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文檔簡介
1、保險(xiǎn)監(jiān)管問題研究管理論文 1998年11月18日,中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)(以下簡稱保監(jiān)會(huì))宣告成立,這是保險(xiǎn)監(jiān)管體制的重大改革,標(biāo)志著我國保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制將得到進(jìn)一步完善。一改革措施僅有效地解決了原中國人民銀行保險(xiǎn)管理體制所存在的與生俱有的監(jiān)管力度相對而言足等問題,而且也在某種意義上重新界定了我國保險(xiǎn)業(yè)在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)中的地位。我國在五十年代,保險(xiǎn)管理體制屬“財(cái)政型”,即“財(cái)政管保險(xiǎn)”,在八、九十年代保險(xiǎn)管理體制屬“金融型”,即“銀行管保險(xiǎn)”。從實(shí)踐看,這兩種保險(xiǎn)管理體制都給我國保險(xiǎn)理論和實(shí)踐帶來了許多問題,不利于保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展。因此,這次保險(xiǎn)管理體制改革強(qiáng)調(diào)了保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性,提高了保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)
2、的權(quán)威性,必將有處于我國保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展,符合保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求。 新近成立的保監(jiān)會(huì),無疑應(yīng)根據(jù)新的監(jiān)管體制和我國未來保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展確立其監(jiān)管任務(wù)、內(nèi)容和原則等。因?yàn)?,此次保險(xiǎn)監(jiān)管體制改革的意義和宗旨顯然不應(yīng)局限于監(jiān)管組織形式上的變化。但是,由于我國保險(xiǎn)監(jiān)管的法律依據(jù)-保險(xiǎn)法對保險(xiǎn)監(jiān)管方式已作了明確規(guī)定,所以,我國保險(xiǎn)監(jiān)管的對象、內(nèi)容、方式、程序等并聯(lián)會(huì)改變。 一、我國保險(xiǎn)監(jiān)管的根本原因 在我國保險(xiǎn)業(yè)短短的發(fā)展歷史上,有較長的一段時(shí)期實(shí)施的是保險(xiǎn)模式和政策。應(yīng)當(dāng)指出,這種與當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的壟斷經(jīng)營模式在我國社會(huì)生產(chǎn)和生活中,曾發(fā)揮過重要作用,因此其存在具有一定的合理性。然而,在這種經(jīng)營模
3、式下,保險(xiǎn)不屬于商品的經(jīng)濟(jì)范疇,保險(xiǎn)經(jīng)營行為本質(zhì)上是政府行為,保險(xiǎn)監(jiān)管也失去了意義和必要性。 隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放,建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制,保險(xiǎn)壟斷經(jīng)營模式已不適應(yīng)外部環(huán)境的變化,其弊端也愈加明顯,打破這種市場壟斷經(jīng)營模式已具有客觀必然性。1985年,我國頒布了保險(xiǎn)企業(yè)管理暫行條例,這一條例從法律上確立了我國保險(xiǎn)市場應(yīng)采取多元化模式,否定了壟斷經(jīng)營模式,從而掀開了我國保險(xiǎn)業(yè)的新篇章。從理論上說,制定這一法規(guī)的基本目的在于確立我國保險(xiǎn)市場競爭體制,推進(jìn)保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;制定這一法規(guī)的理論依據(jù)在于市場經(jīng)濟(jì)和市場機(jī)制具有提高經(jīng)濟(jì)活力、有效調(diào)節(jié)社會(huì)資源的功能。 那么,在市場經(jīng)濟(jì)條件下,當(dāng)保險(xiǎn)一
4、按照市場機(jī)制要求運(yùn)行和發(fā)展時(shí),保險(xiǎn)是否應(yīng)被監(jiān)管?保險(xiǎn)監(jiān)管的必要性是什么?目前多數(shù)學(xué)者認(rèn)為,保險(xiǎn)監(jiān)管的必要性是在于保險(xiǎn)經(jīng)營的特殊性。其具體表現(xiàn)為:保險(xiǎn)經(jīng)營對象的特殊性、保險(xiǎn)銷售過程的特殊性、保險(xiǎn)經(jīng)營對象的負(fù)債性、保險(xiǎn)基金的返還性、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的分散性、保險(xiǎn)影響的廣泛性等。事實(shí)上,上述經(jīng)營特殊性在國民經(jīng)濟(jì)各行各業(yè)中并非都是唯一的。也就是說,保險(xiǎn)經(jīng)營的特殊性并不足以說明保險(xiǎn)監(jiān)管的必要性。保險(xiǎn)監(jiān)管的根本原因在于“市場失靈”。 根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)理論,在完全競爭的條件下,由于市場“看不見的手”的作用,市場上每一公司的要價(jià)(邊際收入)會(huì)等于邊際費(fèi)用,在這一點(diǎn)上社會(huì)利益達(dá)到最大化,社會(huì)資源達(dá)到最佳配置。但是,市場并非
5、萬能,也有弱點(diǎn)和平共處足。當(dāng)市場信息能夠在完全競爭方式下運(yùn)罷,也會(huì)出現(xiàn)“市場失靈”的問題。其主要表現(xiàn)有:(1)市場功能有缺陷。例如有些當(dāng)事人就付也代價(jià)便可行到處自外部經(jīng)濟(jì)的女處。(2)市場競爭失靈。例如,市場上價(jià)值規(guī)律的作用往導(dǎo)致壟斷,而壟斷的存在會(huì)產(chǎn)生進(jìn)入市場的障礙,從而破壞市場機(jī)制,排斥競爭,導(dǎo)致效率的損失。(3)市場調(diào)節(jié)本身具有一定的盲目性。因?yàn)槭袌稣{(diào)節(jié)是一種事后的調(diào)節(jié),從價(jià)格形成、信號(hào)反饋到產(chǎn)品生產(chǎn),有一定的時(shí)間差。加之,企業(yè)和個(gè)人掌握的經(jīng)濟(jì)信息不足,微觀決策帶有一定的被動(dòng)性和盲目性。(4)市場信息的不對稱性。當(dāng)買者和賣者間出現(xiàn)這種情況時(shí),產(chǎn)品價(jià)格總是等于所有銷售產(chǎn)品的平均價(jià)值。這樣在
6、同一價(jià)格條件下,銷售更有價(jià)值產(chǎn)品的銷售者將會(huì)退出市場以逃避損失,而那些低價(jià)值產(chǎn)品的銷售者則會(huì)利用這種機(jī)會(huì)占據(jù)市場,結(jié)果出現(xiàn)“劣貨驅(qū)逐良貨”的市場逆選擇,導(dǎo)致市場失靈。此外,競爭者會(huì)以另一方的信息減少為代價(jià)取勝,發(fā)生扼止對方信息來源的道德風(fēng)險(xiǎn)。 從我國保險(xiǎn)實(shí)踐看,同樣存在著上述“市場失靈”的情況。如:有的保險(xiǎn)公司依靠行政手段、采取強(qiáng)制的展業(yè)方式;有的保險(xiǎn)公司違規(guī)經(jīng)營,無序競爭,并形成壟斷勢力;由于保險(xiǎn)經(jīng)營特殊性,保險(xiǎn)公司對市場調(diào)節(jié)信號(hào)缺乏敏感性,人個(gè)壽險(xiǎn)市場發(fā)展已具有一定的盲目性;與保險(xiǎn)人相比,被保險(xiǎn)人的信息相對不足,被保險(xiǎn)人的經(jīng)濟(jì)福利不能最大化,有時(shí)還會(huì)由于虛假的信息提供和不公正交易使被保險(xiǎn)人
7、的利益受到損失。此外,投保人或被保險(xiǎn)人利用信息對稱進(jìn)行逆選擇。因此,為了彌補(bǔ)保險(xiǎn)市場運(yùn)行本身的弱點(diǎn)和缺陷,為了減和或消除這些“市場失靈”的情況及其影響,保險(xiǎn)監(jiān)管無疑具有必要性和合理性。 二、我國保險(xiǎn)監(jiān)管的基本職能和性質(zhì) “保險(xiǎn)監(jiān)管應(yīng)當(dāng)干什么?”,也就是說,保險(xiǎn)監(jiān)管的基本職能是什么?首先,應(yīng)明確保險(xiǎn)監(jiān)管中監(jiān)管的含義與管理和監(jiān)督、管理經(jīng)濟(jì)計(jì)劃中的含義不同。保險(xiǎn)監(jiān)管的基本職能有兩個(gè),一是規(guī)范保險(xiǎn)市場行為;二是調(diào)控保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展。保險(xiǎn)監(jiān)管的性質(zhì)是國家干預(yù)保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)的行為。 在市場經(jīng)濟(jì)條件下,國家具有干預(yù)經(jīng)濟(jì)的基本職能。與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求相適應(yīng),國家既是宏觀經(jīng)濟(jì)的管理得,又是社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的調(diào)節(jié)者。具體而方,
8、政府執(zhí)行的主要經(jīng)濟(jì)職能是:(1)確立法律體制;(2)決定宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定政策(3)影響資源配置以提高經(jīng)濟(jì)效率;(4)建立影響收入分配的方案。就某一行業(yè)而方,國家的干預(yù)職能同樣表現(xiàn)為規(guī)范和調(diào)控。就調(diào)控而言,國家對行業(yè)的調(diào)控主要表現(xiàn)為制定產(chǎn)業(yè)政策。所謂產(chǎn)業(yè)政策是指國家規(guī)劃、干預(yù)和誘導(dǎo)產(chǎn)業(yè)形成和發(fā)展的一種政策,其目的在于引導(dǎo)社會(huì)資源在產(chǎn)業(yè)部門之間以及產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的優(yōu)化配置,建立高效益的均衡的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),根據(jù)政府的介入程度,政府實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的方法:(1)直接干預(yù)。具體手段有直接投資、強(qiáng)制性的行政管制等。(2)經(jīng)濟(jì)手段。采用有差異的財(cái)政政策、金融政策、價(jià)格政策、工資政策等,來改變其產(chǎn)業(yè)所處的環(huán)境條件,影響生產(chǎn)要素
9、的流動(dòng),扶持或限制某些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。(3)立法措施。通過立法,干預(yù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)組織的形成。(4)指引和協(xié)調(diào)。主要是按照市場原則和市場信號(hào)提供信息服務(wù)。 保險(xiǎn)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)中一個(gè)重要的產(chǎn)業(yè)部門,國家對保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管,同樣在規(guī)范保險(xiǎn)市場行為,消除“市場失靈”情況的同時(shí),應(yīng)制定保險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)政策,調(diào)控保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展并同樣應(yīng)采用上述實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的方法。需要指出,在我國由于保險(xiǎn)市場經(jīng)程度較低,市場機(jī)制的發(fā)育程度也較低,更需要政府行使部分配置保險(xiǎn)資源的職能,以彌補(bǔ)市場機(jī)制的不足。因此,在我國保險(xiǎn)監(jiān)客實(shí)踐中,應(yīng)當(dāng)注意把保險(xiǎn)監(jiān)管的這兩部分職能有機(jī)地結(jié)合起來,以保證監(jiān)管達(dá)到預(yù)期效果。當(dāng)然,在保險(xiǎn)監(jiān)管中,也應(yīng)防止出現(xiàn)以下兩
10、種傾向:一是干預(yù)的范圍超越了彌補(bǔ)市場發(fā)育不足的職能,妨礙了市場功能的正常發(fā)揮。二是過份強(qiáng)調(diào)政府的調(diào)職能,忽視了完善市場機(jī)制的任務(wù)。也就是說,應(yīng)防止國家監(jiān)管變成經(jīng)濟(jì)計(jì)劃管理的情況發(fā)生。 還需指出,在履行調(diào)控保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展這一保險(xiǎn)監(jiān)管職能時(shí)其中重要一點(diǎn)是如何使用權(quán)保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展能滿足企業(yè)、家庭和個(gè)人處理風(fēng)險(xiǎn)的要求,對于這一監(jiān)管任務(wù),可以視了保險(xiǎn)監(jiān)管的社會(huì)責(zé)任。目前,我國保險(xiǎn)理論和實(shí)踐往往將保險(xiǎn)監(jiān)管的傷和目的簡 單地限定在保護(hù)被保險(xiǎn)人的利益方面。雖然,這一監(jiān)管任務(wù)并沒有錯(cuò),但是這種看法和做法往往限制了保險(xiǎn)監(jiān)管者的視野,忽視了社會(huì)上非被保險(xiǎn)人的利益。如果保險(xiǎn)業(yè)所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn),因顧及公司自身利益始終限于傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)
11、種類而沒有發(fā)展時(shí),那么保險(xiǎn)監(jiān)管者與保險(xiǎn)經(jīng)營者事實(shí)上處于同一地位。 三、我國保險(xiǎn)監(jiān)管的目標(biāo) 保險(xiǎn)監(jiān)管運(yùn)行的基本問題:一是有明確的管理主體,即誰來管;二是有明確的目標(biāo),即管理什么,及通過監(jiān)定活動(dòng)應(yīng)達(dá)到什么預(yù)期的結(jié)果;三是有明確的監(jiān)管手段,即如何管。因此,監(jiān)管目標(biāo)是監(jiān)管活動(dòng)中的重要問題,也是監(jiān)管活動(dòng)的基礎(chǔ)。 監(jiān)管目的可分總目標(biāo)和一定時(shí)期的目標(biāo)。一般來說,總目標(biāo)往往是一種理論概念和一種總體性認(rèn)識(shí),缺乏實(shí)際操作意義。因?yàn)?,總目?biāo)沒有解決在一定時(shí)期內(nèi)監(jiān)管者具體的監(jiān)管內(nèi)容和任務(wù)的問題。例如,企業(yè)管理的總目標(biāo)是生產(chǎn)、銷售商品或提供勞務(wù),交并取得最大利潤。然而,為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),還應(yīng)確定一定時(shí)期更專一的目標(biāo),以
12、及所必各部門的若輔助目標(biāo),否則,企業(yè)的總目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn),也無任何意義。在保險(xiǎn)監(jiān)管理論和實(shí)踐中,通常還提出保險(xiǎn)監(jiān)管的目標(biāo)。從內(nèi)涵上看,監(jiān)管目標(biāo)也就是通過監(jiān)管所要達(dá)到的預(yù)期效果。但是,監(jiān)管目的與監(jiān)管目標(biāo)還是有差異的。一般來說,監(jiān)管目的更具有內(nèi)在規(guī)定性。類似于監(jiān)管總目標(biāo),而監(jiān)管目標(biāo)則具有階段性,可操作性。因此,在保險(xiǎn)監(jiān)管理論和實(shí)踐中,保險(xiǎn)監(jiān)管目的應(yīng)當(dāng)是明確的,相對缺乏理論研究意義和價(jià)值,而保險(xiǎn)監(jiān)管目標(biāo)則因各國保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展水平和環(huán)境不同具有一定差異性,存在理論研究的意義和價(jià)值。 就我國保險(xiǎn)市場監(jiān)管而言,保險(xiǎn)監(jiān)管的總目標(biāo)是比較明確的。一般而言,保險(xiǎn)監(jiān)管總目標(biāo)的確立與保險(xiǎn)監(jiān)管的基本職能有內(nèi)在聯(lián)系,其主要內(nèi)容
13、是保證保險(xiǎn)事業(yè)的健康、有序發(fā)展,發(fā)揮保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)保障作用。對此,我國保險(xiǎn)法在第1條也作了相應(yīng)規(guī)定保險(xiǎn)法律監(jiān)管是“為了規(guī)范保險(xiǎn)活動(dòng),維護(hù)保險(xiǎn)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益,促進(jìn)保險(xiǎn)事業(yè)的健康發(fā)展?!北kU(xiǎn)監(jiān)管應(yīng)維護(hù)保險(xiǎn)活動(dòng)當(dāng)事人的合法僅益,但我們并不能認(rèn)為,保險(xiǎn)公司的破產(chǎn)是政府監(jiān)管政策的失敗,政府監(jiān)管的責(zé)任。政府監(jiān)管的總目標(biāo)是保障保險(xiǎn)事業(yè)的安全運(yùn)行,而不是保證保險(xiǎn)事業(yè)中的保險(xiǎn)公司不破產(chǎn)。 就保險(xiǎn)監(jiān)管目標(biāo)而言,問題主要在于在不同的歷史時(shí)期或階段,如何確立一定時(shí)期的具有操作性的保險(xiǎn)監(jiān)管目標(biāo),這也是保險(xiǎn)監(jiān)管基本職能的具體要求。此外,保險(xiǎn)監(jiān)管總目標(biāo)身軀也存在過于原則性和缺乏可操作性的特點(diǎn)。例如“保護(hù)保險(xiǎn)當(dāng)事人利益”,
14、這在實(shí)踐中具有一定的矛盾,保險(xiǎn)公司的發(fā)展意味著保險(xiǎn)費(fèi)收入不斷增加,保險(xiǎn)利潤不斷增加,而保護(hù)被保險(xiǎn)人的利益,則表示為保證被保險(xiǎn)人的利益不能喪失,同時(shí)應(yīng)使用權(quán)被保險(xiǎn)人交納盡可能和的保費(fèi),得到盡可能大的保障。因此,根據(jù)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)階段的自身特點(diǎn)和環(huán)境的不同,如何在保險(xiǎn)人世間被保險(xiǎn)人發(fā)中作出最適當(dāng)?shù)木駬窈腿∩幔彩潜kU(xiǎn)監(jiān)管者在某一時(shí)期所面臨的重要問題。從各國保險(xiǎn)實(shí)踐看,在保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展初期,監(jiān)管者傾向于重視保險(xiǎn)業(yè)的成長,培育保險(xiǎn)市場,而在保險(xiǎn)業(yè)相應(yīng)成熟時(shí)期,則更多地維護(hù)被保險(xiǎn)人的利益。 根據(jù)我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求,我國保險(xiǎn)監(jiān)管在未來一段時(shí)間(三到五年內(nèi))的主要目標(biāo)是:加快培育保險(xiǎn)市場,增加市場經(jīng)營主體,建立
15、一個(gè)市場主體形式多樣、地區(qū)分布鞋合理、市場要素完善的以民族保險(xiǎn)業(yè)為主導(dǎo)的具有開放性的保險(xiǎn)市場體系。其理由是: 目前我國保險(xiǎn)業(yè)總體水平還偏低,與國外保險(xiǎn)業(yè)相比較,無論是絕對水平,還是相對水平都有較大差距,還不能適應(yīng)我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求,保險(xiǎn)業(yè)的作用無論在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)理論界和實(shí)踐上都沒有得到應(yīng)有的重視。 我國保險(xiǎn)業(yè)供需失衡,從總本上看,這種失衡表現(xiàn)為保險(xiǎn)供給小于需求。隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生活發(fā)展,人們的保險(xiǎn)意識(shí)已明顯提高。但是由于市場經(jīng)營主體不足,缺乏有效競爭機(jī)制,缺乏市場創(chuàng)新,保險(xiǎn)需求并沒有從根本上得到滿足。保險(xiǎn)市場的壟斷性依然非常明顯。此外,各地區(qū)保險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)分布鞋極不合理,缺乏科學(xué)性,具有明顯
16、的保守性、滯后性。 當(dāng)前我國保險(xiǎn)業(yè)已步入最佳發(fā)展時(shí)期。一方面我國經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展已取得明顯成效,為保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了一個(gè)良好的的發(fā)展空間;另一方面,我國保險(xiǎn)需求不斷擴(kuò)大,傳統(tǒng)的“市場蛋糕理論”已被實(shí)踐證明是不準(zhǔn)確的。此外,經(jīng)過前一段時(shí)期對保險(xiǎn)市場的治理整頓,強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理,保險(xiǎn)公司的經(jīng)營行為已明顯趨于規(guī)范化。經(jīng)過銀行存款利率下調(diào)對保險(xiǎn)業(yè)的沖擊,保險(xiǎn)公司經(jīng)營者也更加成熟。 我國保險(xiǎn)監(jiān)管體系比以前更加完善。無論在保險(xiǎn)監(jiān)管方法、監(jiān)管手段,還是監(jiān)管的法律依據(jù)都比以前有明顯的加強(qiáng)和完善。加之目前中國保險(xiǎn)監(jiān)和委員會(huì)的成立,不能再以監(jiān)管力量不足為理由而推遲保險(xiǎn)市場主體培育的步伐。 從目前全國保險(xiǎn)市場總體數(shù)
17、量看,民族保險(xiǎn)公司的數(shù)量已不占優(yōu)勢,盡管目前民族保險(xiǎn)公司所占市場份額依然較大,外資保險(xiǎn)公司相對集中。但是,從未來發(fā)展看,這咱中資歷和外資公司數(shù)量上的關(guān)系,顯然不利地我國保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展。 需要指出,在市場經(jīng)濟(jì)條件下,保險(xiǎn)市場失靈現(xiàn)象是不可避免的,即使非常完善的保險(xiǎn)監(jiān)管體系,也是能保證每一個(gè)市場主體的經(jīng)營行為都是規(guī)范的,也不可能絕對保證任何一家保險(xiǎn)公司都不破產(chǎn)。因此,保險(xiǎn)監(jiān)管的目標(biāo)和任務(wù)不能簡單地定位在規(guī)范保險(xiǎn)市場行為上,如果把保險(xiǎn)監(jiān)管僅僅視為合法性、合理性的監(jiān)控活動(dòng),顯然是與保險(xiǎn)監(jiān)管的基本職能違背的,也是與國家干預(yù)保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)行為的經(jīng)濟(jì)職能相違背的。 為了達(dá)到上述保險(xiǎn)監(jiān)管的目標(biāo),應(yīng)完成以下幾個(gè)方面的任務(wù):(1)進(jìn)一步建設(shè)和完善保險(xiǎn)法律體系,為培育保險(xiǎn)市場創(chuàng)造一個(gè)良好的法律環(huán)境;(2)改革我國保險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)布局,根據(jù)經(jīng)濟(jì)區(qū)域合理配置保險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)資源;(3)擴(kuò)大保險(xiǎn)市場開放試
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