社會(huì)保障基金管理風(fēng)險(xiǎn)分析論文

1、社會(huì)保障基金管理風(fēng)險(xiǎn)分析論文 摘要針對(duì)社會(huì)保障基金管理中存在的諸多問(wèn)題，詳細(xì)分析了社會(huì)保障基金管理的風(fēng)險(xiǎn)根源，評(píng)析現(xiàn)有監(jiān)管制度存在的漏洞，在此基礎(chǔ)上重點(diǎn)提出社會(huì)保障基金分權(quán)管理的模式和引入第三方監(jiān)管的機(jī)制。 關(guān)鍵詞社會(huì)保障基金管理風(fēng)險(xiǎn)分權(quán)管理模式第三方監(jiān)管 2006年以來(lái)，各地社?；鹋灿檬录l頻被揭露，其中，上海社會(huì)保障基金案最令人震驚。社會(huì)保障基金安全為學(xué)者和社會(huì)廣泛關(guān)注，許多學(xué)者從完善監(jiān)管機(jī)制的角度進(jìn)行了大量的論述，但他們對(duì)管理風(fēng)險(xiǎn)的根源缺乏必要的分析，本文將重點(diǎn)探討這個(gè)問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上提出社會(huì)保障基金分權(quán)管理的模式和第三方監(jiān)管的實(shí)施機(jī)制。 1社會(huì)保障基金管理風(fēng)險(xiǎn)概念剖析 一般認(rèn)為，“

2、風(fēng)險(xiǎn)”就是存在于客觀事物中的一種不確定性狀態(tài)，是指發(fā)生傷害、毀損、損失的可能性。社會(huì)保障基金（socialsecurityfund）則是指國(guó)家為實(shí)施社會(huì)保障制度，通過(guò)法定程序，以各種方式建立起來(lái)用于特定目的的資金。社會(huì)保障基金管理風(fēng)險(xiǎn)就是發(fā)生在社會(huì)保障基金管理中，可能針對(duì)社會(huì)保障基金發(fā)生的毀損或損失。 目前，我國(guó)社會(huì)保障基金主要包括四大類：一是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系社會(huì)統(tǒng)籌賬戶上的社?；?；二是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系個(gè)人賬戶上的社?；?；三是全國(guó)社會(huì)保障基金；四是企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。其中，全國(guó)社會(huì)保障基金是由全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)專門(mén)負(fù)責(zé)管理，有較高的透明度。文中的社會(huì)保障基金限定在第三大類以外的其他三

3、類基金。 目前，我國(guó)的社會(huì)保障基金是在政府集中管理下由獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)具體實(shí)施的，社會(huì)保障基金管理形成了兩層委托代理關(guān)系：第一，基金的實(shí)際所有者（社保對(duì)象）與地方政府的委托代理關(guān)系；第二，地方政府與社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間的委托代理關(guān)系。 社會(huì)保障基金管理關(guān)系實(shí)質(zhì)是一種法律強(qiáng)制下的新型委托代理關(guān)系，這種關(guān)系體現(xiàn)著行政權(quán)力，代理方和委托方的地位不平等，容易導(dǎo)致被代理方利益受損。社會(huì)保障基金的監(jiān)管就是要消除這種管理關(guān)系中存在的風(fēng)險(xiǎn)。 筆者認(rèn)為，社會(huì)保障基金管理風(fēng)險(xiǎn)是指社會(huì)保障基金從收繳或下?lián)芡戤叺街Ц吨?，在多層次的委托代理過(guò)程中，由于管理制度、管理行為的實(shí)施環(huán)境等原因產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為社會(huì)

4、保障基金管理預(yù)期目標(biāo)的不能實(shí)現(xiàn)，社會(huì)保障基金的完整性受威脅。 2社會(huì)保障基金管理風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源分析 2.1社會(huì)保障基金管理風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源的理論根據(jù) （1）委托代理理論。委托人與代理人存在信息不對(duì)稱，具有信息優(yōu)勢(shì)的一方利用信息上的優(yōu)勢(shì)，在交易中獲取更大的利益，而使對(duì)方的利益受損。 （2）政府的內(nèi)部性。政府的內(nèi)部性（Internalities）是指公共機(jī)構(gòu)尤其是政府部門(mén)及其官員追求自身利益或組織自身的目標(biāo)而非公共利益或社會(huì)福利。由于政府內(nèi)部性的存在，政府的干預(yù)行為達(dá)不到預(yù)期的目的。 2.2社保對(duì)象與地方政府委托代理關(guān)系誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)分析 我國(guó)目前社會(huì)保險(xiǎn)各級(jí)統(tǒng)籌資金及個(gè)人賬戶資金由政府強(qiáng)制集中管理，社保對(duì)象與地方政

5、府基于法律而非自由選擇形成了委托代理關(guān)系。地方政府具有壟斷能力和信息優(yōu)勢(shì)，可能因顧及地方其他利益而產(chǎn)生行為的異化。第一，地方政府是多元利益的綜合體，各個(gè)階段的發(fā)展目標(biāo)可能相異，地方政府可能會(huì)選擇某個(gè)重要目標(biāo)而適度舍棄保障目標(biāo)。第二，許多地方財(cái)力有限，社保基金被當(dāng)作一塊肥肉被隨意挪用揮霍，或用來(lái)平衡財(cái)政預(yù)算。第三，地方政府內(nèi)部各個(gè)機(jī)構(gòu)為擴(kuò)大部門(mén)利益，爭(zhēng)相取得有關(guān)社會(huì)保障的事權(quán)和財(cái)權(quán)，導(dǎo)致社?；鸸芾矶嘣?、分散化，政出多門(mén)、條塊分割，管理混亂。 2.3地方政府與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)委托代理關(guān)系誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)分析 受政府“內(nèi)部性”影響，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及其官員易利用手中權(quán)力去獲取額外的利益。目前，社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)由于財(cái)

6、政預(yù)算經(jīng)費(fèi)有限，極有可能利用所掌握的大量社?；鹩糜趧?chuàng)收，以改善辦公條件和提高機(jī)構(gòu)工作人員的福利待遇；這些創(chuàng)收活動(dòng)主要是向企業(yè)貸款、投資于房地產(chǎn)和股票市場(chǎng)等。 由于對(duì)社保機(jī)構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)的決策行為缺乏有效監(jiān)督，他們能夠進(jìn)行違規(guī)投資和借款。同時(shí)，機(jī)構(gòu)中的普通工作人員從領(lǐng)導(dǎo)的大膽“改革”做法中得到一些物質(zhì)利益，個(gè)別官員的意識(shí)和腐敗行為，會(huì)演化為整個(gè)機(jī)構(gòu)的無(wú)意識(shí)和腐敗行為，變成整個(gè)機(jī)構(gòu)所有人員都參與的違規(guī)行為。 在此代理關(guān)系中，政府可以從人事、財(cái)政等方面迫使社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按中間委托人即政府的意志活動(dòng)，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)受政府的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)控，對(duì)于政府的要求必須完全滿足；上級(jí)社保部門(mén)對(duì)下級(jí)社保部門(mén)的影響力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及當(dāng)?shù)?/p>

7、政府，對(duì)于下級(jí)社保部門(mén)的行為無(wú)法監(jiān)控和制止。 3社會(huì)保障基金監(jiān)管出現(xiàn)“真空”的具體原因分析 3.1監(jiān)管主體缺位、監(jiān)管難見(jiàn)成效 我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)是政府部門(mén)直接管理的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)享受行政編制，受勞動(dòng)保障廳（局）的領(lǐng)導(dǎo)和管理，實(shí)質(zhì)上并不獨(dú)立。在行政監(jiān)督主體方面：中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)是社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督司；地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)是各級(jí)勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)內(nèi)設(shè)的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督處。 上級(jí)社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督下級(jí)社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)困難重重，形同虛設(shè)，主要在于監(jiān)管機(jī)構(gòu)主體行政級(jí)別低，監(jiān)督職權(quán)有限，監(jiān)督經(jīng)費(fèi)缺乏，監(jiān)督人員的專業(yè)素質(zhì)不高，監(jiān)督手段落后，根本無(wú)法有效實(shí)施監(jiān)督。 另外，當(dāng)?shù)卣畬?duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)單方面的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)

8、導(dǎo)關(guān)系導(dǎo)致監(jiān)督與管理者實(shí)質(zhì)的同一，監(jiān)督主體缺位。由于政府其他利益目標(biāo)的存在，政府往往指使社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)違規(guī)挪用或運(yùn)營(yíng)社會(huì)保險(xiǎn)基金。 3.2多層次、多頭管理，導(dǎo)致監(jiān)管難度大 目前，大多數(shù)省市的社?；鸾y(tǒng)籌層次多，管理機(jī)構(gòu)分散化。多層次的分散管理，提高了管理成本，同時(shí)存在著管理不規(guī)范、信息披露制度不健全、管理不透明的問(wèn)題，眾多的小規(guī)模基金，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力，使得監(jiān)管力度顯得分散與薄弱。 勞動(dòng)與社會(huì)保障部門(mén)、財(cái)政、民政、人事等部門(mén)都參與社會(huì)保障基金的統(tǒng)籌和管理，如農(nóng)村養(yǎng)老基金由當(dāng)?shù)孛裾块T(mén)管理，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由各級(jí)勞動(dòng)社會(huì)保障部門(mén)管理，造成了社會(huì)保障基金管理的復(fù)雜化，也增加了基金安全監(jiān)管

9、的難度。再加上信息化建設(shè)滯后，各部門(mén)信息不能夠有效傳遞，對(duì)于同一基金項(xiàng)目的多頭管理，無(wú)形中擴(kuò)大了社會(huì)保障基金監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)。 3.3監(jiān)管立法滯后，違規(guī)成本過(guò)低，難以抑制違規(guī)管理 現(xiàn)有社會(huì)保障基金監(jiān)管的法規(guī)制度規(guī)定比較粗淺，社會(huì)保障基金的收支、管理和營(yíng)運(yùn)等各個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問(wèn)題缺乏相應(yīng)的法律解決機(jī)制，事后又缺乏有效的法律監(jiān)督。 現(xiàn)有法律對(duì)于監(jiān)管主體的規(guī)定不完全，監(jiān)管權(quán)限、監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管的內(nèi)容、危害社會(huì)保障基金的行為形態(tài)、處罰等都沒(méi)有明確的規(guī)定，致使監(jiān)管無(wú)法可循，上級(jí)行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往以行政命令代替監(jiān)督。同時(shí)，現(xiàn)行的中華人民共和國(guó)刑法也沒(méi)有相應(yīng)的法律條文對(duì)挪用、擠占社會(huì)保險(xiǎn)基金的行為加以制裁，目前對(duì)這些行為

10、的處罰大多集中在行政處罰的范疇，導(dǎo)致挪用、擠占社會(huì)保障基金的成本較低。 3.4缺乏社會(huì)監(jiān)督的有效實(shí)施機(jī)制 社會(huì)保障基金的產(chǎn)權(quán)所有人是社會(huì)公眾，其基于對(duì)自己權(quán)益的關(guān)心和維護(hù)，有愿望了解和監(jiān)督各類社?；鸬那闆r。由于社會(huì)公共力量分散、單個(gè)個(gè)體實(shí)力弱小、監(jiān)督權(quán)能的欠缺以及搭便車心理的存在，即使賦予了社會(huì)公眾的監(jiān)督權(quán)利，沒(méi)有有效的監(jiān)督實(shí)施機(jī)制，社會(huì)監(jiān)督實(shí)際上無(wú)法發(fā)揮作用。 社會(huì)監(jiān)督面臨的最大難題是權(quán)力地位不對(duì)等下的信息不對(duì)稱。社會(huì)保險(xiǎn)基金管理以及經(jīng)辦機(jī)構(gòu)都擁有相對(duì)集中的行政權(quán)力，他們掌握社會(huì)保險(xiǎn)基金管理的所有信息，社會(huì)公眾無(wú)法自主獲取基金管理的實(shí)際信息?，F(xiàn)有的社會(huì)監(jiān)督實(shí)施機(jī)制過(guò)于簡(jiǎn)單，沒(méi)有化解社會(huì)監(jiān)督

11、面臨的難題，社會(huì)監(jiān)督的作用沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。4完善社會(huì)保障基金監(jiān)管的對(duì)策建議 4.1實(shí)行分權(quán)式的社會(huì)保障基金管理模式 分權(quán)式保險(xiǎn)基金管理模式是社會(huì)保障基金管理的一個(gè)好的選擇。在該模式下，社會(huì)保障基金的行政管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，資產(chǎn)管理權(quán)與負(fù)債管理權(quán)相分離，統(tǒng)籌賬戶資產(chǎn)負(fù)債管理權(quán)和個(gè)人賬戶資產(chǎn)負(fù)債管理權(quán)相分離。勞動(dòng)與社會(huì)保障部門(mén)享有社會(huì)保障基金的行政管理權(quán)，勞動(dòng)與社會(huì)保障部門(mén)下屬的社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)除基金管理以外的其他事務(wù)，獨(dú)立的社會(huì)保障基金管理委員會(huì)享有統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)。 在中央設(shè)立統(tǒng)管全國(guó)社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)的委員會(huì)，其直接受國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)；在各個(gè)統(tǒng)籌層次，分別設(shè)立相應(yīng)的社

12、會(huì)保障基金管理委員會(huì)，其直接受上級(jí)社會(huì)保障基金管理委員會(huì)的行政領(lǐng)導(dǎo)下，按照法律的規(guī)定經(jīng)營(yíng)社會(huì)保障基金，其不受本級(jí)人民政府的行政領(lǐng)導(dǎo)和干預(yù)，但要受其監(jiān)督。該委員會(huì)的主任由上級(jí)委員會(huì)任命，其成員包括社保部門(mén)、雇員、企業(yè)主代表以及專家，實(shí)行委員會(huì)制度，委員會(huì)下設(shè)專業(yè)的經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)；勞動(dòng)與社會(huì)保障部門(mén)派駐一個(gè)副廳（局）級(jí)領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督委員會(huì)的工作。統(tǒng)籌賬戶的負(fù)債經(jīng)營(yíng)權(quán)交給財(cái)政部門(mén)，由其直接在社保部門(mén)的指令下，按時(shí)足額劃出給付資金進(jìn)入職工在商業(yè)銀行的個(gè)人賬戶。 4.2創(chuàng)造第三方監(jiān)督的有效實(shí)施機(jī)制 必須創(chuàng)造有利于第三方監(jiān)督的實(shí)施機(jī)制，使監(jiān)管起到實(shí)效。所謂第三方，是指社會(huì)公眾，以及代表公眾利益的非政府組織和獨(dú)立機(jī)構(gòu)。

13、為避免分散性，社會(huì)公眾必須借助組織和機(jī)構(gòu)去行使集體監(jiān)督；這些組織和機(jī)構(gòu)應(yīng)該是以社會(huì)公共利益為導(dǎo)向的非政府組織。 非政府組織凝聚了社會(huì)分散的力量，使單個(gè)的社會(huì)意思，變成了統(tǒng)一的集體意思；并且，許多研究社會(huì)保障，關(guān)心社會(huì)公共利益的法律、金融、審計(jì)、行政管理方面的專家、學(xué)者以及新聞?dòng)浾叩募尤?，也為非政府組織履行監(jiān)督的職能提供了條件。國(guó)家應(yīng)在法律上給予這類組織以特定的法律地位，使其免受行政機(jī)關(guān)的非法干涉。法律應(yīng)規(guī)定涉及社會(huì)保障管理和監(jiān)督的行政機(jī)構(gòu)，對(duì)于此種組織要求提供相關(guān)信息資料的要求必須滿足；對(duì)于此種組織提供的建議和意見(jiàn)，必須給予認(rèn)真對(duì)待。如果對(duì)于該類組織指出的違法、違規(guī)行為不及時(shí)改正，該類組織則可

14、以向上級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)提出舉報(bào)，并代表公共利益向法院提起行政訴訟，維護(hù)公共利益。 4.3加快法制建設(shè)，提高違法成本 與社會(huì)保障基金監(jiān)管制度相關(guān)的法律制度包括三個(gè)層面：一是社會(huì)保障基本法，二是社會(huì)保障基金監(jiān)管的專門(mén)法律，三是與社會(huì)保障基金相關(guān)的其他配套的法律法規(guī)。 社會(huì)保障基本法應(yīng)該專章規(guī)定社會(huì)保障基金管理與監(jiān)督，作為社會(huì)保障基金管理與監(jiān)督的最高準(zhǔn)則，包括對(duì)社會(huì)保障基金管理與監(jiān)督機(jī)構(gòu)和體制的規(guī)定，勞動(dòng)與社會(huì)保障部門(mén)的權(quán)限，基金管理委員會(huì)的法律地位和職責(zé)，基金投資的比例和方向等內(nèi)容。 專門(mén)法律是對(duì)社會(huì)保障基本法有關(guān)社會(huì)保障基金監(jiān)管內(nèi)容的具體化和細(xì)化，它包括社會(huì)保障基金管理機(jī)構(gòu)及其產(chǎn)生方式、職權(quán)、考核，專

15、門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其產(chǎn)生方式、職權(quán)，基金具體運(yùn)營(yíng)的機(jī)構(gòu)（公司）及其選擇、考核，以及對(duì)有損社會(huì)保障基金安全行為的具體規(guī)定和處罰等內(nèi)容。 此外，提高違法成本，實(shí)行司法保護(hù)對(duì)社會(huì)保障基金安全有著重要的作用。目前，中華人民共和國(guó)刑法只對(duì)“挪用救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物，情節(jié)嚴(yán)重的”給予定罪處罰，對(duì)于社會(huì)保障基金的挪用沒(méi)有具體的規(guī)定，致使挪用的成本非常的低，因此，專門(mén)規(guī)定挪用社會(huì)保障基金的罪，以確保社會(huì)保障基金制度監(jiān)督的有效性。 4.4推進(jìn)監(jiān)管的信息化建設(shè)，建立和健全信息披露制度 社保基金管理存在的突出問(wèn)題就是信息的不對(duì)稱，由于缺乏有效的信息獲取和傳導(dǎo)機(jī)制，基金的所有者無(wú)法了解到基金管理的

16、真實(shí)信息，上級(jí)監(jiān)管部門(mén)不了解下級(jí)管理部門(mén)的真實(shí)情況，由于基金多樣性和分散性，甚至一些管理部門(mén)對(duì)自己所管理的社會(huì)保障基金的真實(shí)情況都不了解，零散和不完整的數(shù)據(jù)使監(jiān)督變得非常的困難。 為此，推進(jìn)社會(huì)保障基金監(jiān)管的信息化建設(shè)，建立起勞動(dòng)與社會(huì)保障、財(cái)政、稅收、企業(yè)和銀行等之間橫向以及上下級(jí)部門(mén)之間縱向的統(tǒng)一規(guī)范的信息管理系統(tǒng)。該管理系統(tǒng)的終端設(shè)在勞動(dòng)與社會(huì)保障部，每個(gè)下級(jí)部門(mén)按照當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)保障基金構(gòu)成定期上傳相關(guān)的信息，并由上級(jí)部門(mén)定時(shí)到相關(guān)的銀行檢查賬戶情況是否屬實(shí)。該數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)社會(huì)公眾免費(fèi)開(kāi)放，以接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。 參考文獻(xiàn) 1李珍.社會(huì)保障原理M.武漢:武漢大學(xué)出版社,2001 2黎民.公共管理學(xué)M.北京:高等教育出版社,2003 3趙曼.社會(huì)保障學(xué)M.北京: