如何走出小城鎮(zhèn)土地開發(fā)建設(shè)的困境

1、如何走出小城鎮(zhèn)土地開發(fā)建設(shè)的困境內(nèi)容摘要：小城鎮(zhèn)在土地開發(fā)過(guò)程中的困境表現(xiàn)為短期利益與長(zhǎng)期利益，地方政府、開發(fā)商與當(dāng)?shù)鼐用竦拿?。這些因素導(dǎo)致實(shí)踐中城鎮(zhèn)規(guī)劃滯后甚至無(wú)效，使得土地資源未得到合理配置，城鎮(zhèn)發(fā)展逐漸偏離經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的軌道。本文從地方政府、開發(fā)商及當(dāng)?shù)鼐用竦牟┺年P(guān)系出發(fā)，分析了出現(xiàn)該困境的原因，并以期探索出一條有效實(shí)施規(guī)劃、兼顧三方利益的政策之路。關(guān)鍵詞：小城鎮(zhèn) 土地開發(fā) 博弈 產(chǎn)權(quán) 當(dāng)前，我國(guó)正處在土地開發(fā)的興起階段。由于受生產(chǎn)力發(fā)展不平衡因素的影響，我國(guó)土地開發(fā)也呈現(xiàn)不平衡發(fā)展的局面，主要表現(xiàn)在：一方面，在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，土地開發(fā)已經(jīng)比較成熟，土地開發(fā)的決策也逐

2、漸走向透明化；另一方面，在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)，特別是小城鎮(zhèn)，土地開發(fā)則相當(dāng)混亂，造成諸多不良后果。因此，研究小城鎮(zhèn)土地開發(fā)過(guò)程中的問(wèn)題顯得特別緊迫且具有現(xiàn)實(shí)意義。對(duì)于小城鎮(zhèn)土地開發(fā)中出現(xiàn)的諸如土地利用無(wú)序、粗放、浪費(fèi)嚴(yán)重，造成“半城市化”、生態(tài)惡化等嚴(yán)峻的問(wèn)題，本文稱之為小城鎮(zhèn)土地開發(fā)建設(shè)的兩難困境，它表現(xiàn)出一種短期利益與長(zhǎng)期利益，地方政府、開發(fā)商與當(dāng)?shù)鼐用竦拿堋?從表面看，小城鎮(zhèn)土地開發(fā)建設(shè)中存在的問(wèn)題是由規(guī)劃的不合理造成的。雖然一些小城鎮(zhèn)的規(guī)劃確實(shí)存在著用地結(jié)構(gòu)不合理，用地效率低，城鎮(zhèn)建設(shè)的短期行為，城鎮(zhèn)發(fā)展目標(biāo)的盲目性，城鎮(zhèn)環(huán)境不斷惡化等問(wèn)題，但這只是問(wèn)題的一個(gè)方面，真正值得思考的是：

3、小城鎮(zhèn)的規(guī)劃逐步走向科學(xué)和完善的同時(shí)，為什么其土地開發(fā)建設(shè)卻與可持續(xù)發(fā)展背道而馳，是什么導(dǎo)致規(guī)劃滯后甚至無(wú)效？這是本文研究的關(guān)鍵。 小城鎮(zhèn)土地開發(fā)建設(shè)的現(xiàn)狀 區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展導(dǎo)致了小城鎮(zhèn)土地開發(fā)建設(shè)在規(guī)模和結(jié)構(gòu)上的迅速變化，產(chǎn)生了許多普遍問(wèn)題，如土地利用集約化程度偏低，建設(shè)用地與耕地的矛盾日益顯著，土地破壞、污染嚴(yán)重等等，可見(jiàn)小城鎮(zhèn)土地開發(fā)建設(shè)的現(xiàn)狀不容樂(lè)觀。在目前人口、資源、環(huán)境問(wèn)題日益加劇的情況下，土地作為不可再生資源，對(duì)它的開發(fā)建設(shè)進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃具有重要意義，特別是對(duì)于土地資源匱乏的地區(qū)來(lái)講更是如此。而相對(duì)于大城市，小城鎮(zhèn)擁有更多的可開發(fā)土地資源，這就使它的土地顯得相對(duì)廉價(jià)，似乎不具有規(guī)

4、劃的意義。因此，欠缺科學(xué)合理的規(guī)劃是小城鎮(zhèn)土地開發(fā)出現(xiàn)這些問(wèn)題的外在原因。 一般情況下，是否兼顧多方利益和符合可持續(xù)發(fā)展的原則是判斷某地土地開發(fā)成效的標(biāo)準(zhǔn)，因此科學(xué)的規(guī)劃對(duì)土地開發(fā)的配置應(yīng)當(dāng)遵循這一原則，筆者稱之為“有效規(guī)劃”（即是指兼顧多方利益和可持續(xù)發(fā)展原則的規(guī)劃）。這種規(guī)劃所要達(dá)到的目標(biāo)是綜合性的，既包括經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的，也包括生態(tài)環(huán)境的以及后續(xù)利益的，是一種用現(xiàn)代規(guī)劃理論可以完成的“理想型”規(guī)劃模式。但是，這種規(guī)劃與單純地從經(jīng)濟(jì)利益考慮的開發(fā)模式是相矛盾的，如果決策者與利益獲得者是同一方，這種規(guī)劃便有被那些看似合理的規(guī)劃所取代的危險(xiǎn)。 事實(shí)上，我國(guó)土地開發(fā)決策的現(xiàn)狀是：地方政府根據(jù)規(guī)劃部

5、門的建議立項(xiàng)招標(biāo)，但規(guī)劃部門不具有決策權(quán)力。這種決策方式一般在土地開發(fā)較為成熟的地方使用較多，比如上海浦東的開發(fā)，深圳市區(qū)的擴(kuò)建等；開發(fā)商提出開發(fā)議案交由地方政府審批。這種決策方式在內(nèi)地和剛剛進(jìn)行土地開發(fā)的地方具有共性。 在小城鎮(zhèn)的土地開發(fā)中，開發(fā)商對(duì)決策的影響最大，而由開發(fā)商提出的開發(fā)方案勢(shì)必是根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)利益考慮的。因?yàn)閷?duì)于一些土地開發(fā)剛起步的小城鎮(zhèn)來(lái)講，土地開發(fā)的資金主要來(lái)自開發(fā)商，并且他們對(duì)土地的開發(fā)無(wú)論是對(duì)地方政府還是當(dāng)?shù)鼐用裨谝欢ǔ潭壬隙际怯欣?，因此開發(fā)商在土地開發(fā)決策上勢(shì)必占據(jù)優(yōu)勢(shì)。在小城鎮(zhèn)土地開發(fā)建設(shè)中，政府的作用過(guò)大，有些政府領(lǐng)導(dǎo)急功近利，往往忽視地區(qū)生態(tài)環(huán)境盲目進(jìn)行開發(fā)建

6、設(shè)；有的政府領(lǐng)導(dǎo)干部在繼任時(shí)，為了政績(jī)往往否定前任領(lǐng)導(dǎo)確定的發(fā)展思路和規(guī)劃，這種做法使得一些城市規(guī)劃變化多樣，缺少連續(xù)性和嚴(yán)肅性。 由此不難得出這樣的結(jié)論：小城鎮(zhèn)土地開發(fā)建設(shè)是存在一定問(wèn)題的，這些問(wèn)題就是上述小城鎮(zhèn)土地開發(fā)建設(shè)的兩難困境，而造成這一困境的重要原因就是沒(méi)有實(shí)施“有效規(guī)劃”。 小城鎮(zhèn)土地開發(fā)建設(shè)困境的原因分析 前文指出，小城鎮(zhèn)土地開發(fā)建設(shè)的兩難困境主要是由無(wú)法實(shí)施“有效規(guī)劃”造成的，這樣，小城鎮(zhèn)土地開發(fā)建設(shè)的困境就轉(zhuǎn)化為“有效規(guī)劃”的實(shí)施問(wèn)題。不能實(shí)施“有效規(guī)劃”，就是出現(xiàn)兩難困境的原因，這可以用地方政府、開發(fā)商和當(dāng)?shù)鼐用竦牟┺膩?lái)解釋。 （一）地方政府、開發(fā)商和當(dāng)?shù)鼐用竦闹鞑┺?在

7、此博弈中，地方政府和開發(fā)商為博弈的一方，地方政府擁有土地產(chǎn)權(quán)，開發(fā)商則是土地開發(fā)的執(zhí)行者，他們?cè)谕恋亻_發(fā)決策中占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，而當(dāng)?shù)鼐用駷椴┺牡牧硪环?，他們?duì)土地開發(fā)決策影響微弱，但同時(shí)又是土地開發(fā)結(jié)果的直接承受者。由于交易成本的存在，大量個(gè)人形成共同決議的成本相當(dāng)高，當(dāng)?shù)鼐用裨谕恋亻_發(fā)決策中就很難達(dá)成一致對(duì)抗地方政府的決策。這樣，當(dāng)?shù)鼐用窬蜔o(wú)法對(duì)地方政府的行為形成有效的監(jiān)督。事實(shí)上，這是導(dǎo)致以政府、開發(fā)商和當(dāng)?shù)鼐用窆餐鏋槟繕?biāo)的綜合性的規(guī)劃執(zhí)行無(wú)效的根本原因。 土地進(jìn)行開發(fā)過(guò)程中，開發(fā)商和地方政府的博弈均衡產(chǎn)生大量的外部效應(yīng)，比如，環(huán)境污染、生態(tài)遭受破壞、交通擁擠和安全隱患等。這些效應(yīng)中的大部

8、分由當(dāng)?shù)鼐用癯惺埽瑥亩a(chǎn)生地方政府與當(dāng)?shù)鼐用竦拿?。?dāng)?shù)鼐用裨谠馐苤活櫧?jīng)濟(jì)利益的不合理決策造成的損失時(shí)，由于受到現(xiàn)實(shí)條件諸如法律、法規(guī)和政策等因素的制約，對(duì)待該損失的方案只有兩種：一是向開發(fā)商或地方政府索取賠償；二是阻止造成該損失的開發(fā)方案的實(shí)施。 根據(jù)上述情況，建立一個(gè)以地方政府、開發(fā)商和當(dāng)?shù)鼐用駷椴┺碾p方的土地開發(fā)決策收益的主博弈模型見(jiàn)表1。 合作剩余是合作后的聯(lián)合利益與風(fēng)險(xiǎn)值的差額，風(fēng)險(xiǎn)值是不合作的利益。因此，風(fēng)險(xiǎn)值的大小是影響是否進(jìn)行合作的一個(gè)很重要的因素。值得注意的是，在決策規(guī)則的各種安排情況下，對(duì)于不合作來(lái)說(shuō)，gm有權(quán)決策的規(guī)則是最佳的，因?yàn)檫@種規(guī)則能使雙方的總利益達(dá)到1200，這

9、也是地方政府與開發(fā)商達(dá)成協(xié)議時(shí)當(dāng)?shù)鼐用穸嗖扇『献鲬B(tài)度的原因。而按其它兩種規(guī)則，總利益分別為1100和800。然而，對(duì)于合作來(lái)講，無(wú)論按哪種規(guī)則，雙方合作的總利益都是最大的，并且都是相同的，即都達(dá)到了1200。顯然，當(dāng)?shù)鼐用竦淖罴堰x擇是合作，接受地方政府與開發(fā)商單純地追求經(jīng)濟(jì)利益的開發(fā)方案。 另外，外部效應(yīng)是社會(huì)成本和私人成本的差值形成的，反過(guò)來(lái)講，對(duì)于外部效應(yīng)的賠償肯定無(wú)法完全彌補(bǔ)外部效應(yīng)造成的損失，對(duì)于整個(gè)社會(huì)來(lái)講是有害無(wú)益的，也就是說(shuō)，以上所達(dá)到的均衡并沒(méi)有達(dá)到“有效規(guī)劃”的理想模式。 （二）地方政府、開發(fā)商和當(dāng)?shù)鼐用裰g的子博弈 在現(xiàn)實(shí)生活中，小城鎮(zhèn)的土地開發(fā)決策主要取決于地方政府和開發(fā)

10、商之間的子博弈。這樣，他們之間的博弈結(jié)果顯得尤為重要，因?yàn)樗苯雨P(guān)系到土地的開發(fā)方式。從某種程度上講，地方政府在很大程度上能夠代表當(dāng)?shù)鼐用褡龀鰶Q定。由此看來(lái)，可以說(shuō)，當(dāng)?shù)鼐用衽c開發(fā)商以及地方政府之間的博弈結(jié)果只是一個(gè)次要因素。 從經(jīng)濟(jì)利益角度看，地方政府與開發(fā)商的博弈結(jié)果是達(dá)成利益上的共識(shí)。如果在土地開發(fā)建設(shè)過(guò)程中采取了不科學(xué)的開發(fā)方案的話，那么受損失最大也最直接的肯定是當(dāng)?shù)鼐用瘛Ｓ捎陂_發(fā)商是土地開發(fā)的執(zhí)行者，這樣，當(dāng)?shù)鼐用窬团c開發(fā)商之間產(chǎn)生利益上的矛盾，同時(shí)，地方政府因是方案的決策者而不得不承擔(dān)一定的責(zé)任。于是，當(dāng)?shù)鼐用衽c開發(fā)商的矛盾轉(zhuǎn)化與開發(fā)商和地方政府的矛盾，子博弈也就轉(zhuǎn)化為前文所述的主

11、博弈。 解決小城鎮(zhèn)土地開發(fā)困境的政策建議 由博弈結(jié)果可知，造成規(guī)劃無(wú)效或無(wú)法實(shí)施“有效規(guī)劃”而出現(xiàn)兩難困境的原因是產(chǎn)權(quán)條件下的決策策略的選擇問(wèn)題，這就為擺脫困境、實(shí)施“有效規(guī)劃”的政策創(chuàng)新提供了理論依據(jù)。 一般說(shuō)來(lái)，如果資源的使用出現(xiàn)了外部效果(externality effect)，就必須做出關(guān)于侵犯或保護(hù)產(chǎn)權(quán)的法律（規(guī)則）選擇。但選擇的基礎(chǔ)是，交涉雙方有無(wú)可能就相關(guān)問(wèn)題通過(guò)合作的方式在內(nèi)部解決，如果合作的障礙和費(fèi)用阻止了合作協(xié)議的達(dá)成，最優(yōu)選擇是采用損失賠償(compensatory damages)的規(guī)則。若能很容易地達(dá)成合作的協(xié)議，那么頒布禁令就應(yīng)該成為最佳選擇。事實(shí)上，當(dāng)受損害的人數(shù)

12、較多時(shí)，合作的可能性是極小的，因?yàn)檫_(dá)成共識(shí)的成本很高。這樣，擺脫困境、使規(guī)劃能夠有效實(shí)施的方式只有兩種可能情況：當(dāng)?shù)鼐用裢ㄟ^(guò)各種手段向地方政府索取因土地開發(fā)不合理造成損失的賠償，這種方式當(dāng)前在我國(guó)一些小城鎮(zhèn)或大城市郊區(qū)的土地開發(fā)中較為常見(jiàn)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和可持續(xù)發(fā)展角度考慮，不宜用這種方式來(lái)解決問(wèn)題；另一種方式就是通過(guò)改變產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)獲得土地開發(fā)決策中的三方博弈結(jié)果，用產(chǎn)權(quán)約束機(jī)制和激勵(lì)措施促進(jìn)“有效規(guī)劃”實(shí)施。 制定合理有效的政策方案應(yīng)遵循兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，一是政策實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督必須有效，否則政策也將無(wú)效；二是激勵(lì)措施，即政策實(shí)施者積極地實(shí)行該項(xiàng)政策的動(dòng)力機(jī)制。根據(jù)這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合小城鎮(zhèn)土地開發(fā)決策

13、現(xiàn)狀，本文提出一個(gè)“三權(quán)分立”模型：規(guī)劃、決策、實(shí)施三權(quán)分立。規(guī)劃應(yīng)由原來(lái)的地方性規(guī)劃部門提出規(guī)劃意見(jiàn)改為由上一級(jí)規(guī)劃部門提出規(guī)劃意見(jiàn)經(jīng)由當(dāng)?shù)鼐用裼懻撏ㄟ^(guò)后交付地方政府，地方政府不得大范圍地更改由上一級(jí)規(guī)劃部門提出的規(guī)劃建議，與該規(guī)劃偏差較大的開發(fā)方案應(yīng)提請(qǐng)上級(jí)規(guī)劃部門同意后方可實(shí)行招標(biāo)，否則招標(biāo)無(wú)效；開發(fā)商應(yīng)在該規(guī)劃的基本框架下提出開發(fā)議案，投標(biāo)的項(xiàng)目也必須符合該規(guī)劃的主題內(nèi)容；當(dāng)?shù)鼐用裼袡?quán)否決上級(jí)規(guī)劃議案，也有權(quán)提新的議案。采用這樣的辦法，提出規(guī)劃建議的人與利益不直接相關(guān)，可以避免因內(nèi)部串通而形成的短期利益性規(guī)劃；當(dāng)?shù)鼐用裼辛艘欢ǖ臋?quán)利和依據(jù)，可以更好地監(jiān)督地方政府行為；地方政府在決策方面的權(quán)利雖然受到一定的限制，但他們?nèi)該碛型恋禺a(chǎn)權(quán)，并不會(huì)因此而降低他們對(duì)土地開發(fā)的積極性；這種方式有利于規(guī)范土地開發(fā)項(xiàng)目的招標(biāo)，開發(fā)商可以更加公開和透明化地競(jìng)標(biāo)，機(jī)制一旦形成，不僅不會(huì)損害開發(fā)商的利益，而且還能促進(jìn)良性的競(jìng)爭(zhēng)。 由于地方政府和開發(fā)商在土地開發(fā)決策上占有