農(nóng)村公路建設(shè)與管理調(diào)研報(bào)告

1、農(nóng)村公路建設(shè)與管理調(diào)研報(bào)告田友明內(nèi)容摘要 農(nóng)村公路是公路網(wǎng)的重要組成部分，是農(nóng)村重要的公益性基礎(chǔ)設(shè) 施。本文從六盤水市農(nóng)村公路建設(shè)現(xiàn)狀出發(fā)， 分析農(nóng)村公路建設(shè)和管理存在的問題， 提出有 效管理養(yǎng)護(hù)農(nóng)村公路的建議。關(guān) 鍵 詞農(nóng)村公路 管理 建議作者介紹六盤水市公路處 副處長 高級(jí)工程師一、基本情況至 2010 年底六盤水市農(nóng)村公路 10818 公里（六枝 2126 公里、盤縣 5122 公里、水城 3259 公里、鐘山 311公里），其中縣道 1996公里、鄉(xiāng)道 2388 公里、村道 6385 公里，專用公路 50 公里。公路總里程 11606 公里（含高速公路 67 公里、國省干線公路 721

2、 公里），公路密 度 116 公里 / 百平方公里，高于全省平均 81 公里 / 百平方公里。縣鄉(xiāng)油路水泥路 1394 公里， 村油路水泥路 124 公里， 通鄉(xiāng)油路除盤縣普古、 水城龍場(chǎng)、 營盤三個(gè)鄉(xiāng)正在進(jìn)行通鄉(xiāng)油路工 程收尾外，已基本實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鄉(xiāng)通油路， 1229 個(gè)行政村基本實(shí)現(xiàn)村村通公路， 20 戶以上的村寨 80%以上以通車， 26%的行政村通油路、 水泥路。 根據(jù)國務(wù)院農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革方案， 縣級(jí)人民政府是農(nóng)村公路建設(shè)和管理養(yǎng)護(hù)的主體， 縣交通運(yùn)輸局負(fù)責(zé)農(nóng)村公路建設(shè)和管理養(yǎng) 護(hù)的行業(yè)管理工作， 具體承擔(dān)縣鄉(xiāng)道改造和通村油路、 水泥路建設(shè)的組織管理工作， 通村公 路一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織

3、實(shí)施， 縣交通運(yùn)輸局作計(jì)劃管理和技術(shù)指導(dǎo)； 縣公路管理所主要承擔(dān)農(nóng)村 公路的管理養(yǎng)護(hù)工作， 具體負(fù)責(zé)縣鄉(xiāng)油路養(yǎng)護(hù)、 管理、 大中修工程、 水毀預(yù)防控制恢復(fù)工程； 縣鄉(xiāng)泥路及村公路一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織養(yǎng)護(hù)管理， 縣交通運(yùn)輸局及公路管理所負(fù)責(zé)計(jì)劃管理及技 術(shù)指導(dǎo)。管理養(yǎng)護(hù)資金， 省級(jí)按縣道 7000元/公里、鄉(xiāng)道 3500元/公里、村道 1000元/公里、 全年約 2300 萬元切塊下達(dá)，主要用于縣鄉(xiāng)油路大中修、水毀、安保工程補(bǔ)助；市財(cái)政承擔(dān) 縣鄉(xiāng)油路 9000 10000元/年公里的小修保養(yǎng)費(fèi)， 2010年 850萬元，費(fèi)用隨里程增加而增加， 并配套 10萬元 /公里的縣鄉(xiāng)油路大修工程費(fèi)， 每年約 4

4、00萬元；縣財(cái)政承擔(dān)縣鄉(xiāng)泥路， 村公 路小修保養(yǎng)費(fèi)，縣鄉(xiāng)泥路 3000 6000元/年公里，村公路 600 元/年公里（村公路小修保養(yǎng) 費(fèi)省從切塊資金中補(bǔ)助 500 元/ 年公里）。二、存在問題及原因分析（一） 、農(nóng)村公路建設(shè)國家實(shí)施西部大開發(fā)以來， 加大了以交通為重點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度， 公路專業(yè)建設(shè)人 才極為緊缺，有經(jīng)驗(yàn)、懂技術(shù)從事農(nóng)村公路設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、業(yè)主管理的工程技術(shù)人才就 更少， 加之征地拆遷，炸藥等重要物資的協(xié)調(diào)力度困難加大，項(xiàng)目建設(shè)機(jī)制體制的制約，就不可避免地出現(xiàn)農(nóng)村公路建設(shè)進(jìn)度慢、 投資超概， 質(zhì)量問題時(shí)有發(fā)生的現(xiàn)象， 使項(xiàng)目 “質(zhì)量、 進(jìn)度、投資”三大目標(biāo)不能有效控制，其

5、問題的根源是：1、投資。農(nóng)村公路建設(shè)主要是國家補(bǔ)助引導(dǎo)、市縣政府配套建設(shè)，受國家政策投向的 制約， 在一個(gè)省內(nèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)是一致的， 以六盤水和黔東南為例， 由于六盤水是能源原材料城 市，很多公路要承擔(dān)運(yùn)煤功能，相應(yīng)投資就高，而黔東南的公路主要是滿足沿線群眾生產(chǎn)， 生活需要， 基本沒有重載車輛通行， 投資就低。國家補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為通鄉(xiāng)油路40萬元 /公里，通村油路（水泥路） 35萬元/ 公里。農(nóng)村公路建設(shè)項(xiàng)目多，投資數(shù)量大，地方配套困難，主要 靠貸款解決， 建設(shè)資金需求與地方配套不足的矛盾突出。 為了適應(yīng)國家的投資政策， 爭取國 家資金補(bǔ)助， 在地方配套不足的情況下， 只能低標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)， 對(duì)于以運(yùn)煤為主的

6、原材料重載運(yùn) 輸線路， 效果十分有限， 很多有運(yùn)煤功能的通鄉(xiāng)油路由于地方配套不能到位， 不能按重載標(biāo) 準(zhǔn)建設(shè)，不能達(dá)到應(yīng)有的投資效益。2、招投標(biāo)。按招投標(biāo)法等相關(guān)規(guī)定，工程投資超200 萬元，施工單位必須通過招投標(biāo)進(jìn)行選擇，通鄉(xiāng)油路一般每公里造價(jià)在 70 萬元以上，即超過三公里的通鄉(xiāng)油路項(xiàng)目必須進(jìn) 行工程招投標(biāo)。從 2004 年通鄉(xiāng)油路實(shí)施以來，由于高速、高等級(jí)公路建設(shè)項(xiàng)目多、施工條 件較好、 利潤較高， 資質(zhì)等級(jí)高、 有信用的施工單位特別是省內(nèi)的專業(yè)施工企業(yè)不愿承擔(dān)農(nóng) 村公路的施工任務(wù)， 而通過招投標(biāo)公開、 公平、 公正選擇進(jìn)場(chǎng)的大部分為沒有專業(yè)技術(shù)管理 和組織能力，借用資質(zhì)投標(biāo)，臨時(shí)組織農(nóng)

7、民施工的施工隊(duì)伍，形成“一流隊(duì)伍投標(biāo)、二流隊(duì) 伍進(jìn)場(chǎng)、農(nóng)民組織施工” 的現(xiàn)狀，使本來單價(jià)就低的工程不可避免地造成一定的浪費(fèi)。 公路 施工，看似簡單， “挖高填低壓實(shí)”，其實(shí)對(duì)施工隊(duì)伍的技術(shù)管理水平和施工組織管理能力 要求很高， 很多掛靠投標(biāo)的施工隊(duì)伍其設(shè)備和資金實(shí)力可能不是主要問題， 而高水平、 有經(jīng) 驗(yàn)的技術(shù)管理人員是工程成敗的決定因素，掛靠的施工隊(duì)伍難于具備這個(gè)條件，工程質(zhì)量、 進(jìn)度、成本不能得到有效控制，很難履行合同義務(wù)。3、質(zhì)量保證體系。公路項(xiàng)目實(shí)行“政府監(jiān)督、業(yè)主管理、社會(huì)監(jiān)理、企業(yè)自檢”四級(jí) 質(zhì)量保證體系，首先是企業(yè)自檢，施工企業(yè)的好壞直接決定工程的成敗。其次是社會(huì)監(jiān)理， 農(nóng)村公路

8、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理?xiàng)l件相對(duì)較差， 高水平、有能力的監(jiān)理人員不會(huì)到農(nóng)村公路實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理， 農(nóng)村公路現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理人員普遍素質(zhì)不高， 不能履行監(jiān)理職責(zé)。 第三是業(yè)主管理， 針對(duì)施工技術(shù) 管理不到位， 施工組織不合理的情況下， 對(duì)業(yè)主的組織協(xié)調(diào)能力和工程技術(shù)管理水平相應(yīng)地 提高了要求，而業(yè)主管理工作由于任務(wù)重，人員少，且大量的精力用于征地拆遷、 炸藥使用 等相關(guān)部門的協(xié)調(diào)， 因此在業(yè)主管理方面也有不到位的問題。 第四是政府監(jiān)督， 質(zhì)量監(jiān)督機(jī) 構(gòu)主要監(jiān)督方式：項(xiàng)目前期工作參與論證，實(shí)施過程中的巡查，完工后的檢測(cè)驗(yàn)收。由于項(xiàng) 目多，涉及面廣，不可能面面俱到，實(shí)施有效監(jiān)督。4、建設(shè)環(huán)境。農(nóng)村公路主要服務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和沿線群眾生產(chǎn)

9、、生活和出行要求的公益設(shè)施， 在農(nóng)村公路建設(shè)中， 由于征地拆遷政策的不完善， 社會(huì)對(duì)公路施工企業(yè)利潤高的認(rèn)識(shí)誤區(qū)以 及相關(guān)部門服務(wù)理念上的差異， 造成服務(wù)環(huán)境不能很好地滿足公路建設(shè)的需要， 主要表現(xiàn)在 征地拆遷困難，料場(chǎng)、供電、炸材審批程序復(fù)雜，使用成本高，不能滿足工程建設(shè)需要，成 為制約工期和成本的關(guān)鍵因素，也是業(yè)主未滿足施工合同條件，違約的主要表現(xiàn)。（二）農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理任務(wù)重與管理責(zé)任落實(shí)不到位的矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革前，各 鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本設(shè)有交通管理站， 具體負(fù)責(zé)村公路的建設(shè)養(yǎng)護(hù)和縣鄉(xiāng)公路的協(xié)調(diào)管理工作， 責(zé)任落 實(shí)相對(duì)到位，機(jī)構(gòu)改革后，交管站取消， 有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)明確專人管理

10、養(yǎng)護(hù)農(nóng)村公路，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是 兼職管理人員。農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)未納入目標(biāo)考核，認(rèn)識(shí)不到位，沒有得到應(yīng)有的重視，屬“應(yīng) 付式”養(yǎng)護(hù)，只有路斷才有人管， 有限的養(yǎng)護(hù)資金不能完全用于公路養(yǎng)護(hù)管理，養(yǎng)護(hù)形成 “小坑不補(bǔ)，大坑無錢補(bǔ)”的惡性循環(huán)。2、養(yǎng)護(hù)資金。 按市農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金籌集規(guī)定， 市級(jí)財(cái)政承擔(dān)縣、 鄉(xiāng)油路養(yǎng)護(hù)資金 9000 10000 元/年公里， 約 900 萬元/年，全部到位， 縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)縣鄉(xiāng)泥路及村公路養(yǎng)護(hù)資金， 縣泥路 6000元/年公里，鄉(xiāng)泥路 3000元/年公里，村油路 5000 元/年公里，村泥路配套 600 元/年公里（省補(bǔ)助 500元/年公里），按照標(biāo)準(zhǔn)，六枝 290 萬元/ 年，

11、盤縣 756萬元 /年，水 城 480 萬元 / 年，鐘山 50 萬元 / 年，部分縣區(qū)不能完全到位。3、公路管理。主要是維護(hù)路產(chǎn)路權(quán)的路政巡查和超限運(yùn)輸治理執(zhí)法活動(dòng)，保障公路避 免侵占及正常使用， 路政巡查中，路政人員少，主要對(duì)重要縣鄉(xiāng)道路進(jìn)行巡查，巡查的頻率 和巡查面小，且有執(zhí)法權(quán)，沒有有效的執(zhí)法手段，執(zhí)法效益低，鄉(xiāng)村公路基本無力顧及，主 要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來管理，隨意侵占公路，亂搭亂建， 利用公路堆放物品的現(xiàn)象隨處可見， 嚴(yán)重危及 公路的安全暢通。在超限運(yùn)輸治理執(zhí)法活動(dòng)中，車主受利益驅(qū)使， 抵制執(zhí)法，按交通運(yùn)輸部 規(guī)定， 55 噸以上車輛嚴(yán)禁上路行駛，而運(yùn)煤車輛多在6080 噸，農(nóng)村公路的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)

12、只能承受 40 噸的荷載標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際荷載存在很大的差距，使設(shè)計(jì)正常使用年限 68 年的油路只能使用 3 4 年就需大修， 大修的造價(jià)約 60 70 萬元，超載產(chǎn)生的運(yùn)輸效益遠(yuǎn)遠(yuǎn) 低于公路建設(shè)投入的成本效益，同時(shí)公路建設(shè)需占用鋼材、水泥、瀝青等大量的社會(huì)資源， 因此超載直接導(dǎo)致投資效益低和社會(huì)資源浪費(fèi)。三、對(duì)策建議（一）農(nóng)村公路建設(shè)1、努力籌措地方配套資金。農(nóng)村公路建設(shè)單價(jià)投資高，資金總量需求大，單靠地方財(cái) 力投入， 很難保證建設(shè)需求， 必須緊跟國家投資政策方向， 爭取更多的項(xiàng)目納入國家補(bǔ)助范 圍，按要求籌措地方配套資金，盡量減少地方自主項(xiàng)目的建設(shè)，減少地方籌資壓力。2、以項(xiàng)目規(guī)劃為基礎(chǔ)

13、，確保工程質(zhì)量。按照分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，做好項(xiàng)目規(guī)劃，市級(jí)做 好縣道、縣級(jí)做好鄉(xiāng)道、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)做好村道的規(guī)劃，尤其是村道的規(guī)劃，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有引起足夠重 視，村公路未進(jìn)行全面規(guī)劃，由于國家下達(dá)計(jì)劃規(guī)模較大，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時(shí)拼湊項(xiàng)目，難免不 合理、重復(fù)建設(shè)， 造成投資特別是土地資源的浪費(fèi)。 應(yīng)按照“質(zhì)量 +進(jìn)度 =效益”的建設(shè)原則， 一手抓加快速度、一手抓質(zhì)量求效益；全面落實(shí)業(yè)主、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工單位責(zé)任人責(zé)任和 “政府監(jiān)督、 業(yè)主管理、 社會(huì)監(jiān)理、 企業(yè)自檢” 質(zhì)量保證體系； 積極探索鄉(xiāng)村 “義務(wù)監(jiān)督員” 制度的成功經(jīng)驗(yàn)；發(fā)揮業(yè)主管理關(guān)鍵作用，建立激勵(lì)機(jī)制，加大對(duì)業(yè)主的獎(jiǎng)懲力度；對(duì)項(xiàng)目 資金，技術(shù)質(zhì)量要求進(jìn)行

14、公示，接受社會(huì)監(jiān)督，實(shí)行陽關(guān)工程。做到農(nóng)村公路建設(shè)一條，達(dá) 標(biāo)一條，確保合格率，提高優(yōu)良率。3、創(chuàng)新農(nóng)村公路建設(shè)機(jī)制，保證投資效益。結(jié)合農(nóng)村公路的實(shí)際，可利用公路專業(yè)部 門的技術(shù)管理力量、 施工組織經(jīng)驗(yàn)、 機(jī)械設(shè)備等優(yōu)勢(shì)組織當(dāng)?shù)剞r(nóng)民進(jìn)行施工， 在發(fā)改、 財(cái)政、 交通等部門對(duì)質(zhì)量、 進(jìn)度、 投資、安全責(zé)任有效控制的前提下， 讓農(nóng)民得實(shí)惠， 政府得效益， 同時(shí)解決部分農(nóng)民的就業(yè)問題， 公路部門為財(cái)政供養(yǎng)的事業(yè)單位， 也有義務(wù)完成政府下達(dá)的 建設(shè)任務(wù)，質(zhì)量意識(shí)較強(qiáng)，能確保發(fā)揮投資效益。4、強(qiáng)化服務(wù)，營造良好的建設(shè)環(huán)境。堅(jiān)持政府主導(dǎo)，部門參與，密切配合，各負(fù)其責(zé)， 認(rèn)真解決好農(nóng)村公路建設(shè)中涉及的征地拆遷， 爆炸物品使用等問題； 制定標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)、 統(tǒng)一的 征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)肅性，保證補(bǔ)償公平合理。（二）農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理 堅(jiān)持建、管、養(yǎng)并重，樹立“建設(shè)是發(fā)展、管理養(yǎng)護(hù)也是發(fā)展”的科學(xué)理念，按照省 人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)工作的通知（黔府辦發(fā)2011 92 號(hào)）落實(shí)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)長效機(jī)制。1、明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)、機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)道泥路和村道的管理養(yǎng)護(hù)工作，協(xié)助縣公 路管理部門開展路政管理， 有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可籌集一定的資金用于農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)； 鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng) 通過內(nèi)部編制調(diào)劑，設(shè)立交通管理站，具體負(fù)責(zé)本轄區(qū)農(nóng)村公路的管理養(yǎng)護(hù)和建設(shè)。2、完善