌溉用水量，按灌溉管理制度向管轄范圍的用水戶供水。農(nóng)民用水戶協(xié)會依據(jù)協(xié)會章程做好各用水小組及用水

56、戶之間灌水過程中的組織協(xié)調(diào)工作。采取協(xié)會大多數(shù)會員認(rèn)同的方式進(jìn)行水量計量和分配。組織會員對灌排工程設(shè)施進(jìn)行管理和維護(hù)。（五）參與制定末級渠系水價農(nóng)民用水戶協(xié)會依據(jù)大中型灌區(qū)末級渠系水價測算導(dǎo)則參與制定末級渠系水價。灌區(qū)末級渠系水價是終端水價制度的重要組成部分。農(nóng)民用水戶協(xié)會在客觀分析協(xié)會運行維護(hù)成本和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)承受能力的基礎(chǔ)上，協(xié)商提出管轄范圍內(nèi)的末級渠系水價，報有關(guān)部門審批或備案。各級政府應(yīng)鼓勵協(xié)會參與終端水價的測算與確定。（六）組織會員投勞籌資農(nóng)民用水戶協(xié)會根據(jù)國家減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、加強農(nóng)田水利建設(shè)的有關(guān)政策和協(xié)會章程，通過民主議事的方式，組織會員投工投勞，協(xié)商確定所管渠系的維修、養(yǎng)護(hù)等所需用工

57、的分擔(dān)方式和數(shù)額。保證管轄范圍末級渠系工程設(shè)施良好狀態(tài)。 三、農(nóng)民用水戶協(xié)會在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和灌溉管理中的作用農(nóng)民用水戶協(xié)會是組織農(nóng)民用水戶進(jìn)行灌溉管理，服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水的專業(yè)合作組織。從上個世紀(jì)80年代開始，我國許多灌區(qū)開始探索組建農(nóng)民用水戶協(xié)會，鼓勵農(nóng)民用水戶參與灌溉管理，取得了很好的效果。主要如下：（一）促進(jìn)了灌區(qū)供水管理體制和運行機制的改革改革開放以前，農(nóng)業(yè)灌溉用水由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣（市、區(qū)）政府統(tǒng)一組織，實行統(tǒng)一供水。農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營后，每個農(nóng)戶成為相對獨立的用水實體，農(nóng)業(yè)灌溉由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村組根據(jù)灌區(qū)水管單位安排組織進(jìn)行，水費收取隨同農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅一起征收。這種用行政組織的形式來完成農(nóng)業(yè)灌溉任務(wù)在

58、實踐中出現(xiàn)了許多問題。如灌區(qū)上下游之間、不同的行政區(qū)劃之間用水矛盾多；各級政府和水行政主管部門協(xié)調(diào)供用水方面的工作任務(wù)繁重；灌溉用水效益低，水資源浪費嚴(yán)重；灌區(qū)水管單位水費收繳率低；搭車收費、擠占和挪用水費，加重了農(nóng)民用水負(fù)擔(dān)；大中型灌區(qū)末級渠系年久失修，積病成險，灌溉效益衰減。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施弱化，糧食生產(chǎn)受到嚴(yán)重威脅。成立農(nóng)民用水戶協(xié)會，實行用水戶參與灌溉管理，促進(jìn)了灌區(qū)供水管理體制和運行機制的改革。有了用水戶協(xié)會的供水管理體制，政府、灌區(qū)和用水農(nóng)戶的責(zé)權(quán)利十分明確，分級辦水利的原則得到了很好的貫徹落實。政府主要責(zé)任是落實國管骨干工程的建設(shè)投入和水資源管理，灌區(qū)主體任務(wù)是加強內(nèi)部運行管理和骨干工程建設(shè)管理，農(nóng)民則負(fù)責(zé)末級渠系的整治維護(hù)和管理，在這種供水管理體制中，農(nóng)民用水戶協(xié)會可以積極有效地調(diào)節(jié)灌區(qū)和農(nóng)民的利益關(guān)系，可以在供水單位與農(nóng)民用水戶之間建立有效的供求關(guān)系，從而調(diào)動了多方面