農(nóng)村公共法律服務(wù)供給體系完善與創(chuàng)新

1、農(nóng)村公共法律服務(wù)供給體系完善與創(chuàng)新 2019年6月，司法部“法治鄉(xiāng)村建設(shè)”提出要增強(qiáng)人民群眾的法治獲得感、幸福感和安全感，抓住了我國(guó)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)治理建設(shè)的關(guān)鍵。建設(shè)法治鄉(xiāng)村是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求，“治理有效”是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，但同樣也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的薄弱環(huán)節(jié)。隨著農(nóng)村社會(huì)改革與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與利益結(jié)構(gòu)的重組與重構(gòu)都帶來了法律服務(wù)需求的增長(zhǎng)。農(nóng)村公共法律服務(wù)作為政府基本公共服務(wù)的重要組成部分，其供給體系長(zhǎng)期滯后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的整體發(fā)展。加快建設(shè)和完善農(nóng)村公共法律服務(wù)體系是建立健全自治、法治和德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系的重要組成部分，對(duì)維護(hù)農(nóng)民基本權(quán)益、保障農(nóng)民合法利益、推動(dòng)

2、農(nóng)村社會(huì)環(huán)境穩(wěn)定具有重大的社會(huì)現(xiàn)實(shí)意義，有利于推動(dòng)農(nóng)村全面發(fā)展，保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。 一、農(nóng)村公共法律服務(wù)的概念與重要性 法治鄉(xiāng)村建設(shè)離不開農(nóng)村法律服務(wù)體系的建設(shè)。農(nóng)村法律服務(wù)不僅包括公共法律服務(wù)，還包括其他商業(yè)性的法律服務(wù)內(nèi)容與非正式的社會(huì)制度等一系列與法治建設(shè)有關(guān)的服務(wù)類型。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的變革改變了農(nóng)村居民對(duì)法律的認(rèn)知薄弱與對(duì)法律服務(wù)的不信任情況，法律服務(wù)需求不斷增加，出現(xiàn)了政府公共法律服務(wù)不足與市場(chǎng)法律服務(wù)供給的不協(xié)調(diào)，影響農(nóng)村法律服務(wù)供給與需求的結(jié)構(gòu)性不匹配以及質(zhì)量性法律服務(wù)的缺失，不利于農(nóng)村居民法律意識(shí)的強(qiáng)化，以及農(nóng)村依法治理理念的形成。因此，區(qū)分農(nóng)村公共法律服務(wù)與其他法律服務(wù)

3、類型，有利于構(gòu)建穩(wěn)定合理的農(nóng)村法律服務(wù)供給體系，提高法律服務(wù)供給質(zhì)量。1.農(nóng)村公共法律服務(wù)的概念。農(nóng)村公共法律服務(wù)體系是政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容，是為了滿足農(nóng)村基本法律服務(wù)需求，具有社會(huì)兜底功能，區(qū)別于一般性意義的法律服務(wù)類型。它是政府公共管理職能與時(shí)俱進(jìn)的體現(xiàn)，也是隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)基本服務(wù)需求轉(zhuǎn)變而改變的。因此，政府公共法律服務(wù)不是萬(wàn)能的，不能替代其他法律服務(wù)種類，受制于政府的整體資源有限性和資源配置能力，其法律服務(wù)效能是有界限的。綜合來看，農(nóng)村公共法律服務(wù)是由公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的、不以營(yíng)利為目的的、滿足農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)性法律服務(wù)需求的政府服務(wù)方式，是政府公共管理和公共服務(wù)職

4、能的體現(xiàn)，是促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)法治建設(shè)的基礎(chǔ)性制度安排，具有保障農(nóng)村公民基本權(quán)益、維護(hù)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)秩序與公平正義的基本功能，是提高農(nóng)村社會(huì)治理水平并促進(jìn)農(nóng)村全面發(fā)展的有效手段。2.農(nóng)村公共法律服務(wù)的必要性。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村地區(qū)人口流動(dòng)頻繁，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，農(nóng)村社會(huì)約定俗成的傳統(tǒng)自治結(jié)構(gòu)受到巨大沖擊，隨之而來的各種矛盾引發(fā)對(duì)法律法規(guī)的需求。但是，長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)法律教育缺失，法律意識(shí)不足，法律服務(wù)供給滯后，建立健全農(nóng)村公共法律服務(wù)體系具有現(xiàn)實(shí)必要性與重要性。首先，農(nóng)村公共法律服務(wù)體系的構(gòu)建是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變革的必然。我國(guó)城鄉(xiāng)二元分割狀態(tài)下，農(nóng)村社會(huì)治理是村民自治與基層共治的結(jié)合

5、，雖然法治建設(shè)也獲得了較大發(fā)展，但是，鄉(xiāng)土人情與鄉(xiāng)規(guī)民俗仍然發(fā)揮著巨大作用。但是，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的變革與發(fā)展打破了傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民俗賴以存在的社會(huì)條件，經(jīng)濟(jì)沖擊帶來的社會(huì)矛盾突破了農(nóng)村傳統(tǒng)治理手段的約束力，需要法律的公平性、威懾力與判斷力解決新的社會(huì)矛盾。其次，也正是我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)村治理體系，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)普遍法律認(rèn)知不足。農(nóng)村地區(qū)內(nèi)在法律意識(shí)與認(rèn)知的缺失不足以支撐社會(huì)變革對(duì)法律需求的實(shí)現(xiàn)，需要建立農(nóng)村法律服務(wù)體系，增加農(nóng)村法律服務(wù)供給，保障農(nóng)村地區(qū)社會(huì)公平與正義，推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)治理水平與法治建設(shè)的必然。 二、農(nóng)村公共法律服務(wù)供給體系存在的問題 1.農(nóng)村公共法律服務(wù)資源供給不足，供需差距大。我國(guó)法律資源的

6、地域分布、城鄉(xiāng)分布嚴(yán)重不均衡，農(nóng)村公共法律服務(wù)的人員供給更是嚴(yán)重不足。以律師為例，根據(jù)2019年司法部公布的數(shù)據(jù)來看，我國(guó)2018年執(zhí)業(yè)律師42.3萬(wàn)人，按我國(guó)14億人口計(jì)算，每萬(wàn)人擁有律師為3人。從地域分布來看，其中70%以上集中在中東部經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的省份，而其中大部分又主要集中在這些省份的中心城市。這就導(dǎo)致廣大農(nóng)村地區(qū)，甚至經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市法律專業(yè)人才的相對(duì)短缺。在農(nóng)村建設(shè)公共法律服務(wù)體系之時(shí)，難以有足夠的專業(yè)法律人才開展法律服務(wù)工作。另外，各地區(qū)農(nóng)村的公共法律服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障不足。長(zhǎng)期以來，我國(guó)政府財(cái)政支出中不包含法治建設(shè)類的服務(wù)購(gòu)買等，農(nóng)村公共法律服務(wù)建設(shè)支出缺乏穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障，導(dǎo)致農(nóng)村公共

7、法律服務(wù)資源供給缺口大。2.供給方式單一，供給主體固化。長(zhǎng)期以來，公共法律服務(wù)作為政府公共服務(wù)產(chǎn)品，一直由政府部門提供，通常是司法部門設(shè)置下屬機(jī)構(gòu)、站點(diǎn)或服務(wù)窗口，由司法工作人員直接服務(wù)于法律需求者。盡管隨著技術(shù)進(jìn)步，公共法律服務(wù)借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，服務(wù)類型增加，但是，仍然沒有改變政府作為服務(wù)供給者，直接提供服務(wù)的方式。盡管部分地區(qū)已經(jīng)開始以政府購(gòu)買服務(wù)的方式擴(kuò)大公共法律服務(wù)覆蓋范圍以及服務(wù)深度，但規(guī)模較小，影響力還沒有完全發(fā)揮，特別是在農(nóng)村地區(qū)，專業(yè)法律工作人員與機(jī)構(gòu)在公共法律服務(wù)提供過程中的作用不顯著。在這種供給方式下，由于政府司法工作人員有限，人員配置捉襟見肘，嚴(yán)重制約了公共法律服務(wù)的質(zhì)量提升

8、，不利于農(nóng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。3.公共法律服務(wù)流于形式，服務(wù)質(zhì)量參差不齊。在人員配置與經(jīng)費(fèi)保障均不足的情況下，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)公共法律服務(wù)體系的建設(shè)缺乏有效實(shí)踐的推動(dòng)條件。在我國(guó)長(zhǎng)期城鄉(xiāng)二元發(fā)展結(jié)構(gòu)下，城市與農(nóng)村的公共法律服務(wù)需求差異較大，城市公共法律服務(wù)的形式雖然有借鑒意義，但不能照搬，需要根據(jù)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展需求開展深入的探索與創(chuàng)新，這也導(dǎo)致了農(nóng)村公共法律服務(wù)體系的建立在初始階段進(jìn)程較慢。另外，公共法律服務(wù)所涉及的內(nèi)容方方面面，各地區(qū)還沒有形成統(tǒng)一的服務(wù)體系與內(nèi)容設(shè)置，缺乏服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，。再加上服務(wù)提供人員對(duì)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)文化不了解，缺乏農(nóng)村公共法律服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，無法提供具有針對(duì)性的有效服務(wù)，

9、這些都影響了農(nóng)村地區(qū)公共法律服務(wù)的質(zhì)量與水平。4.服務(wù)資源配置不合理，服務(wù)效能較低。公共法律服務(wù)提供的廣度與深度與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平有較大關(guān)系。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高的地區(qū)，專業(yè)法律服務(wù)人員從事商務(wù)性質(zhì)法律工作的可能性也更大，導(dǎo)致公共法律服務(wù)的相關(guān)資源分配不足，因此，大部分農(nóng)村公共法律服務(wù)的提供者以政府基層司法工作人員為主。而隨著城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展和技術(shù)的升級(jí)，很多地區(qū)借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)資源配置。但是，仍然有很多地區(qū)沒有認(rèn)識(shí)到農(nóng)村公共法律服務(wù)的重要性，壓縮農(nóng)村法律服務(wù)資源數(shù)量，人為造成城鄉(xiāng)法律服務(wù)資源不均衡，出現(xiàn)城市法律服務(wù)資源閑置和農(nóng)村法律服務(wù)資源不足的矛盾，這樣不僅影響了公共法

10、律服務(wù)資源的有效利用，還導(dǎo)致整體公共法律服務(wù)效能較低，影響農(nóng)村公共法律服務(wù)的推進(jìn)。5.公共法律服務(wù)管理不當(dāng)，管理機(jī)制不健全。農(nóng)村公共法律服務(wù)發(fā)展較晚，并且由于我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，各地區(qū)對(duì)公共法律服務(wù)的探索也不一致。有些地區(qū)通過設(shè)立專門的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共法律服務(wù)站和網(wǎng)點(diǎn)，以期實(shí)現(xiàn)大范圍的農(nóng)村公共法律服務(wù)覆蓋。但是，公共法律服務(wù)作為政府公共服務(wù)內(nèi)容的歷史較短，目前仍然屬于較新的政府服務(wù)形式，特別是我國(guó)農(nóng)村地區(qū)較為廣闊分散，對(duì)公共法律服務(wù)的界定差異較大，各農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的司法機(jī)構(gòu)的行政屬性仍存在質(zhì)疑，缺乏明確的制度與組織保障。也因此，給農(nóng)村公共法律服務(wù)工作的開展以及管理帶來了較大的困難，沒有明確的管

11、理機(jī)制，制約了公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)職能的有效發(fā)揮，也造成部分公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的成立與建設(shè)流于形式，沒有實(shí)質(zhì)性工作進(jìn)展。 三、農(nóng)村公共法律服務(wù)體系構(gòu)建出現(xiàn)問題的原因 1.公共法律服務(wù)意識(shí)不足。雖然我國(guó)政府從上到下都在著手推進(jìn)農(nóng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)，但是，由于各地區(qū)發(fā)展進(jìn)程不同，很多地區(qū)，特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，僅僅是為了推行上級(jí)政府政策實(shí)施，卻并沒有認(rèn)識(shí)到公共法律服務(wù)的重要性與必要性，缺乏公共法律服務(wù)意識(shí)，重視不足，導(dǎo)致農(nóng)村公共法律服務(wù)體系構(gòu)建時(shí)各政府部門職責(zé)不清、界定模糊、支持不足等問題。而受中國(guó)農(nóng)村傳統(tǒng)觀念影響，很多農(nóng)村地區(qū)仍然堅(jiān)信多一事不如少一事的息事寧人思想，認(rèn)為以法律解決問題反而會(huì)激化矛盾

12、，沖擊農(nóng)村傳統(tǒng)的鄉(xiāng)俗民規(guī)，缺乏以法律維護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)。農(nóng)村公共法律服務(wù)本由政府提供，且服務(wù)于民，但是供需雙方意識(shí)上的不正確認(rèn)識(shí)卻使得公共法律服務(wù)體系構(gòu)建困難重重。2.公共法律服務(wù)宣傳不到位。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的落后造成了信息流通的不對(duì)稱，農(nóng)村地區(qū)的法治建設(shè)相對(duì)較為落后，法律意識(shí)淡薄，對(duì)法律服務(wù)的認(rèn)知有限，對(duì)公共法律服務(wù)認(rèn)識(shí)不足，誤解較多。盡管農(nóng)村地區(qū)法律需求日益增加，但是很多地區(qū)不了解公共法律服務(wù)的性質(zhì)與服務(wù)的內(nèi)容，能夠主動(dòng)尋求公共法律服務(wù)的數(shù)量卻很少。同時(shí)，由于缺乏宣傳，公共法律服務(wù)定位不清晰，造成農(nóng)村基層政府、農(nóng)民以及公共法律服務(wù)提供者的互相猜疑，基層政府認(rèn)為公共法律服務(wù)替代了其在社區(qū)管理中的

13、作用，農(nóng)民認(rèn)為其為政府派出，并不會(huì)真的維護(hù)自身權(quán)益，導(dǎo)致公共法律服務(wù)無法工作開展困難。3.公共法律服務(wù)與管理標(biāo)準(zhǔn)缺失。農(nóng)村公共法律服務(wù)缺乏統(tǒng)一的可借鑒的標(biāo)準(zhǔn)與模式。在公共法律服務(wù)的內(nèi)部運(yùn)行與管理方面，農(nóng)村公共法律服務(wù)該由哪些部門參與并沒有明確的規(guī)定，內(nèi)部協(xié)調(diào)與管理機(jī)制不明確、各部門之間溝通與銜接不通暢，甚至存在部門間相互踢皮球現(xiàn)象，不利于對(duì)法律問題需求的解決，降低了公共法律服務(wù)體系的作用和公共法律服務(wù)的有效性。而在公共法律服務(wù)體系的構(gòu)建上，農(nóng)村地區(qū)涉及的服務(wù)類型、服務(wù)模式以及政府各項(xiàng)資源的來源、配置與保障機(jī)制并不明確，大部分地區(qū)的具體實(shí)施時(shí)以上級(jí)政府的重視程度而定，造成各地區(qū)在公共法律服務(wù)的職

14、責(zé)與內(nèi)容上差異較大，沒有統(tǒng)一性。同時(shí)，對(duì)已經(jīng)開展相關(guān)工作的地區(qū)的績(jī)效考核、監(jiān)督管理與統(tǒng)籌指導(dǎo)等均處于探索階段，缺乏規(guī)范的、明確的工作標(biāo)準(zhǔn)與參考依據(jù)。4.公共法律服務(wù)的定位不清晰。公共法律服務(wù)的屬性與目標(biāo)定位直接關(guān)系到這一體系在實(shí)踐中的推廣與應(yīng)用。但是，公共法律服務(wù)不同于教育、醫(yī)療等公共品的供給。作為政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容，教育與醫(yī)療具有獨(dú)立的、明確的定位與劃分，在政府工作中占有重要地位。而對(duì)公共法律服務(wù)的行政屬性與職責(zé)目標(biāo)等方面的認(rèn)識(shí)仍然存在質(zhì)疑與爭(zhēng)論。而正是這一發(fā)展與完善過程，造成公共法律服務(wù)相關(guān)的政策與法規(guī)的不穩(wěn)定性，使得各地區(qū)在政策理解與實(shí)踐操作中存在較大的猶疑與不確定性，直接影響了政府

15、、社會(huì)組織以及法律工作者在公共法律服務(wù)中的職責(zé)定位，不利于激發(fā)各方提供服務(wù)的積極性，影響了農(nóng)村公共法律服務(wù)的深度與廣度，不利于農(nóng)村法治建設(shè)。隨著公共法律服務(wù)體系的建設(shè)實(shí)踐，公共法律服務(wù)的屬性界定與目標(biāo)定位還需要進(jìn)一步探索與完善。5.公共法律服務(wù)資源配置方式落后。我國(guó)公共法律服務(wù)資源配置的不均衡與資源配置方式具有直接關(guān)系，由于法律服務(wù)資源配置方式較為簡(jiǎn)單落后，無法有效的整合地區(qū)內(nèi)各類法律服務(wù)提供者參與公共法律服務(wù)。比較典型的是，現(xiàn)有農(nóng)村公共法律服務(wù)資源配置中，主要以政府供給為主，社會(huì)與市場(chǎng)力量參與較少，政府購(gòu)買不足，無法實(shí)現(xiàn)社會(huì)與市場(chǎng)法律服務(wù)資源的下沉，造成資源的有效利用率低。教育與醫(yī)療等公共服

16、務(wù)的提供過程中，已經(jīng)探索出具有較高資源配置效率的模式，其實(shí)踐也證明，政府不僅是政府公共服務(wù)的供給者，更是公共服務(wù)供給的協(xié)調(diào)者與指揮者。政府發(fā)揮協(xié)調(diào)全社會(huì)資源的力量提供公共服務(wù)比政府本身作為直接供給者更重要。 四、完善農(nóng)村公共法律服務(wù)體系的對(duì)策建議 1.明確農(nóng)村公共法律服務(wù)定位，確立職責(zé)范圍。推動(dòng)農(nóng)村公共法律服務(wù)體系的關(guān)鍵是明確農(nóng)村公共法律服務(wù)的職責(zé)定位，以確立政府、市場(chǎng)以及社會(huì)機(jī)構(gòu)在構(gòu)建農(nóng)村公共法律服務(wù)體系中的作用，并以此確立其具體的職責(zé)與服務(wù)范圍。這需要在符合政府公共服務(wù)職能基礎(chǔ)上，深入探索公共法律服務(wù)與其他公共服務(wù)的區(qū)別，在區(qū)分公共法律服務(wù)與其他公共服務(wù)的個(gè)性與共性特征后，依據(jù)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)

17、與社會(huì)發(fā)展形勢(shì)，綜合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革中可能遇到的法律問題，確立公共法律服務(wù)基本職能，并賦予農(nóng)村公共法律服務(wù)的基本準(zhǔn)則與地方執(zhí)行的靈活性，合理調(diào)動(dòng)法律服務(wù)供給資源，保證政府公共服務(wù)均等化。2.完善公共法律服務(wù)組織體系，保障服務(wù)供給穩(wěn)定。完善的組織體系是保障農(nóng)村公共法律服務(wù)供給穩(wěn)定的基礎(chǔ)制度安排。只有成立了專門性公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，才能有針對(duì)性的根據(jù)各地區(qū)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r設(shè)置公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，布局公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共法律服務(wù)硬件下沉，提高農(nóng)村公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的覆蓋能力和服務(wù)能力。另外，還要完善公共法律服務(wù)體系的內(nèi)部運(yùn)行與管理機(jī)制，構(gòu)建由政府主導(dǎo)、職能部門主管、協(xié)同各政府部門及社會(huì)力

18、量參與的運(yùn)行管理體系，明確權(quán)責(zé)分配，厘清利害關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)公共法律服務(wù)供給多方主體的積極性，形成農(nóng)村法律公共服務(wù)供給合力，確保農(nóng)村公共法律服務(wù)供給方多元化與穩(wěn)定性。3.協(xié)調(diào)公共法律服務(wù)資源，提升服務(wù)供給質(zhì)量。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，農(nóng)村地區(qū)公共法律服務(wù)體系建設(shè)最需要的是專業(yè)人才和專用物的短缺。保障人才供給，需要政府在工作中大量引入專業(yè)法律服務(wù)人才，增加政府公共管理法律人才招聘，或者與當(dāng)?shù)胤蓹C(jī)構(gòu)開展合作，開展專業(yè)律師志愿服務(wù)項(xiàng)目；同時(shí)，調(diào)整城鄉(xiāng)法律人才不均衡狀態(tài)，探索城鄉(xiāng)法律專業(yè)人員公共服務(wù)輪崗制度。在經(jīng)費(fèi)保障上，一方面要增加政府直接財(cái)政投入，成立專項(xiàng)資金，改善農(nóng)村公共法律服務(wù)硬件設(shè)施；另一方面，增加政府購(gòu)買服務(wù)，通過社會(huì)組織直接參與農(nóng)村公共法