農(nóng)村信用社改革的政策設(shè)計理念——激勵性規(guī)制的視角

1、農(nóng)村信用社改革的政策設(shè)計理念激勵性規(guī)制的視角中國人民銀行成都分行金融研究處課題組摘要：本輪農(nóng)村信用社中設(shè)計了中央銀行票據(jù)機制，也就是利用央行的專項票據(jù)化解農(nóng)村信用社的歷史包袱，這是一項重要的金融創(chuàng)新。本文運用機制設(shè)計理論，對中央銀行票據(jù)方案進行了理論闡釋，在此基礎(chǔ)上分析了央行票據(jù)的激勵效應(yīng)和邊界制約，最后提出了農(nóng)村信用社進一步改革的方向。關(guān)鍵詞：農(nóng)村信用社機制設(shè)計激勵性規(guī)制一、引言深化農(nóng)村信用社改革，改進農(nóng)村金融服務(wù)，不僅關(guān)系農(nóng)村信用社自身的穩(wěn)定，而且對促進農(nóng)村經(jīng)濟金融健康發(fā)展具有重要作用。XX年6月27日，國務(wù)院關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點方案的通知（國發(fā)XX15號）的下發(fā)，標(biāo)志著新一輪農(nóng)

2、村信用社改革工作正式啟動，這是繼1996年末農(nóng)村信用社與中國農(nóng)業(yè)銀行脫離行政隸屬關(guān)系以來，我國就農(nóng)信社改革做出的又一項重大決策。新一輪農(nóng)村信用社改革的總體要求是：“明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強化約束機制、增強服務(wù)功能、國家適當(dāng)支持、地方政府負(fù)責(zé)”。其中，“明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強化約束機制、增強服務(wù)功能”是深化農(nóng)村信用社改革的核心和最終目標(biāo)，“國家適當(dāng)支持、地方政府負(fù)責(zé)”是為實現(xiàn)改革目標(biāo)而采取的政策措施。按照深化農(nóng)村信用社改革試點的總體要求，深化農(nóng)村信用社改革試點工作需要解決好兩個問題：一是以法人為單位，改革農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度，完善法人治理結(jié)構(gòu)，強化內(nèi)部約束機制；二是改革農(nóng)村信用社管理體制，將農(nóng)信社交由地方政府負(fù)

3、責(zé)，按照“國家宏觀調(diào)控、加強監(jiān)管，省級政府依法管理、落實責(zé)任，信用社自我約束、自擔(dān)風(fēng)險”的監(jiān)督管理體制，分別確定有關(guān)方面的監(jiān)督管理責(zé)任?！皣疫m當(dāng)支持”包括了以下四項資金扶持政策：一是保值補貼政策。對虧損信用社因執(zhí)行國家宏觀經(jīng)濟政策開辦保值儲蓄而多支付的保值補貼息給予補貼。二是稅收減免政策。先行改革試點8?。ㄊ校瑥腦X年1月1日起至XX年末，擴大改革試點范圍后的21省，對中西部地區(qū)試點的信用社暫免征收企業(yè)所得稅；對其他地區(qū)試點信用社，減半征收所得稅；并從XX年開始對所有農(nóng)信社按3%的稅率征收營業(yè)稅。三是利率政策。允許農(nóng)信社貸款利率靈活浮動，貸款利率可在基準(zhǔn)貸款利率的1.02.3倍范圍內(nèi)浮動。

4、四是中央銀行資金支持政策。農(nóng)村信用社XX年底資不抵債額的50%，由人民銀行發(fā)放專項央行票據(jù)(另一種方式是期限8年的央行再貸款，但各省基本都沒有選用)用于置換農(nóng)信社的不良貸款，年利率為1.89%，按年付利息。票據(jù)發(fā)行條件為：考慮票據(jù)置換因素后，信用社資本充足率達到0（縣鄉(xiāng)兩級法人）、2%（縣鄉(xiāng)統(tǒng)一法人）、8%（農(nóng)村商業(yè)銀行或合作銀行）。兩年后中央銀行票據(jù)兌付與農(nóng)村信用社改革績效掛鉤，達標(biāo)者給予兌付資金。票據(jù)兌付標(biāo)準(zhǔn)為：資本充足率達到2%（縣鄉(xiāng)兩級法人）、4%(鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣統(tǒng)一法人)、8%（農(nóng)村商業(yè)銀行或合作銀行），不良貸款率較XX年底下降50%以上，法人治理結(jié)構(gòu)(包括內(nèi)部管理、信息披露和“三會”建立

5、)得到完善。以上四項資金扶持政策中，保值補貼政和稅收減免政策是一種單純的財政性補貼的資金支持措施；放松利率管制，擴大貸款利率的浮動范圍則給予信用社靈活調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)、覆蓋信貸風(fēng)險和增強自身經(jīng)營能力提供了潛在的空間。而中央銀行資金支持方案則不同于以上“一次總付”（lumpsum）的財政性補貼政策，其通過在中央銀行和農(nóng)信社之間設(shè)置不良貸款央行票據(jù)貨幣資金這一資產(chǎn)跨期交易過程，同時設(shè)定相應(yīng)的交易條件（即，票據(jù)發(fā)行時的“入門”條件和票據(jù)兌付時的“出門”條件），使得中央銀行的資金補貼模式成為了一種以改革績效為標(biāo)的、具有期權(quán)性質(zhì)的激勵性規(guī)制方案。也正因如此，中央銀行資金支持政策成為此次農(nóng)村信用社改革政策中“

6、花錢買機制”的核心和關(guān)鍵。二、資金支持方案是以資產(chǎn)升級交易為誘導(dǎo)的激勵性規(guī)制設(shè)計與以往若干次次政府出錢替農(nóng)信社“埋單”的運作方式不同，深化農(nóng)信社改革試點央行資金支持方案，就是要通過央行資金支持過程中的激勵性規(guī)制設(shè)計，促使農(nóng)信社在法人治理結(jié)構(gòu)、信息披露和內(nèi)部控制等方面進行強制性的制度變遷。在經(jīng)濟模式演化分析的框架下，制度變遷不僅取決于制度所定義的社會目標(biāo)和其所提供的經(jīng)濟機會，而且取決于中央銀行與信用社之間資產(chǎn)交易模式和路徑。從這一角度出發(fā)，中央銀行的資金支持方案是一個中央銀行與農(nóng)村信用社之間的資產(chǎn)交易過程，在這一過程中，中央銀行以資產(chǎn)的交易升級為誘導(dǎo)，對農(nóng)村信用社實現(xiàn)激勵性的規(guī)制。（一）不完全信

7、息博弈下的激勵性規(guī)制理論及其合約設(shè)計1、激勵性規(guī)制的概念激勵性規(guī)制理論是博弈論、信息經(jīng)濟學(xué)、新制度經(jīng)濟學(xué)的深入與發(fā)展；是對主流經(jīng)濟學(xué)的“阿羅德布魯”一般均衡框架的必要補充，它的產(chǎn)生極大地推動了企業(yè)理論和產(chǎn)業(yè)組織理論的發(fā)展。它所要解決的主要問題是：不對稱信息條件下，非合作博弈的博弈規(guī)則設(shè)計問題機制設(shè)計（mechanismdesign）問題。激勵性規(guī)制理論的標(biāo)準(zhǔn)理論框架由法國著名經(jīng)濟學(xué)家Jean-JacquesLaffontXX完成，其是在對自然壟斷產(chǎn)業(yè)（如：電信、電力等公用事業(yè)）的規(guī)制應(yīng)用中發(fā)展完善的。一般認(rèn)為，被規(guī)制者擁有關(guān)于產(chǎn)品質(zhì)量、運營成本、風(fēng)險分布等方面的私人信息，并且總是有積極性隱瞞這

8、種信息，因而規(guī)制者很難獲得精確的有關(guān)信息，達成規(guī)制的目標(biāo)，這就是規(guī)制中的“激勵問題”。Laffont和Tirole在批判傳統(tǒng)的規(guī)制理論的基礎(chǔ)上，通過引入激勵理論、信息經(jīng)濟學(xué)與機制設(shè)計理論的基本方法，結(jié)合了公共經(jīng)濟學(xué)與產(chǎn)業(yè)組織理論的基本思想，創(chuàng)建了一個關(guān)于激勵性規(guī)制的一般框架。他們提出的激勵性規(guī)制的基本思想和方法，成功地解決了不對稱信息條件下的規(guī)制問題?，F(xiàn)在激勵理論研究和應(yīng)用領(lǐng)域，已經(jīng)擴展到了組織的激勵、薪資合同設(shè)計、保險、銀行業(yè)監(jiān)管等眾多領(lǐng)域。但是，規(guī)制者與被規(guī)制者的博弈關(guān)系作為激勵理論最初的應(yīng)用領(lǐng)域，始終占有重要的地位。激勵性規(guī)制通過給予被規(guī)制對象部分自主權(quán)來鼓勵其實現(xiàn)一定的目標(biāo)，其特征主要

9、表現(xiàn)為以下三個方面：第一，激勵性規(guī)制所用來實現(xiàn)的目標(biāo)必須是界定清晰的；第二，在激勵性規(guī)制中，被規(guī)制者擁有一定的自主權(quán)，從而使其區(qū)別于傳統(tǒng)行政命令式的規(guī)制方式；第三，在激勵性規(guī)制下規(guī)制對象并沒有擁有完全的自主權(quán)，規(guī)制者仍然會對其相關(guān)行為進行一定的審查和限制。激勵性規(guī)制適用于當(dāng)被規(guī)制者比規(guī)制機構(gòu)擁有更多的信息，并且被規(guī)制者的目標(biāo)與社會目標(biāo)不完全一致的環(huán)境。在這樣的環(huán)境下，精心設(shè)計的激勵性規(guī)制能激發(fā)被規(guī)制者運用自己的信息優(yōu)勢去滿足更大范圍內(nèi)的社會利益。2、激勵性規(guī)制合約的設(shè)計對于規(guī)制者而言，激勵性規(guī)制合約的設(shè)計具體涉及以下三個方面：一是規(guī)制者的目標(biāo)函數(shù)，即政策制定者所要實現(xiàn)的社會目標(biāo)集合。取決于當(dāng)時

10、的社會經(jīng)濟環(huán)境，而社會經(jīng)濟環(huán)境由各個信用社的微觀環(huán)境所構(gòu)成。由于單一的政策難以同時實現(xiàn)所有相關(guān)的目標(biāo)，因此需要一定程度的折衷，對每個目標(biāo)給予量化的指標(biāo)(如權(quán)重等)，從而形成規(guī)制者制定政策時所明確依據(jù)的目標(biāo)函數(shù)。二是信息集合，由于信息的不對稱性，規(guī)制者所收集的被規(guī)制者的相關(guān)信息，即規(guī)制者通過獲得被規(guī)制者的相關(guān)信息來推測其相關(guān)的行動策略，并以此作為自身政策設(shè)計的依據(jù)。三是配置規(guī)則，即規(guī)制者依據(jù)信息集合及社會目標(biāo)所確定的配置規(guī)則。對被規(guī)制者而言，其在激勵性規(guī)制合約中的行為決策集合取決于自身所處的微觀環(huán)境（）和規(guī)制者所制定的配置規(guī)則，因此，被規(guī)制者在制度合約中的利益函數(shù)為，該利益函數(shù)同時決定了其在其所

11、處環(huán)境和配置規(guī)則中的行為。激勵性規(guī)制的制度設(shè)計是要達到或部分達到某一給定的社會目標(biāo)。為此，首先要使被規(guī)制者滿足參與約束，即被規(guī)制者的行為集合函數(shù)；其次，必須使被規(guī)制者在規(guī)制政策的約束下，在獲取自身最大化利益的同時，部分實施（或），或者完全實施（）了社會目標(biāo)。（二）中央銀行資金支持方案的激勵性規(guī)制設(shè)計思路1、規(guī)制目標(biāo)作為本輪農(nóng)村信用社改革中“花錢買機制”的關(guān)鍵，中央銀行資金支持方案的最終目標(biāo)是，通過向農(nóng)信社提供轉(zhuǎn)移支付性的資金補貼，強化約束機制、提高經(jīng)營能力，更好地服務(wù)于“三農(nóng)”不斷增長的金融服務(wù)需求，從而在農(nóng)村地區(qū)實現(xiàn)社會福利的進一步改善。即，作為規(guī)制者的中央銀行，其最終的政策目標(biāo)函數(shù)為：1。

12、該規(guī)制目標(biāo)的基本邏輯在于：在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)信社是主要甚至唯一的信貸資金來源，承擔(dān)著支農(nóng)“主力軍”的作用，而大量農(nóng)村信用社由于歷史包袱的拖累和經(jīng)營管理機制等缺陷而在財務(wù)上難以為繼（主要依靠國家聲譽的隱性存款保險來支持），從而制約了對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的金融支持。為此，政策的初衷就在于通過著眼于補貼和激勵農(nóng)信社改善經(jīng)營績效來獲得“三農(nóng)”金融服務(wù)的改善以及農(nóng)村社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。然而，相對于可精確度量的補貼資金而言，作為最終目標(biāo)而提出的“強化約束機制、增強服務(wù)功能”不具有較強的可控性和可測性，為此，中央銀行以資本充足率、不良貸款率以及法人治理結(jié)構(gòu)為中介目標(biāo)，間接度量農(nóng)信社的“機制”改善狀況。因此，中央銀

13、行為其最終目標(biāo)設(shè)立的中介目標(biāo)函數(shù)為：。2、配置規(guī)則：資金支持方案中的資產(chǎn)跨期升級交易與以往改革中資金“一次總付”的交易模式不同，中央銀行在資金支持方案中將補貼資金的轉(zhuǎn)移模式設(shè)計為一個與農(nóng)信社之間的跨期資產(chǎn)交易過程，通過不良貸款央行票據(jù)貨幣資金的資產(chǎn)交易升級路徑，引導(dǎo)和激勵信用社達到中央銀行的規(guī)制目標(biāo)。整個資金支持方案涉及三種資產(chǎn)：不良貸款、專項票據(jù)和貨幣資金，三種資產(chǎn)的安全性、流動性以及收益性從低到高排列。其中，不良貸款是農(nóng)信社資產(chǎn)負(fù)債表內(nèi)的初始資產(chǎn)，具有最低的收益性和流動性；專項票據(jù)是實現(xiàn)資產(chǎn)升級的過渡資產(chǎn)，收益率為法定存款準(zhǔn)備金利率，但只具備一定條件下的流動性，即，只能與中央銀行規(guī)定的貨幣

14、資產(chǎn)升級置換，或者與初始資產(chǎn)不良貸款降級置換；貨幣資金是農(nóng)信社改革試點過程中的終極資產(chǎn)，該種資產(chǎn)可與普通的自有資金一樣自主運用于發(fā)放貸款或者貨幣市場拆借，并且具有不低于專項票據(jù)的收益率。圖1中央銀行與農(nóng)信社資產(chǎn)跨期交易的行動時序screen.width-333)this.width=screen.width-333border=0資金支持改革方案是中央銀行與農(nóng)信社之間事前簽訂和事后實施一系列資產(chǎn)交易契約的過程，本輪農(nóng)信社改革是遵循農(nóng)信社與中央銀行交易過程中的資產(chǎn)升級路徑進行的（如圖1所示）。而兩次資產(chǎn)交易的標(biāo)的由中央銀行事前單向設(shè)置的票據(jù)發(fā)行和兌付條件所約定。農(nóng)信社只有在規(guī)定的時間，按照規(guī)定的

15、交易條件和交易路徑，才能真正完成兩次資產(chǎn)的升級，從而獲得自身所偏好的貨幣資產(chǎn)。激勵性規(guī)制契約的實施主要經(jīng)過以下兩個階段：第一階段，中央銀行發(fā)行專項央行票據(jù)來置換信用社的不良貸款和歷年掛帳虧損，其交易條件為：考慮票據(jù)置換因素后，若為縣鄉(xiāng)兩級法人社，那么資本充足率需達到零；若為縣鄉(xiāng)統(tǒng)一法人社，資本充足率達到2%；若為農(nóng)村商業(yè)銀行或合作銀行，資本充足率應(yīng)達到8%。為此，農(nóng)信社只需擬訂產(chǎn)權(quán)改革組織方式、實行增資擴股并達到相應(yīng)的資本充足率，就能獲得票據(jù)發(fā)行，從而立即實現(xiàn)從不良貸款向具有準(zhǔn)備金收益水平的專項票據(jù)的資產(chǎn)升級。第二階段，農(nóng)村信用社若要實現(xiàn)專項票據(jù)向貨幣資金的二次升級，則必須滿足的交易條件為：若

16、為縣鄉(xiāng)兩級法人社，資本充足率應(yīng)達到2%，若為縣鄉(xiāng)統(tǒng)一法人社，則資本充足率達到4%，若為農(nóng)村商業(yè)銀行或合作銀行，則資本充足率應(yīng)達到8%；不良貸款率較XX年底下降50%以上，同時按照明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強化約束機制和增強服務(wù)功能的要求，完成內(nèi)部控制機制、對外信息披露和法人治理結(jié)構(gòu)的改造，否則將被中央銀行強制實行反向的資產(chǎn)降級置換用央行票據(jù)置換回不良貸款，并喪失資產(chǎn)升級的機會。3、規(guī)制設(shè)計中的激勵效應(yīng)從中央銀行與農(nóng)信社的跨期資產(chǎn)交易時序圖中可以看到，為成功達到中央銀行設(shè)定的資本充足率為2%、4%、8%，不良貸款率下降50%以上的票據(jù)兌付條件（中介目標(biāo)），其需要在票據(jù)兌付階段獲得的經(jīng)營收益（或增資擴股、發(fā)放

17、貸款來稀釋不良貸款），否則收益為零，而成功獲得收益的概率為，其中為農(nóng)信社所處的外部經(jīng)濟環(huán)境、自身發(fā)展水平以及內(nèi)部治理狀況等變量的集合，當(dāng)外部經(jīng)濟環(huán)境較好、信用社自身發(fā)展水平較高時，那么其成功獲得收益從而兌付票據(jù)的概率越高。由此將產(chǎn)生信用社的委托代理問題。假設(shè)信用社努力獲得經(jīng)營收益具有高（）、低（）兩種可能性，并且在兩種狀態(tài)下其成功獲得的概率分別為和，并且滿足關(guān)系，即努力程度越高的信用社成功獲得經(jīng)營收益從而滿足票據(jù)兌付條件的概率越高。另一方面，努力程度的高低不同的信用社將承擔(dān)相應(yīng)的努力成本和，其中。作為規(guī)制者的中央銀行采用“歷史成本分擔(dān)”和約來激勵信用社努力改善經(jīng)營績效，既如果成功獲得經(jīng)營收益，

18、則實現(xiàn)票據(jù)向貨幣資金的升級置換，從而使信用社獲得資金補貼；如果沒有成果獲得經(jīng)營績效，那么票據(jù)被置換為不良貸款，從而使信用社不能獲得資金補貼。因此，一個激勵相容的規(guī)制性合約首先需要滿足參與約束：和；其次，激勵相容約束表現(xiàn)為：農(nóng)信社在高努力水平下所獲得的收益均值必須大于在低努力水平下所獲得的收益均值，即由此可見，中央銀行對信用社的資金支持必須高于某一臨界值才能實現(xiàn)對信用社的激勵性規(guī)制，即為：screen.width-333)this.width=screen.width-333border=0圖2規(guī)制中的激勵效應(yīng)screen.width-333)this.width=screen.width-33

19、3border=0從現(xiàn)實情況來看，所有的農(nóng)村信用社都參與了中央銀行資金支持改革，并且都通過增資擴股等方式來獲得了中央銀行票據(jù)，因此改革方案本身滿足了參與約束條件。但是另一方面，由于在央行票據(jù)到貨幣資金的資產(chǎn)升級中，農(nóng)村信用社實際獲得轉(zhuǎn)移支付的補貼資金已被事前統(tǒng)一“鎖定”在XX年末資不抵債數(shù)的50%這一水平上（隱性地給予了補貼上限）2，從而對農(nóng)村信用社的激勵強度產(chǎn)生不確定性。從圖2中可以看到，根據(jù)XX年末資不抵債數(shù)的50%置換央行票據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)，若信用社預(yù)期獲得的實際轉(zhuǎn)移支付資金為，在該補貼資金下，信用社在權(quán)衡激勵收益和接受激勵的機會成本后將選擇較低的努力水平，因此，被事前“鎖定”的補貼置換資金不足

20、以對信用社產(chǎn)生較強的激勵作用。另一方面，若信用社預(yù)期獲得的實際轉(zhuǎn)移支付資金為，在該補貼資金下，信用社在權(quán)衡激勵收益和接受激勵的機會成本后將會選擇較高的努力水平，從而使其成為激勵性規(guī)制的補貼。因此，中央銀行資金支持方案中的激勵強度將取決于事前鎖定的資不抵債數(shù)（信用社預(yù)期可能獲得的實際轉(zhuǎn)移支付性補貼量）、信用社在參與改革中接受激勵性規(guī)制的機會成本、以及自身在內(nèi)外環(huán)境約束下成功獲得真實補貼資產(chǎn)的概率水平。對于外部經(jīng)濟環(huán)境較好、自身發(fā)展水平較高的農(nóng)信社而言，由于其提高自身努力水平而成功獲得實際補貼資金的概率較高，同時由此導(dǎo)致的成本增量相對較低，因此，對其實現(xiàn)激勵性規(guī)制所需的臨界補貼資金相對較低，更容易

21、激勵農(nóng)村信用社努力增強自身經(jīng)營實力。由此可見，改革方案本身對高效率的信用社具有較高的激勵性，而對低效率的信用社而言則可能出現(xiàn)激勵不足3。三、資金支持方案中的激勵邊界及其制約總體而言，中央銀行以資產(chǎn)跨期升級交易的資金支持方案具有期權(quán)激勵的特征，在機制的設(shè)計上凸顯了激勵性規(guī)制的相應(yīng)理念。但在具體的方案實施中，以下幾方面的因素制約了激勵邊界的擴展和規(guī)制目標(biāo)的最終實現(xiàn)。（一）中介目標(biāo)與最終目標(biāo)間的信息扭曲本輪農(nóng)村信用社改革的最終目標(biāo)是“花錢買機制”，為實現(xiàn)這一最終目標(biāo)，中央銀行設(shè)置了具有較強可測性的“硬指標(biāo)”資本充足率和不良貸款率，以及“軟指標(biāo)”法人治理結(jié)構(gòu)作為中介目標(biāo)，間接度量農(nóng)信社的“機制”改善狀

22、況。為達到“花錢買機制”的最終目標(biāo)，作為中介目標(biāo)的應(yīng)該具有可測、可控、相關(guān)以及抗干擾等屬性。第一，從可測性和可控性來看，作為“硬指標(biāo)”的資本充足率和不良貸款率具有較強的可測性，而作為“軟指標(biāo)”的法人治理結(jié)構(gòu)改善卻不具備較強的可測性；第二，從相關(guān)性和抗干擾性來看，中介目標(biāo)與最終目標(biāo)之間并不存在必然的聯(lián)系，從而可能縮小和弱化中央銀行激勵性規(guī)制的邊界。首先，資本充足率和不良貸款率是信用社機制改善的必要而非充分條件，即，農(nóng)信社的努力經(jīng)營和激勵約束機制的強化將改善其經(jīng)營效益，從而導(dǎo)致資本充足率的提高和不良貸款率的下降，但提高資本充足率和降低不良貸款率卻并并非意味著經(jīng)營機制的健全。農(nóng)信社可以通過兩種途徑來

23、達到財務(wù)績效的改善：途徑一，努力經(jīng)營，通過減少不良貸款、提高自身的信貸收益和經(jīng)營利潤來補充資本金，從而達到資本充足率和不良率的一升一減，這也正式中央銀行資金支持方案中所希望獲得的規(guī)制性激勵均衡；途徑二，信用社通過純粹的“財務(wù)重組”技巧來達到中央銀行的“出門條件”和中介目標(biāo)，即以外來的增資擴股提高資本充足率，并且通過大量發(fā)放貸款或“轉(zhuǎn)貸”手段，以增量貸款“稀釋”存量不良貸款的方式來暫時降低不良貸款比率。兩種方式相比而言，單純的增資擴股和稀釋不良貸款的方式不僅成本較小，而且對于改善短期的財務(wù)狀況具有“立竿見影”的功效，因而更可能被農(nóng)信社作為應(yīng)對激勵方案的“理性選擇”。由此可見，資本充足率、不良貸款

24、率與經(jīng)營機制之間的單向關(guān)聯(lián)將可能導(dǎo)致規(guī)制者“花錢買機制”的主觀激勵愿望被規(guī)制對象異化為“花錢買財務(wù)報表”。其次，對處于不同經(jīng)濟發(fā)展水平的地區(qū)、金融需求和交易模式迥異的農(nóng)信社而言，其按照中央銀行的統(tǒng)一要求被強制性地批上“教科書”式的現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)“外衣”是否意味著經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)換？這種不確定性影響了中介目標(biāo)的信息向最終目標(biāo)的有效傳遞，從而制約了激勵性規(guī)制目標(biāo)的最終實現(xiàn)。圖3中介目標(biāo)與最終目標(biāo)screen.width-333)this.width=screen.width-333border=0（二）商業(yè)性與合作性的沖突與共存本次農(nóng)信社改革的最終目標(biāo)是改善農(nóng)村信用社的經(jīng)營機制來實現(xiàn)財務(wù)上的可持續(xù)性

25、，并且提高對“三農(nóng)”的金融服務(wù)水平。為此，銀監(jiān)會還在具體的農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)制度改革中，實行了股份合作制的模式，即無論是農(nóng)村合作銀行、統(tǒng)一法人還是兩級法人社，其股權(quán)結(jié)構(gòu)均表現(xiàn)為資格股和投資股的混合，以期達到在獲得可持續(xù)的商業(yè)化經(jīng)營利潤的同時，堅持為“三農(nóng)”服務(wù)的方向。但在實踐中，改善經(jīng)營機制、提高經(jīng)營績效與服務(wù)“三農(nóng)”的政策目標(biāo)之間卻可能存在潛在的沖突。在金融基礎(chǔ)設(shè)施匱乏和農(nóng)信社占主導(dǎo)地位的農(nóng)村金融市場上，改善農(nóng)信社的經(jīng)營績效“能夠”卻“不必然”導(dǎo)致其增加對“三農(nóng)”的金融服務(wù)，相反，增加對“三農(nóng)”的金融服務(wù)卻有可能制約農(nóng)信社商業(yè)利潤的獲得和經(jīng)營績效的改善。由此可見，著眼于補貼和激勵農(nóng)信社改善經(jīng)營績效來

26、獲得“三農(nóng)”金融服務(wù)水平提高的政策設(shè)計，將可能導(dǎo)致農(nóng)村信用社商業(yè)性與合作性發(fā)展取向之間的沖突，從而制約了激勵性規(guī)制政策效應(yīng)的有效發(fā)揮，增加了最終規(guī)制目標(biāo)實現(xiàn)的難度。（三）規(guī)制中的混同均衡與激勵不足根據(jù)本文第一部分的分析，從理論上將，中央銀行資金支持方案要達到對農(nóng)信社較強的激勵程度，信用社預(yù)期所獲得的轉(zhuǎn)移性補貼資金數(shù)量必須高于某一臨界水平。而資金支持方案中，中央銀行“成本分?jǐn)偂笔降难a貼資金數(shù)量被鎖定在XX年末這一歷史性的水平上，從而對預(yù)期的補貼設(shè)置了上限，在一定程度弱化了激勵的程度。從實際操作上看，由于考核等歷史原因，部分信用社存在少報資不抵債數(shù)量的傾向，從而使得中央銀行所鎖定的XX年末資不抵債

27、數(shù)可能低于實際情況，使得農(nóng)村信用社預(yù)期可從中央銀行可獲得的補貼資金更低，從而進一步降低了資金支持方案所能發(fā)揮的整體性激勵水平。另一方面，盡管中央銀行資金支持方案采取了二級法人、統(tǒng)一法人以及合作銀行以及農(nóng)村商業(yè)銀行等四種產(chǎn)權(quán)組織形式，其本意在于通過細(xì)化激勵對象來實現(xiàn)“自我甄別”狀況下的分離均衡，但有限的細(xì)化類別難以應(yīng)對存在巨大差異的激勵對象（農(nóng)村信用社），再加上產(chǎn)權(quán)組織形式選擇中或多或少的行政干預(yù)因素，使得中央銀行的激勵性規(guī)制結(jié)果更多地表現(xiàn)為混同均衡，從而導(dǎo)致對外部經(jīng)濟環(huán)境相對較差、機制轉(zhuǎn)換成本較大的農(nóng)信社而言，資金支持方案所體現(xiàn)的激勵性相對不足。（四）規(guī)制方案期限的階段性制約了激勵效應(yīng)的持續(xù)發(fā)

28、揮與過去歷次農(nóng)信社改革一樣，本輪改革是一種自上而下、行政推動、而非出自農(nóng)信社內(nèi)部主觀意愿的改革。中央銀行通過將補貼資金設(shè)計為一個為期兩年的跨期交易契約，對信用社實行激勵性的規(guī)制。若農(nóng)信社在兩年后獲得票據(jù)兌付，那也就意味著跨期交易的結(jié)束和外部激勵效應(yīng)的消失，那么農(nóng)信用社是否就建立起自我約束、自擔(dān)風(fēng)險的經(jīng)營機制呢？從全面的分析中可以看到，資金支持方案中設(shè)置的中介目標(biāo)與最終目標(biāo)之間在相關(guān)性、抗干擾性等方面存在諸多的不確定性，“花錢買機制”的主觀激勵愿望可能異化為“花錢買財務(wù)報表”，一旦外部壓力消失，信用社有可能以各種方式倒退回去。為防止農(nóng)村信用社獲得票據(jù)兌付后走下坡路，相關(guān)部門作了一些制度設(shè)計，如加

29、強監(jiān)管，強化信息披露等，但這些仍是外部因素。因此，持續(xù)發(fā)揮中央銀行資金支持方案中的階段性激勵效應(yīng)，通過市場競爭的約束來獲得信用社經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)換將是值得進一步研究的問題。四、結(jié)論與政策建議總體而言，中央銀行資金支持方案無疑具有較強的激勵性，方案的具體設(shè)計細(xì)節(jié)也體現(xiàn)了對激勵性規(guī)制理論獨到匠心的運用。但在這一強制性制度變遷的過程中，信息的天然不對稱性以及中國農(nóng)村經(jīng)濟的復(fù)雜性，使資金支持方案中中介目標(biāo)的達到與否也面臨著一系列的不確定性。包括中央銀行資金支持方案在內(nèi)的一系列激勵性規(guī)制方案的出臺，其隱含的內(nèi)在邏輯和前提條件是：當(dāng)農(nóng)信社在農(nóng)村地區(qū)仍具相對壟斷地位的時候，通過激勵性補貼的方式讓農(nóng)信社建立健全經(jīng)營機制是實現(xiàn)支持“三農(nóng)”的有效甚至“唯一”的途徑。為此，我們也對本輪農(nóng)信社改革寄予了有關(guān)農(nóng)村金融改革的幾乎所有的美好愿望，即，通過有限期限內(nèi)的激勵性規(guī)制設(shè)計來解決所有的問題，最終達到“經(jīng)營機制改善”和“服務(wù)三農(nóng)”的政策目標(biāo)。但是，當(dāng)農(nóng)信社的“壟斷”性和支持農(nóng)信社的“唯一性”不