營利性與非營利性民辦學(xué)校分類管理挑戰(zhàn)及對策

1、營利性與非營利性民辦學(xué)校分類管理：挑戰(zhàn)及對策時問：2014-04-15 10:15:59來源： 評論：0 點擊：718王 烽摘要:營利性與非營利性民辦學(xué)校分類管理，是教育規(guī)劃綱要提出的 明確要求，是促進民辦教育健康發(fā)展的重要舉措，也是教育體制改革的難點問題。經(jīng)濟社會 領(lǐng)域的深刻變化，特別是社會管理創(chuàng)新和教育發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，對民辦教育提出了新要求，分 類管理是落實民辦教育優(yōu)惠政策和建立規(guī)制度體系的前提，也是開拓民辦教育發(fā)展空間的需 要。當(dāng)前，民辦教育分類管理改革試點已在全國圍展開，但圍繞可行性、分類標準、營利性 學(xué)校的市場準入等問題，還存在激烈爭論。本文提出，推進分類管理要處理好大膽改革與風(fēng) 險控

2、制、堅持分類標準與選擇改革策略、中央宏觀指導(dǎo)與地方資助創(chuàng)新、推進試點改革與兼 顧非試點改革等關(guān)系，并從明確策略原則、厘清重大問題、設(shè)計關(guān)鍵制度、制定優(yōu)惠政策等 方面提出了進一步推進改革試點的政策建議。關(guān)鍵詞:分類管理、必要性、分類標準、策略、制度政策作為深化辦學(xué)體制改革、推進民辦教育持續(xù)健康發(fā)展的一項重要政策舉措，國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)提出，積極探索營利性和非營利性 民辦學(xué)校分類管理。這項改革對于創(chuàng)新社會管理、轉(zhuǎn)變政府職能，改善民辦教育發(fā)展環(huán)境, 推進民辦教育持續(xù)健康發(fā)展具有重大意義。民辦教育分類管理涉及民辦教育的性質(zhì)界定、治 理機制和政策協(xié)調(diào)等各個方面，牽涉的

3、民辦學(xué)校和相關(guān)部門多、圍廣，是教育體制改革的難 點問題之一。教育規(guī)劃綱要頒布實施后，一些地區(qū)已開始啟動營利性與非營利性民辦學(xué) 校分類管理的試點，標志著這項改革以從理論探討階段走向政策實踐階段。從各地啟動改革 試點的情況看，對分類管理改革的思路、政策、步驟和策略等重要問題還存在著認識上的誤 區(qū)。鑒于此，本文將針對目前分類管理研究及實踐探索中的若干關(guān)鍵問題進行分析，并對提 出進一步推進改革的思路和政策建議。一、分類管理的政策背景營利性與非營利性分類管理，是我國公共服務(wù)改革進程中的一個重要課題， 也是民辦教育發(fā)展新階段的必然要求。改革開放以來，在以經(jīng)濟體制改革為軸心的社會轉(zhuǎn)軌.頁腳. 進程中，非政府

4、力量舉辦教育和其他公共事業(yè)増加了公共服務(wù)資源，順應(yīng)了人民群眾需求多 樣化趨勢，促進了公共服務(wù)管理制度和方式的變革。然而，伴隨民辦公共事業(yè)的發(fā)展，一些 爭論和置疑從未停止，一些矛盾和問題凸現(xiàn)了理念、制度、改策和實際發(fā)展需求之間的落差。 30年以來，民辦公共事業(yè)發(fā)展的實踐，并沒有像民營經(jīng)濟發(fā)展那樣促進社會各界在政府與 市場、營利性與非營利性等一些基本問題上形成共識，也尚未形成一個相應(yīng)的制度框架。教 育規(guī)劃綱要明確了大力支持、依法管理民辦教育的基本方針，新的階段、新的使命，使營 利性與非營利性分類管理的必要性更加突顯，也為探索解決這一問題提供了新的空間。1. 民辦教育分類管理的宏觀背景上世紀后20年

5、，我國民辦教育隨著計劃經(jīng)濟體制的松動而恢復(fù)，隨著市場經(jīng) 濟體制的建立而快速發(fā)展。這期間，經(jīng)濟領(lǐng)域和教育領(lǐng)域的主要矛盾是相似的，即供給不足 導(dǎo)致的總量性短缺。民辦教育作為教育體制改革的成果，起到了擴大教育資源、補充教育供 給的作用。進入21世紀以來，經(jīng)濟、社會和教育領(lǐng)域發(fā)生的一些重大變化，使民辦教育面 臨新的發(fā)展環(huán)境和發(fā)展任務(wù)。一是教育總量供求矛盾的緩解和人民群眾多樣化教育需求的增長，使民辦教 育在教育事業(yè)發(fā)展中的作用面臨重新定位。隨著九年義務(wù)教育的基本普及和高等教育大眾化 的實現(xiàn)，我國教育發(fā)展已經(jīng)基本解決了總量不足的矛盾，即人民群眾“有學(xué)上”的問題，但 上好學(xué)”的問題仍然突出。著力促進教育公平

6、，全面提高教育質(zhì)量，已經(jīng)成為整個教育工 作的重心。民辦教育也由補充教育資源和發(fā)揮為公辦教育拾遺補缺的作用，轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁└哔|(zhì) 量、特色化、多樣化的教育服務(wù)?？偟膩碇v，由于政府職能的限制，公辦教育滿足公眾個性 化、選擇性敬育需求的能力是有限的，而這正為民辦教育提高社會地位和認同感，體現(xiàn)自身 獨特價值提供了可能性。二是政府財政投入的增加和公共服務(wù)職能的強化，使民辦教育的發(fā)展空間面 臨重新調(diào)整。我國改府財政收入大幅增長，為政府履行公共服務(wù)職能提供了有力支撐。近年 來，國家實現(xiàn)了城鄉(xiāng)義務(wù)教育免費，逐步實行中等職業(yè)教育免費，建立覆蓋所有學(xué)段的學(xué)生 資助體系，推動了公辦學(xué)校教師績效工資改革；一系列改策強烈沖擊

7、著僅靠學(xué)費生存、低成.頁腳. 本運行的民辦學(xué)校，便其面臨空前的壓力。另一方面，國家對各級教育的投入力度不斷增加， 特別是把義務(wù)教育作為履行基本公共服務(wù)職能的重點領(lǐng)域，使各級民辦教育發(fā)展的空間發(fā)生 了分化，民辦學(xué)校只有凝練教育理念、加強涵建設(shè)，提供特色化、選擇性的服務(wù)，才能獲得 必要的生存發(fā)展空間。三是社會管理創(chuàng)新和教育體制改革的新任務(wù)，使民辦教育在社會爭業(yè)和教育 改革中承擔(dān)的使命得到重新認定。教育規(guī)劃綱要指出，民辦教育是社會主義教育事業(yè)的 重要組成部分，是社會建設(shè)的重要領(lǐng)域。作為政府之外的民間力量舉辦的社會事業(yè)，民辦教 育為轉(zhuǎn)變政府職能、建立適應(yīng)現(xiàn)代社會要求的公共服務(wù)體系和治理機制，提供了動力

8、和試驗 平臺。黨的十七屆五中全會和國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十二五”規(guī)劃，把轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式作 為主線，把保障和改善民生作為出發(fā)點和落腳點，提出了轉(zhuǎn)變改府職能、創(chuàng)新社會管理的具 體任務(wù)，為民辦教育治理機制的改革提供了重要指導(dǎo)，也使民辦教育肩負的使命更為重大。教育規(guī)劃綱要還指出，民辦教育是促進教育改革的重要力量。民辦教育具有風(fēng)險意識強、 機制靈活、接近市場、快速反應(yīng)需求的優(yōu)勢，在建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度、創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式方面 將承擔(dān)更重要的角色。然而，經(jīng)過30年發(fā)展后，民辦教育的辦學(xué)水平和教學(xué)質(zhì)量總體上仍然很低， 資金來源渠道單一，舊的發(fā)展模式慣性依然存在，制度政策不完整、不配套，與時代賦予 民辦教育的新使命極

9、不相稱。當(dāng)前，民辦教育發(fā)展進入了歷史轉(zhuǎn)型期，必須真正確立民辦學(xué) 校的法律地位和社會地位，厘清民辦學(xué)校與政府、市場和公辦學(xué)校的關(guān)系，壓縮模糊空間， 完善根本性和關(guān)鍵性的制度，建立整合一致的政策框架，才能為民辦教育承擔(dān)新的歷史使命 創(chuàng)造必要條件。2. 實行分類管理的重大意義營利性與非營利性民辦教育分類管理，是突破長期制約民辦教育發(fā)展制度和 政策瓶頸的根本手段，也是新階段民辦學(xué)校自身健康、持續(xù)發(fā)展的迫切要求。中華人民國 教育法規(guī)定：任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)”。然而事實 上，由于教育發(fā)展的迫切需求與國家財力不足的矛盾突出，民間資金進入的限制被放寬，致.頁腳. 使大量尋利性資

10、本進入教育領(lǐng)域，同時管理規(guī)制度建設(shè)滯后于民辦教育發(fā)展現(xiàn)實，形成多數(shù) 學(xué)校存在營利傾向和行為的事實。一方面，民辦學(xué)校希望落實政府在非營利組織假定基礎(chǔ)上 形成的民辦教育發(fā)展優(yōu)惠政策，同時傾向于抵制或回避作為非營利組織、甚至作為企業(yè)都必 須遵循的基本規(guī)；另一方面，政府又根據(jù)多數(shù)民辦學(xué)校并非非營利組織的事實，不積極落實 法律法規(guī)中的扶持政策，同時不斷對民辦學(xué)校規(guī)管理提出新要求。長期以來，由于不能清晰 界定民辦學(xué)校的營利性或非營利性，導(dǎo)致民辦教育扶持改策和制度規(guī)的基本依據(jù)不足，導(dǎo)致 民辦學(xué)校舉辦者對政策的訴求與政策實際走向發(fā)生嚴重錯位甚至對立，成為民辦教育健康可 持續(xù)發(fā)展的根本障礙。具體來講，實行兩類民

11、辦學(xué)校分類管理的必要性和迫切性依現(xiàn)在：首先，分類管理是落實民辦教育優(yōu)惠政策的基本依據(jù)。民辦教育促進法及 其實施條例，在財政、稅收、教師流動等方面，規(guī)定了一系列扶持民辦教育發(fā)展的政策。 但在實踐中，政府各部門之間、中央政府和地方政府之間對于法律和相關(guān)政策的理解不一致、 執(zhí)行標準不統(tǒng)一，法律規(guī)定的優(yōu)惠政策并未落實到位，成為民辦學(xué)校舉辦者抱怨的焦點，極 影響了廣大辦學(xué)者的積極性。事實上，我國關(guān)于民辦公共事業(yè)的相關(guān)法律和政策尚不完善， 民辦教育促進法及其實施條例缺乏其他領(lǐng)域法律法規(guī)和政策的呼應(yīng)對接。例如關(guān)于 稅收優(yōu)惠，2004年財政部 國家稅務(wù)總局關(guān)于教育稅收政策的通知是面向整個教育行 業(yè)而非專門針對

12、民辦教育的稅收政策，而企業(yè)所得稅法及其實施條例有關(guān)條款則遵 循了營利性與非營利性分開的原則設(shè)計，二者的不一致導(dǎo)致政策執(zhí)行中標準不統(tǒng)一。只有營 利性和非營利性分開管理，相關(guān)政策設(shè)計才能具備一個基本準則，政府部門之間、中央和地 方之間才能產(chǎn)生共識，也才能為優(yōu)惠政策的制定和執(zhí)行掃清障礙。2010年5月，國務(wù)院出 臺了關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見，提出制定和落實對民辦學(xué)校的人才 鼓勵、公共財政資助、金融、社保等政策，這些要求也只有在分類管理的前提下才能實現(xiàn)。其次，分類管理是完善民辦教育基本制度的必要前提。準入制度、產(chǎn)權(quán)制度、 財務(wù)會計和資產(chǎn)管理制度、部治理結(jié)構(gòu)、政府服務(wù)和監(jiān)管的基本制度等，

13、是民辦教育健康發(fā) 展不可缺少的基本制度。在民辦教育恢復(fù)和發(fā)展了 30年之后，這些基本制度規(guī)仍很不健全， 有的甚至處于缺失狀態(tài)，使民辦教育發(fā)展面臨的一些迫切問題缺乏解決的基本依據(jù)。根據(jù)國.頁腳. 際經(jīng)驗，在營利性與非營利性組織分類的框架下，私立教育相關(guān)制度才有了發(fā)展和完善的前 提和基礎(chǔ)。由于營利性組織和非營利性組織在組織目標和價值、運行規(guī)律、部治理結(jié)構(gòu)等方 面有明顯差別，兩類組織與政府、市場、社會、服務(wù)對象的關(guān)系，以及組織存在和發(fā)展所遵 循的基本規(guī)則也有明顯區(qū)別。因此，營利性與非營利性的區(qū)分，是民辦教育制度建設(shè)的邏輯 起點；而這一起點的缺失，形成了目前民辦教育基本制度建設(shè)和民辦教育的發(fā)展現(xiàn)實之間

14、長 期不可調(diào)和的矛盾：民辦學(xué)校法律地位不落實，資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明晰，教師和學(xué)生的權(quán)益得不到 有效保障，合理回報政策難以實踐，會計制度不適用，學(xué)校部治理存在家族化傾向，政府服 務(wù)與市場監(jiān)管缺位。部分民辦學(xué)校一方面希望繼續(xù)在模糊狀態(tài)下政府優(yōu)惠和市場效益均占， 一方面抱怨民辦教育競爭缺乏規(guī)則。模糊路線蘊含著巨大的資金風(fēng)險，不正當(dāng)競爭損害了民 辦學(xué)校的整體聲譽。當(dāng)前，民辦教育面臨的一些新問題使這種矛盾更加凸顯：一是隨著學(xué)齡 人口數(shù)下降和公辦教育的發(fā)展，民辦教育進入洗牌期，在新學(xué)校建立的同時，大批民辦學(xué)校 倒閉將不可避免。在此背景下，民辦學(xué)校的退出機制尚未建立，特別是剩余財產(chǎn)的處理缺乏 法律依據(jù)，由此帶來的法

15、律問題和社會問題值得警惕，而建立退出機制的前提是對營利性和 非營利性民辦學(xué)校的清晰界定。二是經(jīng)過30年的恢復(fù)和發(fā)展，笫一代民辦學(xué)校舉辦者因年 齡原因進入退休高峰期，由于學(xué)校資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明確，舉辦者權(quán)益特別是所有權(quán)的繼承問題日 益突出，民二代”現(xiàn)象不斷拷問著學(xué)校的公益性和私人財產(chǎn)權(quán)利的關(guān)系。如退出機制一樣, 學(xué)校資產(chǎn)所有權(quán)的界定并不是一個簡單的規(guī)定，而是涉及學(xué)校提供服務(wù)的性質(zhì)和營利與非營 利的劃分的復(fù)雜問題。第三，分類管理是開拓民辦教育發(fā)展空間的迫切需要。國務(wù)院關(guān)于鼓勵和 引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見指出，“要鼓勵民間資本參與發(fā)展教育和社會培訓(xùn)事 業(yè)”，也就是說，國家把教育作為民間投資健康發(fā)展的

16、一個重要領(lǐng)域。然而長期以來，我們 既缺少一套健全的鼓勵非營利教育機構(gòu)發(fā)展的制度體系，又缺少允許營利性教育存在的制度 環(huán)境。分類管理將在以下方面為民辦教育發(fā)展開辟新的空間：一是為捐資辦學(xué)的發(fā)展掃清道 路。民辦教育促進法秉承教育法的精神，將民辦教育作為公益事業(yè)的一部分，按照 非營利事業(yè)對待。而針對民辦教育發(fā)展現(xiàn)實制訂的具體政策卻無法給民辦學(xué)校以非營利組織.頁腳. 待遇，致使在政策上將捐資辦學(xué)等同于出資甚至投資辦學(xué)，這就極大影響了社會捐資教育的 積極性，限制了捐資辦學(xué)事業(yè)的發(fā)展。分類管理”將圍繞非營利性學(xué)校的特點和發(fā)展需要, 制訂非營利性教育事業(yè)發(fā)展的制度體系和配套政策，為捐資辦學(xué)的發(fā)展鋪平道路。二

17、是為營 利性教育發(fā)展開辟道路。雖然我國教育法不允許教育機構(gòu)以營利為目的，但是并沒有法 律禁止營利性機構(gòu)開展教育培訓(xùn)業(yè)務(wù)。事實上，一些營利性培訓(xùn)機構(gòu)為了獲得合法性，已經(jīng) 通過注冊公司的方式實現(xiàn)企業(yè)化經(jīng)營，并在境外股票交易所上市。近年來，在傳統(tǒng)的非營利 性教育之外，營利性教育培訓(xùn)產(chǎn)業(yè)在世界圍蓬勃發(fā)展，甚至在美國、南美、澳大利亞、東南 亞等一些國家和地區(qū)，營利性的學(xué)歷教育機構(gòu)也成擴之勢。分類管理將支持營利性教育培訓(xùn) 產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟新的増長點。三是通過規(guī)公辦學(xué)校舉辦民辦學(xué)校的行為，為民間辦學(xué)創(chuàng)造 公平環(huán)境。不少民間辦學(xué)者認為，“名校辦民校”等假民辦”學(xué)校，憑借原來學(xué)校的資源 優(yōu)勢、體制優(yōu)勢，擠壓了

18、“真民辦”的發(fā)展空間；不公平競爭是民辦教育遇到的最大問題之一。不可否認，對地方政府來說，“名校辦民校”是擴大優(yōu)質(zhì)教育資源的有效途徑。爭實上， 不少“名?！迸e辦民辦學(xué)校背后的動力是巨大的利潤誘惑。營利性與非營利性不分，使這些 名?！痹谙硎車覂?yōu)惠政策和地方政府支持的同時獲得可觀的資金回報。民辦學(xué)校分類管 理，勢必將“名?！迸e辦的民辦學(xué)校納入營利性與非營利性兩種發(fā)展軌道，為規(guī)辦學(xué)行為提 供最有力的制度支持，為民辦教育健康發(fā)展創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。3. 分類管理的政策含義營利性與非營利性分類管理，涉及社會建設(shè)和社會管理、公共服務(wù)提供的基 本思路和基本制度。在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制過渡的過程中，公共服

19、務(wù)的提供方式也發(fā) 生著重大變化，從單純改府（包括國有、集體企事業(yè)單位）提供和管理向政府和民間力量共 同提供、政府和社會共同管理轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變要求在區(qū)分營利性和非營利性的基礎(chǔ)上，理淸 政府、市場、社會三者的關(guān)系，明確各方權(quán)力、義務(wù)和行為規(guī)，從而在公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì) 量、公平與效率等方面滿足社會需求。正是在這種背景下，2000年2月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn) 發(fā)國務(wù)院體改辦等八部門關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的指導(dǎo)意見（國辦發(fā)（2000） 16 號），提出建立新的醫(yī)療機構(gòu)分類管理制度，將醫(yī)療機構(gòu)分為非營利性和營利性兩類進行管.頁腳. 理；2009年3月，中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見又把“營利性

20、 與非營利性分開”作為醫(yī)療體制改革的一個指導(dǎo)思想。在民辦教育促進法立法過程中， 營利性與非營利性分開”的思路就被提出；在國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要制 定過程中，營利性與非營利性分開管理曾經(jīng)作為辦學(xué)體制改革一章的核心容被提出，后 因部分民辦學(xué)校舉辦者反對而進行了折中，出現(xiàn)在“依法管理民辦教育”部分，提出以試點 方式推進。在國家教育體制改革試點項目中，營利性與非營利性民辦學(xué)校分類管理明確在列。 從教育規(guī)劃綱要制定的過程、文本的有關(guān)表述和改革試點安排，我們可以得出以下政策信息: 一是各界對分類管理的含義具有底線的和隱性的共識。按照教育法和民 辦教育促進法 有關(guān)條款，民辦教育機構(gòu)不以營利為目的，

21、民辦教育事業(yè)屬于社會公益事 業(yè)。這就是說，民辦學(xué)校的非營利性是得到法律認可的。由此可見，營利性與非營利性分類 管理，無非是在按照非營利組織對民辦學(xué)校進行規(guī)的同時，為非營利性教育形式的存在和發(fā) 展提供制度保障。對于營利性與非營利性民辦學(xué)校分類管理的含義，教育規(guī)劃綱要文本 中并沒有明確。一些民辦學(xué)校舉辦者，一方面對明確民辦學(xué)校法律地位、產(chǎn)權(quán)，落實優(yōu)惠政 策有強烈要求，另一方面卻反對分類管理，并視之為對民辦教育發(fā)展又一次沖擊”，這恰 恰說明政策的制定者和反對者在分類管理的含義，特別是非營利組織的規(guī)方面存在一定程度 的共識。二是分類管理推進的策略和方法需要在試點中摸索。盡管實行分類管理非 常必要和迫切

22、，但是，目前我國民辦學(xué)校以出資和投資辦學(xué)為主，辦學(xué)形式和產(chǎn)權(quán)構(gòu)成十分 復(fù)雜，各地區(qū)之間、民辦學(xué)校之間民辦教育發(fā)展程度、水平差異很大；特別是民辦教育分類 管理在策略和方法方面的研究和實踐還很欠缺，很多重大問題有待破解，整體推進分類管理 的時機仍不成熟。因此，教育規(guī)劃綱要將分類管理以試點方式推進，鼓勵地方嘗試解決 重大問題，探索完善配套制度，制定分類管理的策略和步驟，為整體構(gòu)建營利性與非營利性 民辦學(xué)校分類管理體制進行先期探索。二、分類管理改革的進展及遇到的問題全國教育工作會議以后，按照教育規(guī)劃綱要部署，國家教育體制改革十.頁腳. 大改革試點項目已經(jīng)全面鋪開。營利性與非營利性民辦學(xué)校分類管理面臨的

23、挑戰(zhàn)和問題，正 在漸次顯現(xiàn)。及時總結(jié)和反思在試點中暴露出來的問題，對于改革推進策略的調(diào)整優(yōu)化具有 重要價值。1.分類管理改革的進展為了推進教育規(guī)劃綱要提出的教育體制改革各項工作，2010年年8月成 立了 “國家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組”。根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)小組的部署，2010年5月，教育部辦公廳 發(fā)出關(guān)于組織申報國家教育體制改革試點項目的通知，“深化辦學(xué)體制改革”被列為四 項重點改革任務(wù)之一，營利性與非營利性民辦學(xué)校分類管理是被列在其中的改善民辦教育 發(fā)展環(huán)境”子項之下。2010年11月26日，“國家教育咨詢委員會成立”，按照分工，其 中的辦學(xué)體制改革工作小組負責(zé)對民辦教育分類管理改革試點進行指導(dǎo)和咨詢；隨

24、后， 國家教育咨詢委員會對各地、各學(xué)校提交的改革試點方案進行了評審。后來教育體制改革領(lǐng) 導(dǎo)小組下發(fā)的教育規(guī)劃綱要任務(wù)分工方案，明確民辦教育分類管理改革任務(wù)由教育部發(fā) 展規(guī)劃司牽頭，國家發(fā)展改革委員會、民改部等有關(guān)部委配合。這樣，改革的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、牽 頭單位、配合單位、咨詢指導(dǎo)機構(gòu)都已明確。2011年1月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了關(guān)于開展國家教育體制改革試點的通知 確定了市、省、省市、華橋外國語學(xué)院為試點地區(qū)和單位，探索營利性和非營利性民辦學(xué)校 分類管理辦法。其中，市將民辦學(xué)校分類管理作為獨立項目，市將民辦學(xué)校分類管理作為改 善民辦教育發(fā)展環(huán)境”的子項目，省確定了市、市作為分類管理改革試點地區(qū)。另外，省

25、改 革試點項目建立和完善民辦教育扶持政策”方案中，將“探索利用社會捐贈資產(chǎn)舉辦非營 利性高等學(xué)校制度”作為試點總體目標之一。此外等省、自治區(qū)、直轄市也在本省的教育規(guī)劃綱要中提出，探索對營利性和非營利性民辦學(xué)校 分類管理。從形勢發(fā)展的要求看，國家層次改革試點的推進，將對各省營利性與非營利性民 辦學(xué)校分類管理實踐產(chǎn)生重要的標示和指導(dǎo)意義，進而對整個民辦教育改革和發(fā)展產(chǎn)生重要 影響。目前，各試點地區(qū)和學(xué)校正在制定民辦學(xué)校分類管理改革實施方案。從2010.頁腳. 年11月提交國家教育改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的試點方案來看，地方試點的思路呈現(xiàn)以下特點： 一是注重分類標準的界定。明確營利性與非營利性民辦學(xué)校的分

26、類標準，是推進改革的前提。 市、市、省市都把明確分類標準作為改革前期的基礎(chǔ)性工作。然而，分類標準和分類原則有 待進一步研究。二是注重配套制度建設(shè)。配套制度是實施分類管理的重要支撐，在目前的民 辦教育發(fā)展現(xiàn)實下，制度建設(shè)顯得尤為重要。各地提出的配套制度清單，涵蓋了分類審批登 記制度、學(xué)校資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、學(xué)校財務(wù)制度、督導(dǎo)檢查和社會監(jiān)督制度、法人治理制度、教 師人事制度、捐贈激勵制度等，以及財政、稅收、政府管理等方面的配套改策。但總的來看， 各地對相關(guān)制度建設(shè)的系統(tǒng)性還認識不足，多數(shù)方案中都有一些重要制度沒有列出。三是注 重改革的漸進性。提出了試點學(xué)校的初選圍，提出引導(dǎo)不同類別的舉辦者自愿選擇辦學(xué)性

27、質(zhì) 或申請改制的原則。然而各地方對分類管理的最終目標和成功指標還缺乏準確的界定。各省 教育規(guī)劃綱要中提出的分類管理設(shè)想，目前還缺乏具體設(shè)計。2.改革試點遇到的主要爭議國家教育體制改革試點方案中的改革試點項目，是地方政府主動申報、經(jīng)省 級政府教育部門上報國家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組備案確定的。相對于其他改革項目，民辦教 育分類管理改革試點數(shù)量較少。教育規(guī)劃綱要對該不該分類管理作出了明確回答，然而， 對于試點地區(qū)在多大程度上、多大圍推進，以及改革的基本思路、主要任務(wù)等重要問題卻沒 有說明，相對于這項改革的必要性和迫切性，試點的理論準備和實踐鋪墊都相對不足，試點 推進的初期階段伴隨著激烈的爭論，這些爭論

28、有的涉及推進改革的必要性可行性，有的涉及 對改革的基本要求和重大思路的理解，承擔(dān)試點任務(wù)的地方政府面臨巨大壓力。一是關(guān)于營利性與非營利性分類管理的可行性與風(fēng)險問題，例如：民辦教育 最迫切的是落實平等待遇還是分類管理？分類管理是否會促退”民辦教育發(fā)展？當(dāng)前社 會捐贈辦學(xué)的社會基礎(chǔ)是否存在？在教育規(guī)劃綱要征求意見過程中，一位民辦學(xué)校舉辦 者在一次會上的發(fā)言很有代表性：“民辦教育促進法中關(guān)于民辦學(xué)校、民辦教師地位上 的平等宣示始終未能兌現(xiàn)，民辦教育一直是在一個不公平的環(huán)境下與公辦學(xué)校競爭。平 等尚未兌現(xiàn)，又何談加強規(guī)管理？ ” 同樣一個問題，在一些學(xué)者和管理者那里則有截然不.頁腳. 同的看法，有學(xué)者

29、認為，正是民辦教育分類不清，才造成了扶持和規(guī)都缺乏依據(jù)，政策模糊 的現(xiàn)象。中華全國工商聯(lián)民辦教育協(xié)會聯(lián)合有關(guān)機構(gòu)作的一次問卷調(diào)查顯示，在30位民辦 學(xué)校舉辦者中，僅有20%的人認為民辦學(xué)校分類管理具有可行性，80%的人認為不具有可行 性或現(xiàn)在時機不成熟。同時，負責(zé)這項調(diào)查的人士也指出，一次關(guān)于民辦教育發(fā)展的研討會 發(fā)布的簡報顯示，絕大多數(shù)與會者贊成民辦教育分類管理。如果說前面爭議與觀點的持有者 的身份和立場有關(guān)，那么關(guān)于分類管理是否會阻礙社會資金進入教育、是否存在現(xiàn)有辦學(xué)者 抽逃資金的風(fēng)險，即是否會促退”民辦教育的擔(dān)憂則更為普遍。在上述中華全國工商聯(lián)所 做的調(diào)查中，反對分類管理的一個理由就是“

30、重新分類，可能會引起民辦學(xué)校不穩(wěn)定”。還 有更多的民辦學(xué)校舉辦者和學(xué)者表示，目前民辦學(xué)校絕大多數(shù)屬于投資辦學(xué)，在辦學(xué)許可 證上注明不要求取得回報的民辦學(xué)校，其舉辦者多數(shù)是想取得合理回報的”，捐資辦學(xué) 的社會基礎(chǔ)還很缺乏。如果不具備一定的社會基礎(chǔ)，如果民辦學(xué)校舉辦者普遍反對，地方政 府開展分類管理的積極性和力度將會大打折扣。二是關(guān)于非營利性與營利性民辦學(xué)校的區(qū)分標準問題。非營利性民辦學(xué)校的 認定條件，目前并沒有一個政策層面的準確界定，但在企業(yè)所得稅法實施條例第八十四 條、非營利組織會計制度、財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于民間非營利組織免稅資格認定 管理有關(guān)問題的通知中，對非營利組織的認定都有明確的標準

31、。部分民辦教育界人士認為，民辦教育促進法之所以肯定和合理回報的法律地位，就是把捐資辦學(xué)、出資辦學(xué)甚至要 求合理回報的民辦學(xué)校作為非營利性學(xué)?？创?。省民辦教育協(xié)會會長黃新茂認為，對非營利 性民辦學(xué)校的認定應(yīng)當(dāng)符合中國國情，避免簡單化、理想化。如果根據(jù)我國現(xiàn)行的民間 非營利組織會計制度，來界定非營利性民辦學(xué)校，必定會使分類管理的實施陷于十分 尷尬的處境。不愿把辦學(xué)投入當(dāng)作捐贈，也無可厚非，應(yīng)予理解和尊重。將這部分人舉 辦的學(xué)校排除在非營利性民辦學(xué)校之外，在理論上說不通，在實踐上肯定有害而無益。” 他捋此提出，可將“捐資舉辦”和出資保值”型民辦學(xué)校都認定為非營利性學(xué)校。圍繞分 類標準的爭議，背后是關(guān)

32、于這項改革的基本要求和方向的爭議。民辦學(xué)校舉辦者對非營利性 的理解，與學(xué)術(shù)界、其他政府部門的理解有明顯差異，使分類標準問題成為繼要不要分類.頁腳. 管理”之后民辦學(xué)校舉辦者向政府和社會反映訴求的一個焦點。三是關(guān)于營利性民辦學(xué)校的經(jīng)營圍問題：哪些教育類型可以允許營利性機構(gòu) 舉辦？分類管理的一個容就是要探索把一些民辦教育機構(gòu)轉(zhuǎn)型為營利性機構(gòu)，或者允許營利 性組織經(jīng)營和提供教育服務(wù)。國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見鼓勵 和支持民間資本參與和興辦包括高等學(xué)校、中小學(xué)、幼兒園、職業(yè)教育在的教育和社會培訓(xùn) 事業(yè)，但沒有明確限定民間資本的性質(zhì)。按學(xué)術(shù)意義理解，資本”和捐贈”的意義不同，參與”和

33、興辦的意義也不同。如果允許資本” “興辦”各級各類教育和社會培訓(xùn)機構(gòu)， 就可以理解為允許各級各類教育機構(gòu)辦成營利性機構(gòu)；但是這個文件又把這些教育統(tǒng)歸入社會事業(yè)，而不是企業(yè)”，讓人難以透徹理解其準確含義。關(guān)于非學(xué)歷教育可以舉辦 營利性機構(gòu)，目前基本沒有爭議。從教育本身的性質(zhì)來看，學(xué)歷教育、幼兒園是養(yǎng)成教育， 應(yīng)主要遵循人發(fā)展規(guī)律和教育規(guī)律而非經(jīng)濟規(guī)律、市場規(guī)則，這一點與非學(xué)歷教育具有重大 差別。因此一部分人的典型觀點就是，學(xué)歷教育不能舉辦營利性機構(gòu)。民辦教育促進法 和財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于教育稅收政策的通知（財稅2004 39號）中，都對學(xué)歷 教育和非學(xué)歷教育做了明顯區(qū)分。但是這種限定現(xiàn)在看來

34、并不符合營利性教育發(fā)展的新趨勢, 在一些國家職業(yè)教育類營利性學(xué)歷教育機構(gòu)發(fā)展很快。黃新茂認為，既然支持民間資本以 投資方式興辦各類教育，就應(yīng)該允許舉辦實施學(xué)歷教育和學(xué)前教育的營利性學(xué)?！?。另一方 面的意見認為，因為涉及強制性、免費性，義務(wù)教育階段不可以舉辦營利性機構(gòu)。經(jīng)某地民 辦教育主管機構(gòu)摸底調(diào)查，確實有一些民辦高校愿意轉(zhuǎn)型為營利性機構(gòu)，面對現(xiàn)實的要求， 我們的理論和政策準備還很不足。三. 推進分類管理改革需要處理好的幾個關(guān)系當(dāng)前，民辦教育分類管理改革需要的社會共識和所做的戰(zhàn)略、技術(shù)準備，與 這項改革的必要性和迫切性相比，顯得極其不相稱。在教育發(fā)展方式面臨深刻轉(zhuǎn)變的關(guān)頭， 民辦教育面臨的外壓

35、力使之產(chǎn)生了尋求變革的要求。但總的來講，改革的預(yù)期利益的長遠性、 滯后性與預(yù)期成本的現(xiàn)實性、即時性相互矛盾，而且短期來看改革的受益方不是很明顯，他 們就無法作為一個整體參與政策博弈。中央和地方政府政府作為改革的倡導(dǎo)者和實施者，缺.頁腳. 乏利益相關(guān)方的有力支持，改革的動力依然不足。因此，要使改革試點沿著正確的方向推進， 就要注重改革技術(shù)路線的研究和設(shè)計，同時借助民辦教育領(lǐng)域自身的變革力量，減小改革成 本，并且使改革的預(yù)期利益明顯化。具體來講，須認識和處理好以下幾對關(guān)系：第一，大膽推進改革與有效控制風(fēng)險的關(guān)系。推進改革需要決心和魄力。民辦教育分類管理改革牽扯面廣、難度大，地方 政府申請作為試點的

36、勇氣值得欽佩。沒有這些地方敢于當(dāng)先，制約民辦教育發(fā)展的基礎(chǔ)制度 建設(shè)將徘徊不前，新格局將無從開啟。然而，改革的風(fēng)險也是不容忽視的。營利性與非營利 性分類管理改革雖然是在民辦教育轉(zhuǎn)型時期對于新的發(fā)展道路的探索，但是不少民辦學(xué)校舉 辦者都將之視為一個信號：利益格局的調(diào)整不可避免，原有的獲利方式不可持續(xù)，甚至多年 積累的辦學(xué)資產(chǎn)也有可能會被剝奪。如果在這種擔(dān)心下，新的辦學(xué)資金不敢進入教育領(lǐng)域, 或者大量辦學(xué)資金抽逃，那么這項改革就真的有害無益了。同時我們也注意到，民辦教育面 臨發(fā)展轉(zhuǎn)型的時期，學(xué)校的優(yōu)勝劣汰不可避免，而且任何規(guī)管理都會有使一些不規(guī)辦學(xué)退出 的風(fēng)險，分類管理本身帶來的風(fēng)險不宜過分夸大。

37、從已有的經(jīng)驗看，風(fēng)險的控制要通過技術(shù)手段來實現(xiàn)，一要加強溝通和宣傳， 要及時了解民辦教育界的呼聲和動態(tài)，讓民辦學(xué)校舉辦者理解政策。不少地方曾經(jīng)就分類管 理問題征求過民辦學(xué)校董事長的意見，有的甚至做過問卷調(diào)查，對改革方案的設(shè)想也與這些 人士及時溝通。這樣，民辦學(xué)校舉辦者就能及時參與政策制定，掌握政策制定的過程和容, 避免了由于信息不對稱帶來的猜疑和擔(dān)憂。二要確定一些基本原則，如保護出資人合法權(quán)益 的原則、試點學(xué)校遴選的自愿性原則等，對民辦學(xué)校舉辦者及時安撫。三要進行風(fēng)險評估和 管理，即使不進行分類管理試點，建立風(fēng)險管理機制也是民辦教育管理的當(dāng)務(wù)之急。改革風(fēng) 險的大小恰恰與風(fēng)險管理機制是否健全直接

38、相關(guān)，將調(diào)查研究與風(fēng)險監(jiān)管、風(fēng)險處置相結(jié)合, 可以增強應(yīng)對風(fēng)險的能力。第二，堅持分類標準與選擇改革策略的關(guān)系。關(guān)于非營利性民辦學(xué)校認定標準的爭議，是一個學(xué)術(shù)問題，同時也是一個 政策問題。從學(xué)術(shù)的角度看，非營利組織的定義可分為兩個層次：一是從概念的外延定義，.頁腳. 非營利組織是不以營利為目的，但區(qū)別于企業(yè)和改府的組織；二是從觀念涵定義，非營利組 織具有產(chǎn)權(quán)、運營、分配等方面的顯著特征。外延定義便于理解，但區(qū)分度不夠，不具有政 策價值；政策的制定基本上是根據(jù)組織的涵進行區(qū)分對待。從政策的角度看，顯然沒有必要 對非營利組織做出學(xué)術(shù)上的定義，而只是為政策的實施制定限定條件。因此，在我國關(guān)于非 營利組

39、織認定的相關(guān)法律和文件中，只是提出適用該法律和政策的非營利組織必須滿足的條 件。而這些條件的核心部分基本上與學(xué)術(shù)界對非營利組織涵的認識和其他國家的政策使用圍 相一致。爭實上，關(guān)于非營利性教育機構(gòu)的認定標準，教育行政部門和民辦學(xué)校的舉辦者都 沒有多少干預(yù)的機會，他們所能做的，不過是爭取更寬松的政策，而不是提出更寬松的標準。 分類管理改革試點的價值，是圍繞分類建立相關(guān)的制度體系，促進各類民辦教育健康有序地 發(fā)展；試點的難度在于，在堅持分類標準的前提下，結(jié)合民辦教育發(fā)展的實際情況，探索分 類管理的辦法和制度。如果把營利性與非營利性分類管理的概念置換為按照現(xiàn)有民辦學(xué)校類 型進行分類管理，針對捐資、出資

40、不要求回報、要求合理回報的學(xué)校和經(jīng)營性培訓(xùn)機構(gòu)分別 制定不同的改策，或者適當(dāng)合并后區(qū)別對待，這樣改革的難度和風(fēng)險都會大大降低。但是據(jù) 了解，教育部正在制定類似政策，準備在全國推行，果真如此，這樣的試點就會變得沒有意 義。民辦學(xué)校舉辦者爭議和擔(dān)憂的焦點在于非營利性學(xué)校認定標準中的一些要件, 如出資者對學(xué)校不享有任何財產(chǎn)權(quán)利等。目前，這樣的標準對于多數(shù)民辦學(xué)校來講都可能太 高。但是分類管理試點并非因此就無法推行，關(guān)于民辦教育發(fā)展，教育規(guī)劃綱要的基調(diào) 是大力扶持，分類管理只是試圖突破的、涉及試點地區(qū)的政策安排。我們也注意到，在全國 工商聯(lián)的調(diào)查中，有20%的民辦學(xué)校舉辦者贊成分類管理，這可能就是推進

41、改革的基礎(chǔ)和對 象。需要指出的是，改革成本需要分擔(dān)，而且政府分擔(dān)更多改革成本是順利推進改革的關(guān)鍵。 如果根據(jù)實際確定試點的有限目標，鼓勵學(xué)校自愿選擇加入試點、配套一定的獎勵和補償政 策，加大對試點學(xué)校的支持力度和政策優(yōu)惠，以制度創(chuàng)新來化解目前民辦學(xué)校舉辦者的擔(dān)憂， 相信在基礎(chǔ)較好的這些試點地方可以吸引一批學(xué)校參加試點。第三，地方自主改革與中央宏觀指導(dǎo)的關(guān)系.頁腳.教育規(guī)劃綱要把探索民辦教育分類管理改革的主要任務(wù)留給了地方，一 是因為從國家層面已經(jīng)認識到營利性與非營利性分開管理的必要性，但改革的理論準備和實 踐探索并不充分，改革的難度太大，同時民辦教育發(fā)展的地區(qū)差異非常大，需要有條件的地 方政府

42、先行先試。二是因為一些地方政府民辦教育政策的進展也對分類管理也產(chǎn)生了需求， 例如不少地方政府設(shè)立了民辦教育發(fā)展專項資金，對民辦學(xué)校的財政支持力度正在加大，但 是民辦學(xué)校實際上的營利性使政府資助受到犁肘和質(zhì)疑。分類管理試點首先是要解決制約地 方民辦教育改策的制定依據(jù)和合規(guī)性問題。不同的試點可以有不同的側(cè)重點，同時探索一系 列重大問題的解決方案。這就需要給予試點地方充分的自主權(quán)，允許地方?jīng)_破一些條條框框 的束繕，激發(fā)地方改革的活力。同時，中央應(yīng)加強對試點的宏觀指導(dǎo)。民辦教育分類管理改革試點，是國家 教育體制改革戰(zhàn)略的一部分，承擔(dān)的是國家教育體制改革的任務(wù)，要保證試點按照教育規(guī) 劃綱要的總體要求推進

43、。然而，關(guān)于這項改革，教育規(guī)劃綱要中只有一句話，后來也未見 教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國家教育咨詢委員會和相關(guān)部門出面進行進一步解讀或出臺 指導(dǎo)性意見，即中央對推進這項改革試點的要求還不夠明確。當(dāng)前，試點地方制定分類管理 方案顯然缺乏一個基本的底線性依據(jù)。這種情況下，試點地方為降低改革難度，就有可能模 糊分類要求，泛化非營利組織的概念，從而降低試點的意義；這樣，試點獲得中央和地方其 他有關(guān)部門支持的可能性也會降低。而希望按照中央各部門對非營利組織認定標準進行分類 管理試點的地方，則受到來自民辦學(xué)校舉辦者及其利益團體的強大壓力，迫切希望中央通過 明確的表態(tài)給予支持。另一方面，地方分類管理試點涉

44、及教育、財政、稅收、民政、土地、 物價等多個政策領(lǐng)域，這些領(lǐng)域政策的突破和調(diào)整，往往不是地方政府自身所能決定的，即 政策決定權(quán)在中央。在2010年11月份提交的試點方案中，地方都對相關(guān)配套政策的支持提 出了要求。在試點方案的細化和落實過程中，這些要求將更為強烈和具體。哪些改策可以突 破，那些不準備突破？中央政府必須與試點地方政府建立順暢的溝通指導(dǎo)機制，視情況對地 方提出的要求給以明確答復(fù)。為加強中央的宏觀指導(dǎo)和支持，除制訂推進分類管理改革的指 導(dǎo)性意見、建立溝通指導(dǎo)機制以外，還需要有效利用項目傾斜、財政支持等現(xiàn)有宏觀政策調(diào).頁腳. 控手段對地方試點予以支持，并將這些手段作為推進改革的有利杠桿。

45、第四，推進試點改革與兼顧非試點改革的關(guān)系在國家教育體制改革試點總體部署中，關(guān)于民辦教育的專項改革，除“營利 性與非營利性民辦學(xué)校分類管理試點”外，還有清理并糾正對民辦教育的各類歧視政策， 保障民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”（市，省，省市，省）；完善支持民辦教育發(fā)展的政策措施, 探索公共財政資助民辦教育具體政策，支持民辦學(xué)校創(chuàng)新體制機制和育人模式，辦好一批高 水平民辦學(xué)?！保ㄊ?，省，省，省，省市，省，回族自治區(qū)，科技大學(xué)中南分校）；改革 民辦高校部管理體制，完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立健全民辦學(xué)校財務(wù)、會計和資產(chǎn)管理制度”（市，省，省，省，歐亞學(xué)院）；另外還有民辦教育綜合改革試點（?。?。這些改革既要互 相協(xié)調(diào)一

46、致，又要有所區(qū)別和互補，才可能達到改革的目的。從改革的層次上看，分類管理 改革試點之外還有更多的其他試點，試點改革之外還有國家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組層次對民 辦教育改革的總體部署，三個層次的改革都不能等待、需要同時推進，這就涉及一個相互銜 接和協(xié)調(diào)的問題。都是民辦教育改革，需要分清哪些是個別試點需要解決的具體問題，哪些 是三個層次改革都面臨的共性問題。三個層次的改革涉及的改策都需要國家教育體制改革領(lǐng) 導(dǎo)小組辦公室的協(xié)調(diào)指導(dǎo)，需要有關(guān)部門去制訂和突破，這就要求在改革鋪開一個時段后， 從總體上對各層次改革進行重新整合，制訂一攬子推進計劃、和政策制度清單。另外，國家教育體制改革試點總體方案顯示，所有承

47、擔(dān)分類管理試點任務(wù)的 地方，都同時承擔(dān)著民辦教育的其他試點任務(wù)，也需要按照中央部署落實民辦教育總體改革 任務(wù)。分類管理試點是地方推進民辦教育改革和發(fā)展的重要抓手和突破口，同時，如果不能 在短期形成營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理的制度和局面，分類管理改革就不能涵蓋其 他試點改革，也不能涵蓋國家層次的整體改革。即分類管理改革的難度和漸進性決定了地方 政府民辦教育改革任務(wù)的綜合性，從而突出了分類管理改革自身價值的獨特性，也決定了其 階段性目標的有限性。四. 推進分類管理改革試點的政策建議盡管各試點地區(qū)民辦教育發(fā)展水平、鼓勵政策和配套制度建設(shè)的情況差異很.頁腳. 大，但是改革的全局性思維和頂層設(shè)計是

48、少走彎路的重要保證。改革思路應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)，措施應(yīng) 當(dāng)配套，一般要求應(yīng)當(dāng)明確。同時，在在改革成功指標、側(cè)重點、圍、進度方面，在解決問 題的方法方面，應(yīng)給地方以更大的空間。為順利推進營利性與非營利性民辦教育分類管理改 革試點，現(xiàn)提出以下設(shè)想和建議，供參考：1. 明確策略原則明確分類標準，循序漸進目前，對分類標準問題爭議較大。在營利性和非營利性組織的分類標準認定問 題上，教育行政部門并沒有界定的權(quán)限，只能在接受財政、稅務(wù)等部門認可的核心標準的前 提下，就一些非核心標準與有關(guān)部門協(xié)商溝通（分類標準問題后面部分專述）。這勢必會受 到大部分辦學(xué)者的庾對，增加了試點推進的難度。然而地方教育行政部門在這點上操作的

49、余 地很小，任何放寬標準的做法將無法爭得其他部門的認可，也不符合教育規(guī)劃綱要的要求。 所以，只能在堅持核心標準的前提下，采取多種技術(shù)策略推進試點，這也決定了試點是一個 循序漸進的過程。一一維護出資人權(quán)益，引導(dǎo)自愿選擇由于歷史和政策原因，多數(shù)民辦學(xué)校屬于出資舉辦，原來的社會力量辦學(xué)條 例規(guī)定學(xué)校終止后的剩余資產(chǎn)屬于社會資產(chǎn)，民辦教育促進法則對此沒有做出規(guī)定。 因此，執(zhí)行非營利性民辦學(xué)校的認定標準，涉及保護岀資人合法權(quán)益的問題，必須建立在出 資人自愿的基礎(chǔ)上。出資人自愿地、理性地對所辦學(xué)校的營利性與非營利性做出選擇，前提 是能讓他們充分了解關(guān)于這兩類民辦學(xué)校的配套政策，特別是增加舉辦非營利性民辦學(xué)

50、校的 吸引力。強化部門協(xié)調(diào)，制度建設(shè)為重分類管理的認定標準、管理制度和配套政策，涉及編制、發(fā)展改革、財政、 人力資源和社會保障、民政、稅務(wù)、國土資源、金融管理等部門，沒有這些部門的協(xié)調(diào)一致， 教育行政部門無法單獨制定和實施相關(guān)政策，分類管理試點也就無法推進。要以制度建設(shè)為 中心，把現(xiàn)有的政策進行梳理整合，上升到制度層面，才能避免政策的矛盾和反復(fù)，增強民.頁腳. 辦教育辦學(xué)者的預(yù)見性，引導(dǎo)理性選擇。要特別注重圍繞鼓勵舉辦符合標準的非營利性學(xué)校, 并為這些學(xué)校的健康發(fā)展制定一整套制度規(guī)，應(yīng)是試點工作的重點所在。堅持點面結(jié)合，以兩端帶動中間根據(jù)漸進性和可控性原則，現(xiàn)階段的分類管理改革，不是把轄區(qū)的民

51、辦學(xué)校 簡單分類，而是在學(xué)校自愿的基礎(chǔ)上，以試點學(xué)校為中心探索建立分類管理的改策和制度體 系。必須通過制度和改策設(shè)計體現(xiàn)出對兩類民辦學(xué)校特別是非營利性民辦學(xué)校及其舉辦者的 鼓勵支持。通過對符合標準的非營利性學(xué)校和營利性學(xué)校的扶持，幫助他們走上健康、可持 續(xù)發(fā)展的道路，從而吸引出資（但非捐資）舉辦的民辦學(xué)校向這兩種類型發(fā)展。制定有限目標，實行新舊有別分類管理改革的最終目標是建立營利性與非營利性民辦學(xué)校分類管理的制度 體系和管理體制。但考慮民辦學(xué)校發(fā)展的歷史現(xiàn)實，即使在試點地區(qū)，既不符合非營利組織 認定標準，又不同于企業(yè)的民辦學(xué)校類型還將在很長時期存在，應(yīng)該留給這些學(xué)校應(yīng)有的發(fā) 展空間，并采取積極

52、鼓勵的改策。因此，分類管理試點的階段性目標應(yīng)是逐步完善制度和政 策，逐步擴大非營利性和營利性民辦學(xué)校的比例。試點地區(qū)可考慮要求所有新建民辦學(xué)校按 照營利性和非營利性分類管理的規(guī)進行登記、實施管理。2. 厘清重大問題民辦教育分類管理，涉及一系列的制度創(chuàng)新。按照教育規(guī)劃綱要的要求， 考慮我國民辦教育發(fā)展的歷史延續(xù)性和調(diào)研過程中反映的民辦教育辦學(xué)者的關(guān)注和訴求，借 鑒國際相關(guān)經(jīng)驗和做法，我們提煉出以下幾個重要的問題。這些問題對保證試點的正確方向、 獲得民辦學(xué)校辦學(xué)者的對改革的理解和支持，順利推進分類管理試點意義重大。明確營利性與非營利性民辦學(xué)校的區(qū)分標準民間非營利組織會計制度和財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)

53、于非營利組織免稅 資格認定管理有關(guān)問題的通知（財稅20091123號）分別提出了非營利組織的認定標準， 其中最主要的是四條：一是投入人對投入該組織的財產(chǎn)不保留或享有任何財產(chǎn)權(quán)利；二是取 得的收入全部用于章程規(guī)定的非營利事業(yè)；三是財產(chǎn)及其孳息不用于分配；四是組織終止后.頁腳. 的剩余資產(chǎn)全部用于非營利事業(yè)。這四條標準是相互關(guān)聯(lián)的，其中第一條是核心標準，要求 辦學(xué)出資的性質(zhì)是捐贈辦學(xué)。很多民辦學(xué)校反對這一條，事實上，如果沒有這一條，其余幾 條在法律上就會是站不住腳的。這四條標準符合國際上對非營利組織認定的慣例，也應(yīng)當(dāng)成 為區(qū)分非營利性與營利性學(xué)校的標準。此外，財政部、國家稅務(wù)總局的通知中還有一條

54、標準，即工作人員的平均工資薪資水平不得超過上年度稅務(wù)登記所在地平均工資水平的兩 倍”，參照這一條，考慮國家教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的要求和教師行業(yè)的特殊性，建議對非營利 學(xué)校增加一條：“工作人員的平均工資水平不超過當(dāng)?shù)亟逃袠I(yè)平均工資水平的兩倍。” 一一調(diào)動辦學(xué)者參與試點的積極性據(jù)調(diào)查，民辦學(xué)校出資人對分類管理有疑慮的原因，一是害怕失去對學(xué)校資產(chǎn) 的所有權(quán)，二是害怕失去對學(xué)校的控制權(quán)。調(diào)動這些辦學(xué)者參與試點的積極性，可以采取靈 活多樣的補償和獎勵手段：第一，改府可根據(jù)辦學(xué)投入、辦學(xué)貢獻，視情況給予一定額度的 財政補償或獎勵；第二，以稅收優(yōu)惠的形式給予補償，即出資人明確敖棄出資人對學(xué)校資產(chǎn) 的所有權(quán)，可

55、以根據(jù)出資人個人原始投入和累積性投入數(shù)額，在計算個人所得稅或企業(yè)所得 稅時予以扣除；第三，名譽補償，學(xué)?；蛐酥拘栽O(shè)施可以出資人或出資人家族、企業(yè)的名 稱命名，并且通過協(xié)議設(shè)定不得變更的期限；第四，成立私募基金會。出資人可成立以本人、 家族成員或企業(yè)命名的基金會，將學(xué)校財產(chǎn)的所有權(quán)轉(zhuǎn)移到基金會名下。一完善社會資產(chǎn)管理體制非營利性民辦學(xué)校，應(yīng)為捐資舉辦，終止辦學(xué)后的剩余資產(chǎn)屬于社會資產(chǎn)， 繼續(xù)用于教育和其他社會公益事業(yè)。捐資辦學(xué)受捐方應(yīng)當(dāng)是學(xué)?；蛘呋饡?，但不應(yīng)是政府, 否則學(xué)校將事實上轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校；學(xué)校終止辦學(xué)后的剩余資產(chǎn)，也應(yīng)該明確所有者和管理者。 因此，需要完善社會資產(chǎn)管理體制，建立社會資

56、產(chǎn)管理機構(gòu)。第一，學(xué)校存續(xù)期間，出資人將個人出資轉(zhuǎn)為捐贈，可直接捐贈給學(xué)校，也 可以捐贈給以自己、家族成員或企業(yè)命名的基金會。同時落實學(xué)校法人財產(chǎn)權(quán)；第二，非營 利性民辦學(xué)校成立的私募基金會，可作為學(xué)校終止辦學(xué)后剩余資產(chǎn)的所有者和管理者；第三, 出資者如不愿成立基金會，或者學(xué)校資產(chǎn)達不到成立基金會的要求的，可在政府指導(dǎo)下成立.頁腳.多所學(xué)校的聯(lián)合基金會。一一劃定營利性學(xué)校的經(jīng)營圍這是一個分類管理必須解決的前置性問題。很多國家并未劃定營利性學(xué)校的 經(jīng)營圍，但是很少有義務(wù)教育階段舉辦營利性學(xué)校的。主要是在義務(wù)教育國家能夠提供保障, 而且大致均衡的情況下，營利性教育并無足夠的市場空間。在非義務(wù)教育階

57、段，近來一些國 家和地區(qū)出現(xiàn)的營利性學(xué)校，主要是高等職業(yè)教育，這些學(xué)校均遵循商業(yè)運作模式，以公司 面目出現(xiàn)。據(jù)研究，職業(yè)教育與市場結(jié)合緊密，受教育者對教育效果有清晰的判斷依據(jù)，彌 補了信息不對稱。而我國國情不同，一是義務(wù)教育階段學(xué)校、普通高中之間差距明顯，升學(xué) 考試競爭壓力極大，很有可能催生營利性的學(xué)校；二是高等教育招生納入國家計劃，學(xué)生才 能獲得國家承認的學(xué)歷，國家實際上為學(xué)校的學(xué)歷質(zhì)量提供擔(dān)保，如果允許營利性學(xué)校頒發(fā) 國家學(xué)歷，就存在國家信譽資產(chǎn)私有化的風(fēng)險。因此，試點可考慮采取以下措施：第一，允許中等和高等職業(yè)教育舉辦營利性學(xué)校。營利性學(xué)校須在工商部門 登記注冊，獲得企業(yè)法人資格。營利性

58、學(xué)校必須產(chǎn)權(quán)清晰，遵守公司法運作；第二，營 利性民辦學(xué)校市場化自主招生，不納入國家招生計劃。在教育行政部門指導(dǎo)下，采取行業(yè)、 專業(yè)組織認證、評估的方式獲得所發(fā)文憑的市場信譽，政府必要時可通過評估認證，認可其 學(xué)歷。保障民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)不少辦學(xué)者擔(dān)心，民辦學(xué)校轉(zhuǎn)為真正的非營利學(xué)校后，就會像公辦學(xué)校一樣 運作，辦學(xué)自主權(quán)受到進一步侵蝕。為解除這種擔(dān)心，教育行政部門必須慎重研究，出臺保 證學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的制度和政策。第一，保障民辦學(xué)校管理自主權(quán)。非營利性民辦學(xué)校的決 策機構(gòu)是理事會（董事會），政府應(yīng)支持民辦學(xué)校校長在理事會領(lǐng)導(dǎo)下行使學(xué)校行政管理權(quán) 力，同時做好宏觀指導(dǎo)、監(jiān)督和服務(wù)；第二，保障民辦學(xué)校招生、教育教學(xué)自主權(quán)。非營利 學(xué)校根據(jù)辦學(xué)條件核定招生規(guī)模，自主確定招生圍、標準和錄取辦法，在專業(yè)目錄圍自主設(shè) 置專業(yè)，在完成國家要求的課程的前提下自主開設(shè)課程、選用教材，地方政府采取督導(dǎo)、認 證、評估、項目資助等手段進行去觀管理。.頁腳.3. 設(shè)計關(guān)鍵制度營利性與非營利性民辦學(xué)校分類管理，最重要的是制定兩套完整的制度，為 兩種民辦教育的健康發(fā)展鋪平道路。其重點和難點是建立非營利性民辦教育發(fā)展的制度框架 和政策體系。