歐洲一體化進(jìn)程中的社會(huì)福利整合

1、歐洲一體化進(jìn)程中的社會(huì)福利整合 摘要：歐洲一體化是一個(gè)經(jīng)濟(jì)、政治和文化不斷融合的過程。歐盟從建立之初就開始了勞工政策領(lǐng)域的合作，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作加強(qiáng)、移民增加、勞動(dòng)力市場一體化，各國社會(huì)保障制度之間的差異就成了迫切需要解決的問題。社會(huì)保障方面的合作越來越受到重視，合作的范圍逐漸擴(kuò)大到促進(jìn)就業(yè)、失業(yè)保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療和公共衛(wèi)生等領(lǐng)域，雖然至今還沒有歐盟統(tǒng)一層面的社會(huì)保障政策出臺，但在某些方面已經(jīng)出現(xiàn)了趨同傾向。 關(guān)鍵詞：社會(huì)保障，歐盟，歐洲一體化，社會(huì)福利，公共政策，養(yǎng)老保障，就業(yè)政策0引言2005年5月9日，法國全民公投否決了由法國前總統(tǒng)德斯坦領(lǐng)導(dǎo)草擬的歐洲憲法條約，引起人們對于歐洲一體化前

2、景的懷疑。巴黎政治學(xué)院的尼古拉索熱認(rèn)為，公投背后隱藏著復(fù)雜的政治博弈，相對于國防、貨幣和市場，歐洲的普通民眾更關(guān)心切身福利和生存狀況。處于高度干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)下的法國人認(rèn)為，新憲法試圖降低政府干預(yù)程度，太過注重市場經(jīng)濟(jì)，如果采用自由主義的“盎格魯薩克遜”模式必然損及自身福利?；仡櫄W盟所實(shí)現(xiàn)的階段性成果，從煤鋼共同體、關(guān)稅同盟、市場同盟到經(jīng)濟(jì)同盟的發(fā)展，是一個(gè)經(jīng)濟(jì)、政治等社會(huì)生活領(lǐng)域相互融合的過程。不論是歐元的流通還是共同防務(wù)體系的建立，都是由上層政治推動(dòng)的，缺乏來自民間“草根力量”的支持。如何建立包容福利差異的新歐洲，調(diào)和對社會(huì)福利的不同口味，是政治家眼前的一道難題。1歐盟國家的社會(huì)福利比較“福利

3、國家”起源于歐洲，歐盟各國的福利水平都相當(dāng)高。各國都遵循著普遍享有原則或公民資格原則，通過政府的干預(yù)，以稅收或其他的手段對國民收入進(jìn)行再分配，為有需要的人提供保障，不管他們是暫時(shí)因疾病、失業(yè)或生育，還是因?yàn)橥诵?、殘疾而陷入困境?.1歐盟國家的不同福利傳統(tǒng)但是，民族文化差異、漫長的歷史以及現(xiàn)代化歷程的不同，造成了不同的福利傳統(tǒng)。英國、愛爾蘭是“自由主義”的發(fā)源地，強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任，社會(huì)福利政策相對保守，被稱為“盎格魯薩克遜”模式；芬蘭、瑞典奉行“社會(huì)保障全民所有”，國家慷慨提供福利，被稱為“斯堪的納維亞”模式；德國深受“歷史學(xué)派”理論影響，重視國家在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，習(xí)慣把道德倫理與社會(huì)政策

4、結(jié)合起來，通過各種法令建立了國家干預(yù)較強(qiáng)的社會(huì)福利制度，這種制度影響了法國、奧地利、荷蘭和盧森堡等國家；意大利、西班牙等南歐國家的社會(huì)保障體系比較分散、不甚健全，并且在保障水平和層次上都和其他歐盟國家有差距。理念上的差異，在實(shí)踐中就表現(xiàn)為各國在社會(huì)保障項(xiàng)目設(shè)置、覆蓋面、保障水平以及財(cái)政支出方面的不同。表1列舉了歐盟16國社會(huì)保障的一些基本數(shù)據(jù)?？梢钥闯?，歐盟各國的福利支出都很高，但是人均社會(huì)保障支出最高的丹麥與最低的葡萄牙相差8倍之多。1.2歐盟國家的不同社會(huì)保險(xiǎn)歐盟成員國在社會(huì)保險(xiǎn)收入來源方面存在明顯差異，表2列舉了歐盟12國的社會(huì)保險(xiǎn)收入來源。希臘和西班牙由于社會(huì)保障制度建立比較晚，相對于

5、北歐的福利國家更強(qiáng)調(diào)雇主和雇員在社會(huì)保險(xiǎn)中的作用，國家的直接財(cái)政轉(zhuǎn)移比較少，而荷蘭先于大多數(shù)歐盟國家進(jìn)行了福利改革，其社會(huì)保障制度比較靈活，相對突出個(gè)人責(zé)任，社會(huì)保險(xiǎn)資金中個(gè)人的貢獻(xiàn)比例就比較大。1.3歐盟國家的不同養(yǎng)老金體系在具體項(xiàng)目上，歐盟成員國之間差異也很大。歐盟國家養(yǎng)老金體系存在兩種主要模式：一種是德國、法國和荷蘭采用的“俾斯麥”模式，國家對退休者負(fù)全責(zé)；另一種是“貝弗里奇”模式，即政府提供的養(yǎng)老金只對最低生活標(biāo)準(zhǔn)提供保證，以公共或私人管理的強(qiáng)制或自愿養(yǎng)老金為補(bǔ)充。不同的養(yǎng)老模式所適用的財(cái)政核算體系、基金管理方式都有差異，并且與之配套的社會(huì)政策差異也很大，這給歐洲統(tǒng)一核算造成了很大困難

6、。在移民增多、人口老齡化程度持續(xù)走高以及部分國家財(cái)政赤字較為嚴(yán)重的情況下，歐盟日益認(rèn)識到社會(huì)保障是經(jīng)濟(jì)合作的重要保障和補(bǔ)充，歐盟社科顧問組組長maria認(rèn)為，福利與就業(yè)、生產(chǎn)力和人口增長息息相關(guān)，社會(huì)保障是社會(huì)發(fā)展和競爭力的促進(jìn)因子。歐洲委員會(huì)、經(jīng)合組織、歐洲自由貿(mào)易聯(lián)盟、歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)都在積極探尋社會(huì)保障領(lǐng)域合作的可能，其中歐洲委員會(huì)和經(jīng)合組織發(fā)揮了重要作用。在社會(huì)保障領(lǐng)域包括就業(yè)、養(yǎng)老、社會(huì)救濟(jì)方面的合作越來越受到人們重視。2社會(huì)福利條約與促進(jìn)就業(yè)政策歐盟一體化過程中的一個(gè)重要特點(diǎn)就是以法律制度的建立和完善作為基礎(chǔ)，達(dá)到以漸進(jìn)或發(fā)酵的方式實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，在勞工福利、社會(huì)福利以及就業(yè)方面也同樣如此。2

7、.1歐盟一體化中的主要法律和條約早在1951年4月通過的建立歐洲煤鋼共同體條約為社會(huì)福利合作奠定了基礎(chǔ)。其中對特殊行業(yè)中勞工的工資水平、生活保障、工傷、失業(yè)補(bǔ)助以及再就業(yè)提出了跨國境的指導(dǎo)性意見。條約所制訂的勞工福利政策更多的是為了明確行業(yè)同盟的性質(zhì)，確保各國勞動(dòng)成本支出的一致性。1957年3月25日通過的建立歐洲共同體條約第123條進(jìn)一步明確提出：“為了增加勞動(dòng)者在共同體內(nèi)的就業(yè)機(jī)會(huì)并因此提高生活水平，決定根據(jù)以下崇尚的原則建立歐洲社會(huì)基金。歐洲社會(huì)基金的使命在于促進(jìn)勞動(dòng)者在共同體內(nèi)的就業(yè)便利，以及促進(jìn)勞動(dòng)者在地域選擇和職業(yè)選擇方面的靈活性?！敝钡浇裉欤瑲W洲社會(huì)基金依舊是歐盟勞工政策實(shí)施的重

8、要政策工具。20世紀(jì)70年代后，歐洲經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了高速發(fā)展期，各國經(jīng)濟(jì)交流合作進(jìn)一步加深，歐洲社會(huì)福利合作的雛形基本顯現(xiàn)，涉及到勞工合作、地區(qū)開發(fā)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)以及就業(yè)促進(jìn)等方面。1986年2月17日通過的單一歐洲文件中，將社會(huì)政策作為重要一節(jié)，其中提到：“各國應(yīng)特別注意鼓勵(lì)對職工健康和安全環(huán)境的改善”，“共同體尤其要為縮小地區(qū)差距和改變最貧困地區(qū)的落后現(xiàn)狀而努力”，“共同體應(yīng)通過利用結(jié)構(gòu)基金(歐洲農(nóng)業(yè)指導(dǎo)和保證基金，指導(dǎo)部分欲洲社會(huì)基金，歐洲地區(qū)開發(fā)基金)，歐洲投資銀行和其他現(xiàn)有的財(cái)政手段來支持上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。20世紀(jì)90年代以后，歐盟進(jìn)入了一個(gè)快速融合發(fā)展期。經(jīng)濟(jì)和政治領(lǐng)域的縱深合作逐漸增多。

9、1992年歐盟簽署通過的馬斯特里赫條約明確了“歐洲公民”的法律概念，要求協(xié)調(diào)成員國的社會(huì)政策，規(guī)定歐洲公民享有自由遷徙和居住的權(quán)利，享受社會(huì)保障的權(quán)利。這是迄今為止在最高層面上，最為明確地提到“社會(huì)保障”的條約法規(guī)。為了保證這些法律和條約的施行，歐洲委員會(huì)分別在1973年、1989年和1995年圍繞“歐洲公民”的基本權(quán)利，3次發(fā)起了社會(huì)行動(dòng)計(jì)劃，促進(jìn)了共同政策的實(shí)施和各成員國社會(huì)政策的協(xié)調(diào)；提出了“實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，改善生活水平，加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)，維持男女平等，為窮人、殘疾人和老年人提供幫助等”目標(biāo)，獲得了良好的效果，有報(bào)告顯示，希臘、葡萄牙、西班牙和愛爾蘭在1986年1996年，人均收入從占?xì)W洲共同

10、體平均水平的23增加到34，特別是愛爾蘭的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值在1983年占共同體平均水平的64%，到1993年增加到80%，1995年增加到90%。據(jù)估計(jì)1989年1993年受到資助的地區(qū)增加了220萬人就業(yè)。2.2實(shí)施以就業(yè)政策為核心的一體化社會(huì)政策在經(jīng)合組織發(fā)達(dá)國家中，歐盟失業(yè)問題最為嚴(yán)重。1996年，歐盟15國平均失業(yè)率達(dá)11.14%，而美國為5.14%，日本為3.13%。歐盟經(jīng)濟(jì)首強(qiáng)德國1970年1980年的失業(yè)率為2.15%，1980年-1990年為5.17%，1996年為10.13%，加多年間失業(yè)率大約增長了4倍。為了降低失業(yè)率，歐盟于1970年成立了咨詢機(jī)構(gòu)“就業(yè)常務(wù)委員會(huì)”，其任

11、務(wù)就是對就業(yè)、勞工政策問題及共同體應(yīng)該采取的措施進(jìn)行討論。上文提到的“歐洲社會(huì)基金”(esf)實(shí)際上作為歐盟勞動(dòng)力市場政策的主要配套工具，提供財(cái)政幫助，用于開展職業(yè)培訓(xùn)和再培訓(xùn)，提高工人技術(shù)，創(chuàng)造更適合的就業(yè)空間。在其支持下設(shè)立的共同體培訓(xùn)計(jì)劃，使各成員國之間的職業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)可以進(jìn)行比較并相互承認(rèn)，為共同體范圍內(nèi)的勞動(dòng)力自由流動(dòng)創(chuàng)造條件。截至2004年，esf已經(jīng)為1100多萬25歲以下的年輕人提供了就業(yè)培訓(xùn)。20世紀(jì)90年代以來，歐洲委員會(huì)相繼提出了一系列就業(yè)促進(jìn)政策。1993年題為增長、競爭與就業(yè)；進(jìn)入21世紀(jì)的挑戰(zhàn)與道路白皮書提出了詳細(xì)的增加就業(yè)的政策措施：加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)，加快勞動(dòng)密集部門發(fā)

12、展，降低非工資成本，提高勞動(dòng)市場政策的效率，采取措施對嚴(yán)重失業(yè)部門和勞動(dòng)群體給予幫助。該白皮書被稱為“歐洲就業(yè)戰(zhàn)略”，成為探索和發(fā)展歐盟協(xié)調(diào)性就業(yè)政策的意識形態(tài)、政治分析方面的基礎(chǔ)。到1996年，歐洲委員會(huì)將就業(yè)問題放在歐洲共同體優(yōu)先考慮的工作議程，又提出了幫助中小企業(yè)發(fā)展，支持地方政府就業(yè)項(xiàng)目，積極開發(fā)人力資源，為投資創(chuàng)造良好的環(huán)境等措施，因?yàn)檫@些是增加就業(yè)的最有效途徑。歐盟前期的就業(yè)合作比較成功。1997年歐盟委員會(huì)制定了第一份歐盟就業(yè)指南歐盟就業(yè)指南，這標(biāo)志著歐洲“新就業(yè)政策”的確立。其中把企業(yè)家的權(quán)利和職能、個(gè)人就業(yè)能力、企業(yè)和雇員的適應(yīng)能力以及相等的就業(yè)機(jī)會(huì)作為歐盟共同就業(yè)策略的四根

13、支柱。這是首次將企業(yè)責(zé)任、社會(huì)機(jī)會(huì)和個(gè)人能力提到同一高度，該指南一經(jīng)發(fā)布，就引起了世界范圍的關(guān)注?？偟膩碚f，歐盟就業(yè)戰(zhàn)略的出臺是歐盟為擺脫失業(yè)、深化經(jīng)濟(jì)一體化、應(yīng)對知識經(jīng)濟(jì)和歐盟東擴(kuò)的產(chǎn)物。從歐盟就業(yè)的總體情況來看，歐盟的就業(yè)率從1994年的59%上升到2000年的63.3%，就業(yè)人數(shù)增長率從1994年的-0.1%變?yōu)?001年的1.7%，其他各國的就業(yè)率也有不同程度的提高。3養(yǎng)老保障領(lǐng)域的改革隨著歐洲一體化進(jìn)程的加快，各國差異較大的養(yǎng)老保障預(yù)算基金體系成為統(tǒng)一貨幣及財(cái)政體系核算的重要障礙，所以養(yǎng)老保障被提上議事日程。與此同時(shí)，在諸如移民福利、地區(qū)開發(fā)以及醫(yī)療保健等社會(huì)政策方面的合作也日漸加強(qiáng)

14、。3.1養(yǎng)老保障領(lǐng)域開展廣泛的合作歐洲是世界上老齡化國家最為集中的地方，養(yǎng)老保障基金在整個(gè)社會(huì)保障開支中占重要部分(表3)，許多歐盟國家的養(yǎng)老保障支付體系以及財(cái)政支出已經(jīng)不堪重負(fù)。1992年通過的馬斯特里赫條約規(guī)定，實(shí)行統(tǒng)一貨幣的前提條件是各國控制財(cái)政赤字，使各國的債務(wù)不得超過gdp的60%，因此眾多歐盟成員國試圖通過消減養(yǎng)老保障支出，維持財(cái)政平衡。歐盟國家將養(yǎng)老保障改革納入了統(tǒng)一視野，雖然至今還沒有統(tǒng)一的改革模式，但在協(xié)調(diào)統(tǒng)一的基調(diào)下還是實(shí)施了以下卓有成效的措施。3.2靈活的退休制度keenay的研究表明，在人口老齡化的壓力下，歐盟國家通過減少老齡工人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)參與率來降低失業(yè)率的政策至多是

15、短期行為，不僅不能提高年輕人的就業(yè)率，相反還會(huì)增加養(yǎng)老金支出的負(fù)擔(dān)。事實(shí)上，法國的實(shí)踐也證明了這一點(diǎn)，所以歐盟轉(zhuǎn)而實(shí)行靈活的退休制度，鼓勵(lì)推遲退休，并且制定了2010年老齡工人就業(yè)率目標(biāo)。奧地利早在1993年就引入了“部分養(yǎng)老金”計(jì)劃，55歲60歲的女性和60歲65歲的男性可以減少一半的工作時(shí)間，同時(shí)獲得50%的養(yǎng)老金。德國的退休年齡從2001年至2012年逐步將提高到65歲，并引進(jìn)了“部分退休選擇權(quán)”，鼓勵(lì)退休者參加半日制或部分時(shí)間工作，使就業(yè)到退休的轉(zhuǎn)變就有了彈性，也降低了養(yǎng)老保障財(cái)政支付的壓力。3.3多元與彈性制度設(shè)計(jì)在老齡化時(shí)期，減少政府社會(huì)保障壓力的一個(gè)策略是讓雇主和雇員承擔(dān)更多的職

16、責(zé)。世界銀行倡導(dǎo)在公共養(yǎng)老金計(jì)劃之外，建立強(qiáng)制、私人管理和基金積累的第二支柱，并鼓勵(lì)實(shí)施多支柱。據(jù)2003年統(tǒng)計(jì)，近13的歐盟國家實(shí)現(xiàn)了部分養(yǎng)老保障私營化。在丹麥、愛爾蘭、荷蘭，雇主提供的養(yǎng)老金被強(qiáng)制化，國家社會(huì)保障制度只提供最低退休生活保障，英國、德國、西班牙通過改革也形成了基本保險(xiǎn)加補(bǔ)充保險(xiǎn)的兩大支柱體制。從1995年開始，瑞典、意大利、拉托維亞和波蘭4國引入了“名義繳費(fèi)賬戶制”(nominal defined contribution,ndc)，即參保者有一個(gè)繳費(fèi)和利息積累的個(gè)人賬戶，但沒有真實(shí)資產(chǎn)與之對應(yīng)，只是在退休領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)，個(gè)人賬戶中的“名義資產(chǎn)”才可被年金化。ndc制有很強(qiáng)的便

17、攜性；對任何一個(gè)國家來說也是公平的，它有利于體化的勞動(dòng)力市場形成，個(gè)人可以在歐盟內(nèi)的一個(gè)國家工作，：又可以在另一個(gè)國家選擇退休，個(gè)人福利可以不受影響。最重要的是它還一舉解決了轉(zhuǎn)型成本問題，所以歐盟委員會(huì)啟動(dòng)了ndc制的研究工作，對其在歐盟國家的適用性問題進(jìn)行了深入探討之后，認(rèn)為這是各國養(yǎng)老金改革的理想模式之一。為了應(yīng)對改革之后潛在的風(fēng)險(xiǎn)，2002年7月歐洲委員會(huì)對歐盟國家養(yǎng)老保障制度評估之后，十分謹(jǐn)慎地為其成員國和候選國設(shè)計(jì)并推薦了“改革藍(lán)圖”，其思路就是向預(yù)籌基金的db制改革，鼓勵(lì)成員國建立“預(yù)籌基金”。也就是說，在現(xiàn)收現(xiàn)付的基礎(chǔ)上，征收比滿足當(dāng)前支出更多的繳費(fèi)，并用剩余的繳費(fèi)成立一個(gè)基金投

18、資于政府債券或公司股票，以滿足未來增長的需求?？梢钥闯?，不論是采用靈活退休制度、多支柱體系的引入、名義賬戶的普及還是預(yù)籌基金的建立，都考慮到了轉(zhuǎn)制成本、經(jīng)濟(jì)人口指標(biāo)的動(dòng)態(tài)發(fā)展、積極應(yīng)對改革中的潛在風(fēng)險(xiǎn)，體現(xiàn)了審慎靈活和可持續(xù)的原則。這是因?yàn)轲B(yǎng)老保障制度的改革是一個(gè)涉及到經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策問題，要跨越不同民族的福利習(xí)慣以及國家立法，并且對于在高福利制度中成長起來的歐盟國家國民而言，在思想上接受變化較大的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革需要相當(dāng)長的時(shí)間，加之執(zhí)政黨出于政治利益的考慮，就不會(huì)采用激進(jìn)的完全積累制在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。4其他社會(huì)保障政策方面的改革4.1醫(yī)療保健歐盟國家的醫(yī)療保障制度大致分為集中制和分散制。

19、英國的國民健康服務(wù)體系是集中制的醫(yī)療制度，即由政府同意出資，對所有國民提供醫(yī)療保健服務(wù)的制度。分散制的醫(yī)療制度一般是以強(qiáng)制的醫(yī)療保險(xiǎn)為基礎(chǔ)，由雇主和雇員共同出資建立。目前，歐盟國家的醫(yī)療保健支出增加、資金使用不當(dāng)。醫(yī)療保健狀況的改善達(dá)到了極限，都不同程度地陷人了“效率危機(jī)”。歐盟已經(jīng)致力于實(shí)施改革，但由于各國保健體系及具體措施相差較大，在整體層面上還未建立共同保健政策，只是采取間接措施加以協(xié)調(diào)，如生物制藥開發(fā)支持、對疾病防治的支持、對工作條件和勞動(dòng)保護(hù)的規(guī)定，引入私人醫(yī)疔保險(xiǎn)競爭，進(jìn)一步放開公共保健領(lǐng)域，試圖在聯(lián)盟中建立一個(gè)高效、放權(quán)、更加協(xié)調(diào)的歐洲醫(yī)療體系。4.2地區(qū)開發(fā)從歐洲共同體設(shè)立之初

20、，經(jīng)濟(jì)整合就面臨區(qū)域性的差異問題。歐盟的每一個(gè)成員國都存在著地區(qū)發(fā)展不平衡問題，例如德國魯爾工業(yè)區(qū)和法國東北部工業(yè)區(qū)由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)落后，經(jīng)濟(jì)不景氣，失業(yè)現(xiàn)象嚴(yán)重。在羅馬條約中，沒有關(guān)于地區(qū)發(fā)展政策的專門條款，但在農(nóng)業(yè)政策中提出支持落后地區(qū)發(fā)展的問題。1972年歐洲共同體首腦會(huì)議決定成立歐洲地區(qū)發(fā)展基金。該組織制定并實(shí)施了一系列扶貧計(jì)劃，洲結(jié)構(gòu)基金、凝聚力基金都成為區(qū)域扶貧的重要力量。1975年-1995年，歐洲共同體以5年為期，實(shí)施了3個(gè)扶貧計(jì)劃，共撥款10400萬歐洲貨幣單位，重點(diǎn)對長期失業(yè)人口、老年人、單親家庭、移民、難民和其他城鄉(xiāng)貧民提供救濟(jì)和幫助，都取得了較好效果。4.3人員流動(dòng)及移民待遇人員的自由流動(dòng)是歐洲經(jīng)濟(jì)共同體條約中提出的任務(wù)，歐盟共同體在流動(dòng)人員的社會(huì)保障方面實(shí)施了