基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目建設(shè)總投資控制研究

1、 基礎(chǔ)設(shè)施ppp項(xiàng)目建設(shè)總投資控制研究 摘要：近年來，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域國家大力推行ppp模式，基礎(chǔ)設(shè)施ppp項(xiàng)目獲得高速發(fā)展。基礎(chǔ)設(shè)施ppp項(xiàng)目建設(shè)總投資大、實(shí)施周期長、不可預(yù)見因素多，且多為政府付費(fèi)或政府補(bǔ)助項(xiàng)目，建設(shè)總投資在項(xiàng)目實(shí)施過程中經(jīng)常大幅增加，這勢必會增加政府投資甚至構(gòu)成政府隱形債務(wù)。因此，對基礎(chǔ)設(shè)施ppp項(xiàng)目建設(shè)總投資控制進(jìn)行深入研究，具有重要的實(shí)際意義。筆者梳理現(xiàn)有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，目前研究大多集中在項(xiàng)目建設(shè)總投資的控制流程和階段、ppp項(xiàng)目建設(shè)總投資的一般方法上，鮮有以示范項(xiàng)目為例對基礎(chǔ)設(shè)施ppp項(xiàng)目建設(shè)總投資控制進(jìn)行深入的實(shí)務(wù)分析。本文在梳理基礎(chǔ)設(shè)施和ppp項(xiàng)目固有特性的基礎(chǔ)上，

2、從項(xiàng)目建設(shè)總投資構(gòu)成的角度剖析建設(shè)總投資增加的來源和主要原因，嘗試給出政府控制基礎(chǔ)設(shè)施ppp項(xiàng)目建設(shè)總投資的實(shí)務(wù)啟示。關(guān)鍵詞：ppp項(xiàng)目；建設(shè)總投資；控制研究引言ppp項(xiàng)目合同是政府方與社會資本方依法就ppp項(xiàng)目合作所訂立的合同，合同條款的有效設(shè)定是ppp項(xiàng)目順利實(shí)施推進(jìn)的基礎(chǔ)。2014年年底國家發(fā)展和改革委、財(cái)政部分別發(fā)布了ppp項(xiàng)目合同指南，用以指導(dǎo)ppp項(xiàng)目合同條款設(shè)計(jì)；2018年6月，中國招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會在國家發(fā)展和改革委指導(dǎo)下編制了政府和社會資本合作（ppp）項(xiàng)目合作協(xié)議示范文本（試行），為ppp項(xiàng)目的合同結(jié)構(gòu)和規(guī)范實(shí)施提供了一定程度的參考。在專業(yè)領(lǐng)域，財(cái)政部最近發(fā)布了污水處理和垃圾處理

3、領(lǐng)域ppp項(xiàng)目合同示范文本，以推動專業(yè)領(lǐng)域ppp項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作；海綿城市建設(shè)項(xiàng)目目前尚無示范文本。一、基礎(chǔ)設(shè)施ppp項(xiàng)目建設(shè)總投資控制概述基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目如地鐵、高速公路、市政道路、綜合管廊等均有其自身特點(diǎn)，具有政府投資金額大、線長面寬，并面臨征地拆遷難度大、施工周期長、地質(zhì)條件不確定性較高等特征;ppp項(xiàng)目具有參與方眾多、投資大、時(shí)間長、風(fēng)險(xiǎn)高、合同結(jié)構(gòu)相對復(fù)雜等特征1，鑒于基礎(chǔ)設(shè)施和ppp項(xiàng)目的固有特性，基礎(chǔ)設(shè)施ppp項(xiàng)目的建設(shè)總投資控制面臨較高難度。項(xiàng)目建設(shè)總投資主要由工程費(fèi)用、工程建設(shè)其他費(fèi)用、預(yù)備費(fèi)(基本預(yù)備費(fèi)和漲價(jià)預(yù)備費(fèi))、建設(shè)期利息和流動資產(chǎn)投資組成，不包括運(yùn)營期財(cái)務(wù)成本。根據(jù)2019

4、年7月1日起施行的政府投資條例規(guī)定:政府投資項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)編制項(xiàng)目建議書(投資匡算)、可行性研究報(bào)告(投資估算)、初步設(shè)計(jì)(設(shè)計(jì)概算)，按照政府投資項(xiàng)目管理程序，報(bào)投資管理部門或者其他有關(guān)部門審批。按照投資管理部門的要求，應(yīng)在項(xiàng)目建設(shè)全過程(主要有決策階段、設(shè)計(jì)階段、招投標(biāo)階段和竣工驗(yàn)收階段)進(jìn)行總投資控制2。2014年，伴隨著國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會投資的指導(dǎo)意見(國發(fā)201460號文)、財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府與社會資本合作模式有關(guān)問題的通知(財(cái)金201476號文)的出臺，ppp項(xiàng)目如雨后春筍般地出現(xiàn)，經(jīng)過五年時(shí)間的高速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施ppp項(xiàng)目規(guī)模已逾十萬億元3?；A(chǔ)設(shè)施ppp項(xiàng)目

5、建設(shè)總投資控制是在傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)總投資控制的基礎(chǔ)上，通過“兩評一案”和構(gòu)建ppp項(xiàng)目合同體系等手段來實(shí)現(xiàn)ppp項(xiàng)目全周期的總投資控制。二、基礎(chǔ)設(shè)施ppp項(xiàng)目建設(shè)總投資控制的作用（一）政府投資項(xiàng)目的審批要求。根據(jù)最新的政府投資條例規(guī)定，經(jīng)投資管理部門或者其他部門審定的項(xiàng)目總投資概算是控制政府投資項(xiàng)目建設(shè)總投資的依據(jù)，建設(shè)總投資概算超過投資估算的10%，應(yīng)當(dāng)向投資管理部門或者其他部門報(bào)告并重新報(bào)批可研報(bào)告。同時(shí)，原則上建設(shè)總投資不得超過投資總概算，除非價(jià)格上漲、政策調(diào)整、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化等確實(shí)需要調(diào)整概算的，才可提出調(diào)整并報(bào)投資概算審批部門審批，對基礎(chǔ)設(shè)施ppp項(xiàng)目建設(shè)總投資進(jìn)行控制是政

6、府投資項(xiàng)目審批的需要。（二）落實(shí)全面實(shí)施預(yù)算績效管理的要求。根據(jù)實(shí)施預(yù)算績效管理的有關(guān)要求，用三到五年時(shí)間完善預(yù)算績效管理制度，硬化預(yù)算約束，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理、績效管理一體化，進(jìn)一步提高公共資金的配置效率和使用效益，基礎(chǔ)設(shè)施ppp項(xiàng)目政府付費(fèi)或政府補(bǔ)助均納入政府一般公共預(yù)算管理，是地方政府和各級部門的剛性支出，控制基礎(chǔ)設(shè)施ppp項(xiàng)目建設(shè)總投資是落實(shí)全面預(yù)算績效管理的具體要求。（三）雙方職責(zé)劃分在ppp項(xiàng)目中，政府方除了作為公共事務(wù)的管理者，在承擔(dān)ppp項(xiàng)目的規(guī)劃、采購、管理、監(jiān)督等行政管理職能時(shí)，形成與社會資本間的行政法律關(guān)系外，還是公共產(chǎn)品或服務(wù)的購買者，基于ppp項(xiàng)目合同與社會資本之間形成平等

7、民事主體關(guān)系。ppp項(xiàng)目合同的另一方簽約主體是項(xiàng)目公司，即由ppp項(xiàng)目招商時(shí)中標(biāo)的社會資本或社會資本和政府共同出資設(shè)立的項(xiàng)目公司，是項(xiàng)目實(shí)際投資人并負(fù)責(zé)項(xiàng)目具體實(shí)施。北京市海綿城市試點(diǎn)區(qū)內(nèi)的ppp項(xiàng)目中，政府授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營權(quán)，申請項(xiàng)目獲得財(cái)政撥款和相關(guān)政策獎補(bǔ)資金，監(jiān)督、考核項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營，并向項(xiàng)目公司支付可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)維服務(wù)費(fèi)，同時(shí)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)規(guī)劃、園林、市政、住建等部門。結(jié)束語本文通過梳理基礎(chǔ)設(shè)施和ppp項(xiàng)目的固有特征，以示范項(xiàng)目為例，從項(xiàng)目建設(shè)總投資構(gòu)成的角度詳細(xì)分析了基礎(chǔ)設(shè)施ppp項(xiàng)目在實(shí)施過程中建設(shè)總投資增加的主要來源和主要原因，最后提出了政府有效控制項(xiàng)目建設(shè)總投資的4個(gè)重要方面:(1)項(xiàng)目前期工作盡可能深入。(2)設(shè)置激勵(lì)機(jī)制并予以考核。(3)嚴(yán)格控制設(shè)計(jì)變更，并對設(shè)計(jì)變更進(jìn)行充分的經(jīng)濟(jì)技術(shù)論證。(4)合理確定建設(shè)期，并對工期拖延導(dǎo)致的投資增加責(zé)任嚴(yán)格界定。但囿于案例項(xiàng)目的特殊性，對不同類型基礎(chǔ)設(shè)施ppp項(xiàng)目建投總投資控制并不具備更廣泛的指導(dǎo)意義，需研究更多類型的基礎(chǔ)設(shè)施ppp項(xiàng)目以提煉建設(shè)總投資控制的共性方法/方面和發(fā)現(xiàn)針對不同類型項(xiàng)目的個(gè)性方法/方面;同時(shí)，也應(yīng)該針對項(xiàng)目建設(shè)總投資控制的激勵(lì)約束機(jī)制設(shè)計(jì)做深入研究。參考文獻(xiàn)1梁赟.城市基礎(chǔ)設(shè)施