信訪制度存廢辨——兼談中國信訪制度的變革之道(1)

1、信訪制度存廢辨兼談中國信訪制度 的變革之道 (1)引子 中國社會處在經(jīng)濟迅速發(fā)展和社會體制轉(zhuǎn)軌過程 中，各類社會矛盾的產(chǎn)生和沖突成為必然，并且體現(xiàn)為日趨 增多的各類信訪活動。自去年 7 月份以來，北京出現(xiàn) 信訪 洪峰 ，來自全國各地的信訪大軍，每天流動在全國人大常 委會辦公廳信訪局、國家信訪局、中紀委、國土資源部、公 安部、最高人民法院、最高人民檢察院等權(quán)威部門之間。群 眾集體訪、 重復(fù)訪和群眾赴京上訪幅度大， 人數(shù)多、規(guī)模大、 持續(xù)時間長、行為激烈，在一些地方和行業(yè)引起連鎖反應(yīng)， 嚴重影響首都北京和局部地區(qū)的社會穩(wěn)定，也使我國的信訪 工作和信訪制度成了各方關(guān)注的焦點。 1 近日，中國社會 科

2、學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所在于建嶸博士的主持下對中國的信 訪制度進行的專項調(diào)查后出臺的 - 信訪的制度性缺失及其 政治后果的調(diào)查報告， 再次引起了學(xué)界和政府的高度關(guān)注。 在既沒有行政訴訟法 ，也沒有行政復(fù)議法的時代， 信訪機構(gòu)曾經(jīng)發(fā)揮過 春風(fēng)化雨 的作用。如今，面對愈演愈 烈的個人上訪、集體上訪、越級上訪以及由此引發(fā)的干群關(guān) 系緊張，我們不得不自問：現(xiàn)行信訪制度是否已經(jīng)走到盡頭？ 信訪制度該何去何從？面對中國目前的信訪制度困境，社會 各界中主張取消 人治的信訪 呼聲頗為強烈，也有人主張賦 予信訪職權(quán)并強化信訪作用。還有學(xué)者提出在目前中國法治 還不完善的情況下，信訪救濟是一種替代性的糾紛解決方式， 應(yīng)當

3、予以保留?？傊?，公說公有理，婆說婆有理。筆者將試 圖在下文中闡述自己對于這一存廢論爭的看法及解決之道。一、新中國信訪制度的發(fā)展歷程及其歷史考察 信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵 件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上 人民政府工作部門反映情況， 提出建議、 意見或者投訴請求， 依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動。中國共產(chǎn)黨在建黨初期就積極鼓勵人民用來信、來訪等 方式向黨表達各種意見。 1921 年，安源煤礦的兩個工人給毛 澤東寫信，建議他象關(guān)心農(nóng)民運動一樣關(guān)心工人運動，毛澤 東非常重視，親自去煤礦了解情況，后來黨組織派劉少奇去 安源開展了工人運動。在蘇維埃政權(quán)初創(chuàng)時期與

4、抗日戰(zhàn)爭時 期，許多來信都是中央領(lǐng)導(dǎo)人親自批閱回信的，許多來訪都 是他們親自接待的。 1938 年，毛澤東還親自處理了一起傷員 要到延安集體上訪的事件。然而，這時候的信訪活動更多的 只是一種偶然性的行為。信訪作為一項規(guī)范性的制度真正形 成還是在建國之后。 1949 年 3 月，中共中央遷到北平，當年 8 月就正式成立了中央書記處政治秘書室，負責(zé)處理群眾來 信來訪。新中國剛成立時，來信來訪很多，中央人民政府系 統(tǒng)幾乎同時成立了三個單位受理群眾來信來訪，即中央人民 政府委員會辦公廳、中央人民政府政務(wù)院秘書廳和總理辦公室。不久全國人大常委會辦公廳又設(shè)置了 人民接待室 ，作為專門處理人民來信來訪日常工

5、作的具體辦事機構(gòu)。 到 1954 年，中央人民政府各部委和直屬機構(gòu)大多建立了信訪機構(gòu)或 配備了專、兼職信訪干部，全國有很多省和縣也按照中央的 要求建立了相應(yīng)機構(gòu)。這一時期逐漸形成了 分級負責(zé)，歸 口辦理 原則，即根據(jù)來信來訪反映的問題的性質(zhì)，按照各 級各部門的職責(zé)和業(yè)務(wù)范圍，確定由哪級組織、哪個部門處 理。 1954 年至 1957 年，來信來訪猛增，信訪機構(gòu)進一步完 善，中央有接待任務(wù)的 50 多個機構(gòu)都建立了信訪機構(gòu)，配 備了信訪干部。這一時期，信訪機構(gòu)開展了若干重要的信訪 工作活動，創(chuàng)立了領(lǐng)導(dǎo)接待來訪日、縣市長定期接見人大代 表、與調(diào)解委員會合作、對集體上訪妥善處理等方法。很多 地方信訪

6、部門還專門制定了工作規(guī)定。在接下來的運動中， 更多的是上面的工作隊下來，拋開各級黨政機構(gòu)，直接由上 下訪，然后是受到鼓勵的農(nóng)民再紛紛把情況 反映給他們，這如果算是信訪的話，應(yīng)該是一種特殊類型的信訪。而這段 時期，正常的信訪急劇下降，到 文革 開始后，黨的各級組 織普遍受到?jīng)_擊，信訪機構(gòu)也大多處于癱瘓與半癱瘓狀態(tài)， 信訪工作難有作為。 文革 結(jié)束后，國家機關(guān)逐漸恢復(fù)了信 訪機構(gòu)，并制定相關(guān)工作規(guī)程，如 1980年 6月 20 日發(fā)布的 最高人民法院信訪處接待來訪工作細則 ； 1986 年 12 月 10 日發(fā)布的最高人民檢察院發(fā)人民檢察院控告申訴檢察工 作細則；1995 年國務(wù)院頒布了信訪條例

7、。隨后中央各政 府部門、全國很多省市政府也陸續(xù)發(fā)布了條例、信訪工作辦 法、暫行規(guī)定、守則等，這些標志著我國的信訪制度的確立 起來。作為新中國成立后建立的一項法律制度，信訪制度一向 被認為是共產(chǎn)黨人的一個發(fā)明，是共產(chǎn)黨人所創(chuàng)造的新中國 法律傳統(tǒng)。但筆者經(jīng)過考察很驚奇地發(fā)現(xiàn)，在古代中國也存 在一種類似于信訪的制度 - 直訴制度，即我們通常所說 告 御狀 ，古代為了保證司法公正，最大限度的防止冤、假、 錯案的發(fā)生，規(guī)定了直訴制度，即在某些特殊的情況下，可 以打破審級的限制， 直接向皇帝或欽差大人上訴。 早在漢代， 就已經(jīng)有了 詣闕上書 ，即允許對已決案件詣闕直接申訴， 方法包括直接到京師向皇帝告御狀

8、，或者將上訴狀交到衛(wèi)尉 府所屬的公車司馬令，然后再上呈皇帝審閱，或者用邀車駕 的方式直訴。到了晉武帝時期始設(shè)登聞鼓，懸于朝堂或都城 內(nèi)，百姓可擊鼓鳴冤，有司聞聲錄狀上奏，這就是所謂 登聞鼓直訴制度。 到了唐朝，直訴的方式得到了更大的擴充， 唐朝的直訴制度除了撾登聞鼓外，還有邀車駕（等同于近日 的攔領(lǐng)導(dǎo)的車隊） 、上表（同今日的寫信、 電子郵件、 傳真） 和立肺石等等方式，唐六典記載：經(jīng)三司陳訴，又 不伏者，上表，受表者又不答聽，撾登聞鼓。若煢獨老幼， 不能自申者，乃立于肺石之下 宋代的直訴制度更加完善，對于詣闕投訴，還設(shè)立了專門的機關(guān)予以受理。宋代專門受 理直訴的機關(guān)有登聞鼓院、登聞檢院和理檢

9、院。如果這三個 部門不受理，當事人還可以攔駕，由軍頭引見司轉(zhuǎn)奏。明朝 一代，則對于直訴的進行嚴格限制。 法律明確規(guī)定禁止越訴， 大明律規(guī)定越訴者 笞五十 。明憲宗成化十七年 （1481） 將各地越訴人數(shù)納入官吏政績考核，一年越訴者過多，則罰 主管官吏俸祿。到了明后期，頒布問刑條例越訴規(guī)定， 只有國家機密重事才準直訴，而個人之事則被禁止。而后的 清朝允許當事人在出現(xiàn)地方司法機關(guān)審斷不公時，可以赴京 呈控，成為叩閽，又稱京控，俗稱告御狀。叩閽的地方有通 政司的登聞鼓廳、都察院、五城察院等處。綜觀上述，自南 北朝以降，均有登聞鼓直訴制度，各朝或有增補，比如邀車 駕等等。晚清法律制度改革，民國時期引入

10、西方大陸法系模 式，中華法系解體之后，這種直訴制度就不復(fù)存在了。根據(jù) 現(xiàn)有材料，筆者無從斷言，信訪制度是否就是共產(chǎn)黨人從中 國古代的 直訴制度受到啟發(fā)而創(chuàng)造出來的。但我們可以明 顯地看到現(xiàn)行信訪制度與中國古代的 直訴 制度存在著一定的 血緣 關(guān)系，這在一定程度上也體現(xiàn)出了法的繼承性和 傳統(tǒng)文化發(fā)展的連續(xù)性。然而，信訪制度經(jīng)過共產(chǎn)黨人的改 造、創(chuàng)新后，又與封建社會的 直訴制度呈很大的區(qū)別：首 先，信訪的內(nèi)容不像 直訴那樣僅局限于司法領(lǐng)域，現(xiàn)代信 訪的范圍涵括了行政、司法等各方面，還包括為國家提供意 見建議等事項；其次，古代的 直訴 制度有嚴格的限制，當 事人要告御狀 ，必須付出如 滾鐵釘 的慘重人身代價，作 為現(xiàn)代法律價值體現(xiàn)的信訪制度則不存在這種情形；再者， 古代的 直訴