山東市縣兩級(jí)行政執(zhí)法人員的法治思維能力探究

1、山東市縣兩級(jí)行政執(zhí)法人員的法治思維能力探究黨的十八大報(bào)告提出，提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、化解矛盾、推動(dòng)發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定能力;。黨的十八屆四中全會(huì)作出的中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定提出，提高黨員干部法治思維和依法辦事能力;?？梢?jiàn)，黨中央十分重視黨員干部運(yùn)用法治思維和法治方式的能力。那么，什么是法治思維?按照人們通常的理解，法治思維就是將法治的諸種要求運(yùn)用于認(rèn)識(shí)、分析、處理問(wèn)題的思維方式，是一種以法律規(guī)范為基準(zhǔn)的邏輯化的理性思考方式。對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員而言，其具有法治思維特征的思維方式就是依據(jù)本部門(mén)所執(zhí)行的專(zhuān)業(yè)法律以及規(guī)范政府共同行為的法律，思考履行行政

2、職責(zé)的方式，分析、研究履行行政職責(zé)過(guò)程中遇到的問(wèn)題。本著對(duì)法治思維這樣的理解，筆者在近期參加的一次法治建設(shè)檢查活動(dòng)中，真實(shí)感受了我省部分承擔(dān)著重要行政管理職責(zé)的市、縣兩級(jí)行政執(zhí)法人員現(xiàn)實(shí)的法治思維狀況。不久前，省委依法治省領(lǐng)導(dǎo)組辦公室對(duì)與民生密切相關(guān)的 4 個(gè)重點(diǎn)行政執(zhí)法領(lǐng)域法治建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)督查活動(dòng)開(kāi)展情況進(jìn)行了檢查。檢查的主要內(nèi)容是這些領(lǐng)域的市、縣級(jí)行政機(jī)關(guān)重大行政決策制度建立及實(shí)施情況、重要行政管理職責(zé)（行政執(zhí)法檢查、行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制職責(zé)）履行情況、對(duì)行政行為的監(jiān)督工作開(kāi)展情況;。這次檢查在 4 個(gè)領(lǐng)域共抽查了 5 個(gè)市級(jí)行政機(jī)關(guān)、6 個(gè)縣級(jí)行政機(jī)關(guān)。筆者通過(guò)對(duì)這些機(jī)關(guān)法治建設(shè)工作

3、的了解，管窺了我省部分重點(diǎn)行政執(zhí)法領(lǐng)域市縣兩級(jí)行政執(zhí)法人員的法治思維能力。所感受到的法治思維狀況所檢查的 5 個(gè)市級(jí)機(jī)關(guān)、6 個(gè)縣級(jí)機(jī)關(guān)中，有 1個(gè)市級(jí)機(jī)關(guān) 1 個(gè)縣級(jí)機(jī)關(guān)的工作反映出所屬行政執(zhí)法人員具有較強(qiáng)的法治思維，其余機(jī)關(guān)的工作則從如下角度反映了所屬行政執(zhí)法人員的法治思維能力狀況。一是匯報(bào)材料反映出的現(xiàn)狀。此次檢查的重點(diǎn)是法治建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)督查活動(dòng)開(kāi)展情況，即行政決策權(quán)力行使情況、重要行政管理職責(zé)履行情況、行政監(jiān)督工作開(kāi)展情況。據(jù)此，筆者認(rèn)為，按照法治思維的要求，匯報(bào)材料應(yīng)當(dāng)主要反映本機(jī)關(guān)如何開(kāi)展法治建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)督查活動(dòng)，如何通過(guò)開(kāi)展督查活動(dòng)提升本機(jī)關(guān)及下級(jí)機(jī)關(guān)的依法行政水平，特別是通過(guò)開(kāi)展督查活

4、動(dòng)如何進(jìn)一步規(guī)范行政決策權(quán)、如何全面正確履行行政職責(zé)、如何強(qiáng)化行政監(jiān)督力度。但是，有的單位的匯報(bào)材料主要是陳述了該單位所取得的工作成績(jī)，沒(méi)有反映出這些成績(jī)是否是通過(guò)法治方式取得；有的單位的匯報(bào)材料雖然提到了法治內(nèi)容，但是這些內(nèi)容主要敘述的是該單位如何開(kāi)展法治教育、法治宣傳等大眾化;的法治工作，與檢查的重點(diǎn)離題較遠(yuǎn)。匯報(bào)材料中存在的這些情況表明，市、縣兩級(jí)行政執(zhí)法人員在履行行政職責(zé)時(shí)缺乏法治思維。二是介紹工作反映出的現(xiàn)狀。有的單位的負(fù)責(zé)同志在介紹行政執(zhí)法監(jiān)督工作開(kāi)展情況時(shí)，所介紹的主要內(nèi)容是自覺(jué)接受人大及常委會(huì)的監(jiān)督，接受民主黨派的民主監(jiān)督，接受司法機(jī)關(guān)依據(jù)行政訴訟法的監(jiān)督，接受人民群眾的監(jiān)督，

5、接受輿論監(jiān)督;。實(shí)際上，這些工作只是反映了行政機(jī)關(guān)被動(dòng)接受監(jiān)督，沒(méi)有反映出本機(jī)關(guān)主動(dòng)開(kāi)展的自我監(jiān)督及對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督。按照法治思維的要求，行政機(jī)關(guān)在匯報(bào)這方面工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)著重匯報(bào)本機(jī)關(guān)按照行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法、行政復(fù)議法及本部門(mén)的專(zhuān)業(yè)法律主動(dòng)開(kāi)展的對(duì)本機(jī)關(guān)及下級(jí)機(jī)關(guān)行政行為的監(jiān)督情況。在介紹重大行政決策制度建立及實(shí)施情況時(shí)，有的負(fù)責(zé)同志稱(chēng)：我局確定了由局長(zhǎng)、書(shū)記為組長(zhǎng)的依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)我局在做出重大行政決策及其他重大行政行為前的合法性論證工作。;還有的負(fù)責(zé)同志強(qiáng)調(diào)：我局建立了規(guī)范性文件監(jiān)督管理制度、規(guī)范性文件公開(kāi)發(fā)布制度、行政許可公開(kāi)制度、行政執(zhí)法公示制度;等重大行

6、政決策制度。實(shí)際上，按照依法行政的要求，重大行政決策的合法性審查職責(zé)應(yīng)由法制機(jī)構(gòu)履行，不是由本機(jī)關(guān)依法行政領(lǐng)導(dǎo)組行使，本機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)是集體討論決定;。而規(guī)范性文件管理制度及相關(guān)政務(wù)公開(kāi)制度，并不屬于重大行政決策制度。所謂重大行政決策制度應(yīng)當(dāng)是指本機(jī)關(guān)制定的能夠區(qū)分重大決策事項(xiàng)、并規(guī)定了決策程序及錯(cuò)誤決策后果等內(nèi)容的制度，前述制度顯然不屬于此類(lèi)制度。相關(guān)部門(mén)的負(fù)責(zé)人出現(xiàn)的上述情況表明，市、縣行政機(jī)關(guān)的一些負(fù)責(zé)同志不了解行政執(zhí)法監(jiān)督工作，不熟悉重大行政決策權(quán)力的規(guī)范行使。總之，這些情況典型地反映出他們的法治思維能力不強(qiáng)。三是回答詢(xún)問(wèn)反映出的現(xiàn)狀。行政處罰職責(zé)履行情況是這次檢查的一項(xiàng)主要內(nèi)容，由于

7、一些單位的匯報(bào)材料中未充分反映這方面工作，于是檢查組針對(duì)性地進(jìn)行了詢(xún)問(wèn)。這些單位的負(fù)責(zé)人在回答詢(xún)問(wèn)時(shí)稱(chēng)：我們對(duì)一些違反規(guī)定的人員采取了調(diào)離崗位、扣發(fā)績(jī)效工資、行政處分等處罰措施。;這種回答反映出回答人作為一級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人不了解中華人民共和國(guó)行政處罰法，不知曉法律規(guī)定的行政處罰的概念及種類(lèi)。還有一些單位的負(fù)責(zé)人在匯報(bào)時(shí)著重匯報(bào)了本單位所取得的顯著工作成效，當(dāng)檢查組詢(xún)問(wèn)這些成績(jī)是通過(guò)采取何種法治方式取得時(shí)，匯報(bào)人員一時(shí)語(yǔ)塞，不知如何回答。這些情況留給筆者的直接印象是執(zhí)法人員的法治思維能力不強(qiáng)。產(chǎn)生問(wèn)題的原因分析這次檢查是省委依法治省領(lǐng)導(dǎo)組辦公室在黨的十八屆四中全會(huì)決定發(fā)布不久后開(kāi)展的，在這

8、種背景下開(kāi)展的法治檢查中感受到的市縣兩級(jí)行政執(zhí)法人員法治思維能力狀況引起了筆者的深思。筆者以為，出現(xiàn)這種情況的原因固然是多方面的，有不同部門(mén)的特殊情況，有各級(jí)執(zhí)法人員自身的原因，但是也不能排除如下共性原因：一是一些市縣級(jí)行政機(jī)關(guān)黨組織對(duì)法治建設(shè)重視力度不夠。多數(shù)被檢查單位以我局成立了由局長(zhǎng)任組長(zhǎng)，班子其他成員為副組長(zhǎng)的依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)組;這樣的表述來(lái)體現(xiàn)本單位領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)法治建設(shè)工作的重視。至于領(lǐng)導(dǎo)班子，特別是黨委（黨組）以何種方式、采取何種措施重視法治建設(shè)工作，則說(shuō)不出子丑寅卯。部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)尚且不重視法治建設(shè)，其下屬對(duì)自身法治思維能力的提高也就不重視了。二是行政執(zhí)法人員履行行政職責(zé)的思維方式未轉(zhuǎn)變

9、。按照法治的要求，行政管理職責(zé)應(yīng)當(dāng)由行政執(zhí)法人員運(yùn)用法治思維和法治方式履行，即通過(guò)依法履行行政執(zhí)法檢查職責(zé)、實(shí)施行政許可、實(shí)施行政處罰和行政強(qiáng)制措施等法定方式履行。但是為數(shù)不少的被檢查單位的匯報(bào)材料表明，這些單位的行政管理工作主要是以實(shí)施工程;、集中整治;、集中行動(dòng);等方式開(kāi)展。這種情況表明，一些行政機(jī)關(guān)習(xí)慣于運(yùn)用運(yùn)動(dòng)式;這種沿習(xí)多年的傳統(tǒng)思維模式安排部署行政管理工作，履行行政管理職責(zé)，不善于按照法治要求運(yùn)用法治思維和法治方式履行職責(zé)。三是各類(lèi)監(jiān)督機(jī)制對(duì)行政行為的監(jiān)督力度偏弱。各被檢查單位普遍以加大行政執(zhí)法監(jiān)督;、加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督;、強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制;等為題，匯報(bào)了各自開(kāi)展的行政執(zhí)法監(jiān)督工

10、作。這些匯報(bào)給人的感覺(jué)是監(jiān)督無(wú)力度;。按照依法行政的要求，有力的行政監(jiān)督措施應(yīng)當(dāng)是積極受理行政執(zhí)法投訴、積極受理行政復(fù)議案件、積極開(kāi)展行政執(zhí)法案卷評(píng)查、嚴(yán)肅追究行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任等。但是，一些被檢查單位匯報(bào)的具體監(jiān)督工作是積極推進(jìn)政務(wù)公開(kāi);、創(chuàng)建電子辦公平臺(tái);、及時(shí)發(fā)布政務(wù)信息;。實(shí)際上，這些工作屬于政務(wù)公開(kāi)工作，對(duì)行政行為的監(jiān)督力度不大。各被檢查單位普遍存在的一個(gè)情況是，沒(méi)有一個(gè)行政機(jī)關(guān)追究過(guò)一名行政執(zhí)法人員的行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任或行政執(zhí)法錯(cuò)案責(zé)任。由于所在單位責(zé)任追究的力度不大，行政執(zhí)法人員主動(dòng)提高法治思維能力的自覺(jué)性與積極性估計(jì)也就不會(huì)太高了。提高法治思維能力的思考黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用

11、法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力。;黨的的十八屆四中全會(huì)作出的中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定提出：提高黨員干部法治思維和依法辦事能力。;那么如何實(shí)現(xiàn)各級(jí)黨員干部乃至各級(jí)行政執(zhí)法人員的法治思維能力的快速提高，筆者認(rèn)為，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)應(yīng)該緊密結(jié)合當(dāng)前深入學(xué)習(xí)貫徹四中全會(huì)決定的有利時(shí)機(jī)，著重在如下方面下功夫。一是切實(shí)加強(qiáng)各級(jí)黨組織對(duì)法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。眾所周知，中國(guó)共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)我們事業(yè)的核心力量。推進(jìn)法治建設(shè)，提高黨員干部的法治思維能力，自然離不開(kāi)黨的領(lǐng)導(dǎo)。地方各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)在強(qiáng)化自身法治思維能力，逐級(jí)為下級(jí)黨委（黨組）作出表率。各部門(mén)（單位）黨委（黨組）應(yīng)當(dāng)采取培訓(xùn)

12、、考試、考核、黨紀(jì)處分等多種方式，督促所屬支部重視黨員法治思維能力的提高。各個(gè)支部應(yīng)當(dāng)發(fā)揮堡壘作用，幫助黨員通過(guò)多種方式提高法治思維能力。各級(jí)黨組織的黨員應(yīng)當(dāng)在本職工作中積極發(fā)揮模范帶頭作用，以自身較強(qiáng)的法治思維能力影響和帶動(dòng)身邊群眾。二是真正落實(shí)推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé);。四中全會(huì)決定提出：黨政負(fù)責(zé)人要履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)。;無(wú)數(shù)實(shí)踐證明，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人法治思維能力的強(qiáng)弱，直接決定著本機(jī)關(guān)各級(jí)黨員干部、行政執(zhí)法人員法治水平的高低。如果能夠落實(shí)上述第一責(zé)任人職責(zé);，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)無(wú)疑會(huì)主動(dòng)引領(lǐng)、督促所屬人員迅速提高法治思維能力。三是充分發(fā)揮監(jiān)督機(jī)制作用。目前的制度建設(shè)情況表明，對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制有黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督。在行政管理實(shí)踐中，應(yīng)該充分發(fā)揮這些監(jiān)督機(jī)制的作用，從多方位多角度推動(dòng)行政執(zhí)法人員法治思維能力快速提升。四是嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任追究制度。黨內(nèi)關(guān)于責(zé)任追究的制度有中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例，國(guó)家法律有中華人民共和國(guó)