土地收儲(chǔ)“四管一控”將助推城投公司轉(zhuǎn)型-發(fā)布版

1、土地收儲(chǔ)“四管一控”將助推城投公司轉(zhuǎn)型-發(fā)布版-CAL-FENGHAI-(2020YEAR-YICAI)JINGBIAN土地收儲(chǔ)“四管一控”將助推城投公司轉(zhuǎn)型江蘇現(xiàn)代資產(chǎn)投資管理顧問有限公司王蓬日前財(cái)政部、國土資源部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等四部委聯(lián)合下 發(fā)了關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知（以下簡 稱“通知”）。從通知內(nèi)容來看，是在43號(hào)文之后，進(jìn)一步規(guī) 范地方政府投融資行為的重要文件，其直接目的是限制土地儲(chǔ)備規(guī) 模、理順土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)和城投公司關(guān)系。通知所述“四管一控”內(nèi) 容在規(guī)范化土地收儲(chǔ)運(yùn)作的同時(shí)，也為城投公司帶來了轉(zhuǎn)型機(jī)遇。（注：“四管一控”，即土地收儲(chǔ)的組織管理、債務(wù)管理、資金管 理

2、、采購管理和土地收儲(chǔ)規(guī)模控制，詳細(xì)解讀詳見“現(xiàn)代投資咨 詢”微信號(hào)2月23日發(fā)布的文章“四管一控，土地收儲(chǔ)再規(guī)范 關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知解讀”）一、通知內(nèi)容回顧通知對現(xiàn)行的土地管理制度做出新的規(guī)定，核心內(nèi)容包括 以下幾點(diǎn)：1、清理壓縮現(xiàn)有土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。國土資發(fā)2012162號(hào)對地方 政府土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了 “名錄制”管理，只有列入由國土資源部統(tǒng)一 歸口管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)目錄的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)才有資格依法開展相 關(guān)的土地登記發(fā)證、土地儲(chǔ)備融資等工作。而此次通知規(guī)定，“每個(gè)縣級(jí)以上（含縣級(jí)）法定行政區(qū)劃原則上只能設(shè)置一個(gè)土地 儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一隸屬于所在行政區(qū)劃國土資源主管部門管理，性質(zhì)

3、是公益一類事業(yè)單位”，也就是要裁撤合并冗余的機(jī)構(gòu)。2、進(jìn)一步規(guī)范土地儲(chǔ)備行為。通知要求土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)保留 土地一級(jí)開發(fā)工作，剝離土地二級(jí)開發(fā)、城市基礎(chǔ)建設(shè)工作、保障 性安居工程建設(shè)等工作，并限期在2016年12月31 H前完成剝離。 更重要的一條是，“土地儲(chǔ)備工作只能由納入名錄管理的土地儲(chǔ)備 機(jī)構(gòu)承擔(dān)，各類城投公司等其他機(jī)構(gòu)一律不得再從事新增土地儲(chǔ)備 工作”，這也就是禁止城投公司再參與土地一級(jí)開發(fā)。3、調(diào)整土地儲(chǔ)備籌資方式。除了土地出讓收入，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu) 資金來源包括四個(gè)部分：國有土地收益基金、財(cái)政部批準(zhǔn)的其他資 金、發(fā)行地方政府債券籌集的資金、以上資金產(chǎn)生的利息收入。通知規(guī)定，“自2016年1

4、月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融 機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款，不得以項(xiàng)目所涉及的土地名義融資或者變 相融資?！边@就從源頭禁止了抵押“生地”獲得貸款的行為。同時(shí)，通知明確規(guī)定，若資金不夠，地方政府債券必須通 過省級(jí)政府在國家核定的債務(wù)限額內(nèi)代發(fā)，這能在一定程度上控制 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并合理安排債務(wù)規(guī)模和期限。4、規(guī)范土地儲(chǔ)備資金使用管理。通知對土地儲(chǔ)備資金的使 用范圍做了明確的規(guī)定：征收產(chǎn)生的費(fèi)用、前期開發(fā)費(fèi)用、原有土 地儲(chǔ)備貸款木金和利息支出。通知還規(guī)定，“土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)所 需的日常經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)與土地儲(chǔ)備資金實(shí)行分賬核算，不得相互混 用，土地儲(chǔ)備資金不得用于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)日常經(jīng)費(fèi)開支”。二、既往城投公司參與土地

5、一級(jí)開發(fā)運(yùn)作模式和盈利模式（一）既往土地一級(jí)開發(fā)運(yùn)作模式土地一級(jí)開發(fā)的主要內(nèi)容包括籌措資金、辦理規(guī)劃和項(xiàng)目核準(zhǔn)（立項(xiàng)）等各種審批手續(xù)、征地、拆遷、組織實(shí)施市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并接受驗(yàn)收等。既往城投公司參與土地一級(jí)開發(fā)主要有兩種運(yùn)作模式：1、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)自行開發(fā)模式土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)自行開發(fā)模式是指政府作為土地的所有者代表， 由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)或其組建的分支機(jī)構(gòu)完成全部的一級(jí)開發(fā)工作，由 政府財(cái)政專項(xiàng)撥款進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)，開發(fā)完成后將熟地交由土地 管理部門，而向市場以招拍掛的方式公開出讓。這種模式下，政府將土地儲(chǔ)備職能直接賦予城投公司，比如上 海、重慶等市政府直接賦予城投公司城建土地儲(chǔ)備中心的職能，由 城投公

6、司進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)，并用土地儲(chǔ)備收益來平衡城市建設(shè)的 資金缺口。2、以企業(yè)為主體的開發(fā)模式以企業(yè)為主的開發(fā)模式是指土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)委托開發(fā)企業(yè)實(shí)施以 及開發(fā)，由開發(fā)企業(yè)負(fù)債籌集資金、辦理規(guī)劃、項(xiàng)目核準(zhǔn)、征地拆 遷和大市政建設(shè)等手續(xù)并組織實(shí)施。政府確定土地一級(jí)開發(fā)企業(yè) 后，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與企業(yè)簽訂土地一級(jí)開發(fā)委托協(xié)議，確定土地 一級(jí)開發(fā)委托關(guān)系。這種模式下，城投公司受土地儲(chǔ)備中心委托，代理進(jìn)行土地一 級(jí)開發(fā)，城投公司無土地儲(chǔ)備職能，相當(dāng)于土地儲(chǔ)備中心的土地一 級(jí)開發(fā)代建單位。（二）既往土地一級(jí)開發(fā)盈利模式土地一級(jí)開發(fā)過程中，城投公司通過與當(dāng)?shù)卣畢f(xié)商，大致有 兩種盈利模式：1、固定收益模式城投公司接

7、受土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的委托進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)，土地儲(chǔ) 備機(jī)構(gòu)向其支付約定的固定費(fèi)用。如北京市土地儲(chǔ)備和一級(jí)開發(fā) 暫行辦法第十四條規(guī)定通過招標(biāo)方式選擇開發(fā)企業(yè)實(shí)施土地開發(fā) 的由開發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)籌措資金、辦理規(guī)劃、項(xiàng)目核準(zhǔn)、征地拆遷和大 市政建設(shè)等手續(xù)組織實(shí)施。招標(biāo)低價(jià)包括土地儲(chǔ)備開發(fā)的預(yù)計(jì)總成 木和利潤，利潤率不高于預(yù)計(jì)成木的8%。2、土地出讓收益分成模式該模式是指城投公司除獲得土地一級(jí)開發(fā)成木部分外，還可以 與政府商定按一定比例分享土地出讓金增值收益。在分成模式下， 分成比例因政府和企業(yè)博弈的結(jié)果而不同，通常跟土地一級(jí)開發(fā)的 難度大小有關(guān)，或者是地理位置相對較偏的地塊，城投公司的分成 通常要高一些。三、土

8、儲(chǔ)管控助推城投公司轉(zhuǎn)型通知出臺(tái)后，顯然政府將土地儲(chǔ)備職能直接賦予城投公司 的做法將受到清理，該類公司也將不得再從事新增土地儲(chǔ)備工作。 而不具備土地儲(chǔ)備功能后的城投公司如何適應(yīng)通知要求，參與 土地一級(jí)開發(fā)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，是我們需要探討的問題。（一）政府購買服務(wù)利于保障城投公司權(quán)益根據(jù)通知，“地方國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)積極探索政府購 買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補(bǔ)償服務(wù)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu) 應(yīng)當(dāng)積極探索通過政府采購實(shí)施儲(chǔ)備土地的前期開發(fā)，包括與儲(chǔ)備 宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、 土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。”同時(shí)明確，對于上述可以通過政府采 購的工作，“地方國土資源主管部

9、門應(yīng)編制購買服務(wù)預(yù)算，中請購 買服務(wù)資金，在市場上尋找承包商和供應(yīng)商”。未來城投公司可單獨(dú)或聯(lián)合社會(huì)資本作為承擔(dān)主體，以政府向 其采購或購買服務(wù)的形式，為政府土地一級(jí)開發(fā)服務(wù)，并獲得合同 約定的固定報(bào)酬?！罢徺I服務(wù)”形式將進(jìn)一步保障城投公司的 權(quán)益，同時(shí)，與社會(huì)資本聯(lián)合組建混合所有制公司，將在運(yùn)作效 率、融資、成木控制方而得到有效支持。（二）“固定收益模式”倒逼城投公司精細(xì)化管理通知規(guī)定：“項(xiàng)目承接主體或供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行合同義 務(wù)，按合同約定數(shù)額獲取報(bào)酬，不得與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤， 也不得以項(xiàng)目所涉及的土地名義融資或者變相融資。因此，城投公 司進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)的盈利模式只有“固定收益

10、模式”，而不能采 用“土地出讓收益分成模式”。在固定收益模式下，由于政府向城投公司支付的收益僅僅取決 于開發(fā)成本，與土地出讓價(jià)格無關(guān)。因此，城投公司未來參與土地 一級(jí)開發(fā)時(shí)必須仔細(xì)核算預(yù)計(jì)成木，在開發(fā)過程中嚴(yán)格控制實(shí)際成 木支出，并考慮到預(yù)計(jì)損失的風(fēng)險(xiǎn)，盡量縮短開發(fā)周期。（三）土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)剝離助推城投公司實(shí)體化運(yùn)作通知規(guī)定“土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不得在土地儲(chǔ)備職能之外，承擔(dān) 與土地儲(chǔ)備職能無關(guān)的事務(wù)，包括城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)保障性 安居工程建設(shè)等事務(wù)，己經(jīng)承擔(dān)的上述事務(wù)應(yīng)當(dāng)按照本通知第一條 規(guī)定限期剝離和劃轉(zhuǎn)。”這對城投公司來說，也是一個(gè)發(fā)展契機(jī)。 城投公司可以提請地方政府將原土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)從事的“土地二級(jí)開發(fā)、 城市基礎(chǔ)建設(shè)、保障性安居工程建設(shè)”等業(yè)務(wù)剝離至公司，協(xié)助其 提高自身實(shí)力，實(shí)現(xiàn)公司的實(shí)體化運(yùn)作。（四） 土儲(chǔ)資金壓力要求城投公司提升市場化融資能力今年初全國各省份披露的財(cái)政收入數(shù)據(jù)，在一般財(cái)政收入 吃緊，尤其土地財(cái)政收縮的大趨勢下，未來地方政府用于土地 收儲(chǔ)的資金壓力較大，同時(shí)考慮到土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)能力，未來 地方政府將更多通過政府購買服務(wù)實(shí)施土地收儲(chǔ)，作為地方政 府“長子”的城投公司將作為重要實(shí)施主體。然而，43號(hào)文后 城投公司與地方政府的信用背書關(guān)系已被斬?cái)啵峭豆疚ㄓ?通過