山東市縣兩級行政執(zhí)法人員的法治思維能力探究

1、山東市縣兩級行政執(zhí)法人員的法治思維能力探究黨的十八大報告提出，提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、化解矛盾、推動發(fā)展、維護穩(wěn)定能力;。黨的十八屆四中全會作出的中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定提出，提高黨員干部法治思維和依法辦事能力;?？梢姡h中央十分重視黨員干部運用法治思維和法治方式的能力。那么，什么是法治思維?按照人們通常的理解，法治思維就是將法治的諸種要求運用于認識、分析、處理問題的思維方式，是一種以法律規(guī)范為基準的邏輯化的理性思考方式。對于行政執(zhí)法機關及其執(zhí)法人員而言，其具有法治思維特征的思維方式就是依據本部門所執(zhí)行的專業(yè)法律以及規(guī)范政府共同行為的法律，思考履行行政

2、職責的方式，分析、研究履行行政職責過程中遇到的問題。本著對法治思維這樣的理解，筆者在近期參加的一次法治建設檢查活動中，真實感受了我省部分承擔著重要行政管理職責的市、縣兩級行政執(zhí)法人員現實的法治思維狀況。不久前，省委依法治省領導組辦公室對與民生密切相關的 4 個重點行政執(zhí)法領域法治建設專項督查活動開展情況進行了檢查。檢查的主要內容是這些領域的市、縣級行政機關重大行政決策制度建立及實施情況、重要行政管理職責（行政執(zhí)法檢查、行政處罰、行政許可、行政強制職責）履行情況、對行政行為的監(jiān)督工作開展情況;。這次檢查在 4 個領域共抽查了 5 個市級行政機關、6 個縣級行政機關。筆者通過對這些機關法治建設工作

3、的了解，管窺了我省部分重點行政執(zhí)法領域市縣兩級行政執(zhí)法人員的法治思維能力。所感受到的法治思維狀況所檢查的 5 個市級機關、6 個縣級機關中，有 1個市級機關 1 個縣級機關的工作反映出所屬行政執(zhí)法人員具有較強的法治思維，其余機關的工作則從如下角度反映了所屬行政執(zhí)法人員的法治思維能力狀況。一是匯報材料反映出的現狀。此次檢查的重點是法治建設專項督查活動開展情況，即行政決策權力行使情況、重要行政管理職責履行情況、行政監(jiān)督工作開展情況。據此，筆者認為，按照法治思維的要求，匯報材料應當主要反映本機關如何開展法治建設專項督查活動，如何通過開展督查活動提升本機關及下級機關的依法行政水平，特別是通過開展督查活

4、動如何進一步規(guī)范行政決策權、如何全面正確履行行政職責、如何強化行政監(jiān)督力度。但是，有的單位的匯報材料主要是陳述了該單位所取得的工作成績，沒有反映出這些成績是否是通過法治方式取得；有的單位的匯報材料雖然提到了法治內容，但是這些內容主要敘述的是該單位如何開展法治教育、法治宣傳等大眾化;的法治工作，與檢查的重點離題較遠。匯報材料中存在的這些情況表明，市、縣兩級行政執(zhí)法人員在履行行政職責時缺乏法治思維。二是介紹工作反映出的現狀。有的單位的負責同志在介紹行政執(zhí)法監(jiān)督工作開展情況時，所介紹的主要內容是自覺接受人大及常委會的監(jiān)督，接受民主黨派的民主監(jiān)督，接受司法機關依據行政訴訟法的監(jiān)督，接受人民群眾的監(jiān)督，

5、接受輿論監(jiān)督;。實際上，這些工作只是反映了行政機關被動接受監(jiān)督，沒有反映出本機關主動開展的自我監(jiān)督及對下級機關的監(jiān)督。按照法治思維的要求，行政機關在匯報這方面工作時，應當著重匯報本機關按照行政處罰法、行政許可法、行政強制法、行政復議法及本部門的專業(yè)法律主動開展的對本機關及下級機關行政行為的監(jiān)督情況。在介紹重大行政決策制度建立及實施情況時，有的負責同志稱：我局確定了由局長、書記為組長的依法行政工作領導小組，專門負責我局在做出重大行政決策及其他重大行政行為前的合法性論證工作。;還有的負責同志強調：我局建立了規(guī)范性文件監(jiān)督管理制度、規(guī)范性文件公開發(fā)布制度、行政許可公開制度、行政執(zhí)法公示制度;等重大行

6、政決策制度。實際上，按照依法行政的要求，重大行政決策的合法性審查職責應由法制機構履行，不是由本機關依法行政領導組行使，本機關領導的職責是集體討論決定;。而規(guī)范性文件管理制度及相關政務公開制度，并不屬于重大行政決策制度。所謂重大行政決策制度應當是指本機關制定的能夠區(qū)分重大決策事項、并規(guī)定了決策程序及錯誤決策后果等內容的制度，前述制度顯然不屬于此類制度。相關部門的負責人出現的上述情況表明，市、縣行政機關的一些負責同志不了解行政執(zhí)法監(jiān)督工作，不熟悉重大行政決策權力的規(guī)范行使?？傊?，這些情況典型地反映出他們的法治思維能力不強。三是回答詢問反映出的現狀。行政處罰職責履行情況是這次檢查的一項主要內容，由于

7、一些單位的匯報材料中未充分反映這方面工作，于是檢查組針對性地進行了詢問。這些單位的負責人在回答詢問時稱：我們對一些違反規(guī)定的人員采取了調離崗位、扣發(fā)績效工資、行政處分等處罰措施。;這種回答反映出回答人作為一級行政執(zhí)法機關的負責人不了解中華人民共和國行政處罰法，不知曉法律規(guī)定的行政處罰的概念及種類。還有一些單位的負責人在匯報時著重匯報了本單位所取得的顯著工作成效，當檢查組詢問這些成績是通過采取何種法治方式取得時，匯報人員一時語塞，不知如何回答。這些情況留給筆者的直接印象是執(zhí)法人員的法治思維能力不強。產生問題的原因分析這次檢查是省委依法治省領導組辦公室在黨的十八屆四中全會決定發(fā)布不久后開展的，在這

8、種背景下開展的法治檢查中感受到的市縣兩級行政執(zhí)法人員法治思維能力狀況引起了筆者的深思。筆者以為，出現這種情況的原因固然是多方面的，有不同部門的特殊情況，有各級執(zhí)法人員自身的原因，但是也不能排除如下共性原因：一是一些市縣級行政機關黨組織對法治建設重視力度不夠。多數被檢查單位以我局成立了由局長任組長，班子其他成員為副組長的依法行政工作領導組;這樣的表述來體現本單位領導班子對法治建設工作的重視。至于領導班子，特別是黨委（黨組）以何種方式、采取何種措施重視法治建設工作，則說不出子丑寅卯。部門領導尚且不重視法治建設，其下屬對自身法治思維能力的提高也就不重視了。二是行政執(zhí)法人員履行行政職責的思維方式未轉變

9、。按照法治的要求，行政管理職責應當由行政執(zhí)法人員運用法治思維和法治方式履行，即通過依法履行行政執(zhí)法檢查職責、實施行政許可、實施行政處罰和行政強制措施等法定方式履行。但是為數不少的被檢查單位的匯報材料表明，這些單位的行政管理工作主要是以實施工程;、集中整治;、集中行動;等方式開展。這種情況表明，一些行政機關習慣于運用運動式;這種沿習多年的傳統思維模式安排部署行政管理工作，履行行政管理職責，不善于按照法治要求運用法治思維和法治方式履行職責。三是各類監(jiān)督機制對行政行為的監(jiān)督力度偏弱。各被檢查單位普遍以加大行政執(zhí)法監(jiān)督;、加強行政執(zhí)法監(jiān)督;、強化行政執(zhí)法監(jiān)督機制;等為題，匯報了各自開展的行政執(zhí)法監(jiān)督工

10、作。這些匯報給人的感覺是監(jiān)督無力度;。按照依法行政的要求，有力的行政監(jiān)督措施應當是積極受理行政執(zhí)法投訴、積極受理行政復議案件、積極開展行政執(zhí)法案卷評查、嚴肅追究行政過錯責任等。但是，一些被檢查單位匯報的具體監(jiān)督工作是積極推進政務公開;、創(chuàng)建電子辦公平臺;、及時發(fā)布政務信息;。實際上，這些工作屬于政務公開工作，對行政行為的監(jiān)督力度不大。各被檢查單位普遍存在的一個情況是，沒有一個行政機關追究過一名行政執(zhí)法人員的行政過錯責任或行政執(zhí)法錯案責任。由于所在單位責任追究的力度不大，行政執(zhí)法人員主動提高法治思維能力的自覺性與積極性估計也就不會太高了。提高法治思維能力的思考黨的十八大報告強調：提高領導干部運用

11、法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力。;黨的的十八屆四中全會作出的中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定提出：提高黨員干部法治思維和依法辦事能力。;那么如何實現各級黨員干部乃至各級行政執(zhí)法人員的法治思維能力的快速提高，筆者認為，各級黨政機關應該緊密結合當前深入學習貫徹四中全會決定的有利時機，著重在如下方面下功夫。一是切實加強各級黨組織對法治建設的領導。眾所周知，中國共產黨是領導我們事業(yè)的核心力量。推進法治建設，提高黨員干部的法治思維能力，自然離不開黨的領導。地方各級黨委應當在強化自身法治思維能力，逐級為下級黨委（黨組）作出表率。各部門（單位）黨委（黨組）應當采取培訓

12、、考試、考核、黨紀處分等多種方式，督促所屬支部重視黨員法治思維能力的提高。各個支部應當發(fā)揮堡壘作用，幫助黨員通過多種方式提高法治思維能力。各級黨組織的黨員應當在本職工作中積極發(fā)揮模范帶頭作用，以自身較強的法治思維能力影響和帶動身邊群眾。二是真正落實推進法治建設第一責任人職責;。四中全會決定提出：黨政負責人要履行推進法治建設第一責任人職責。;無數實踐證明，各級黨政機關主要負責人法治思維能力的強弱，直接決定著本機關各級黨員干部、行政執(zhí)法人員法治水平的高低。如果能夠落實上述第一責任人職責;，各級黨政機關的主要領導無疑會主動引領、督促所屬人員迅速提高法治思維能力。三是充分發(fā)揮監(jiān)督機制作用。目前的制度建設情況表明，對行政權力的監(jiān)督機制有黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督。在行政管理實踐中，應該充分發(fā)揮這些監(jiān)督機制的作用，從多方位多角度推動行政執(zhí)法人員法治思維能力快速提升。四是嚴格落實責任追究制度。黨內關于責任追究的制度有中國共產黨紀律處分條例，國家法律有中華人民共和國