淺談我國公益訴訟個人原告資格分析及制度設(shè)計

1、淺談我國公益訴訟個人原告資格分析及制度設(shè)計論文摘要 隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，公益事故有逐步增加的趨勢，與之相對應(yīng)的，社會對公共利益的保護也越發(fā)重視，社會對公益訴訟的需求也正不斷增加。然而我國在有關(guān)公益訴訟的立法上卻長期處于空白狀態(tài)。最新修訂的民事訴訟法第55條踏出了公益訴訟入法的破冰一步，但仍缺乏可操作性的細(xì)則，同時還存在一重大缺陷，即將個人排除于公益訴訟主體之外。本文將就中國公益訴訟的主體類型進行討論，并著重分析賦予“個人主體”訴訟資格的重要性。 論文關(guān)鍵詞 公益訴訟 多元主體 個人原告資格 一、公益訴訟的社會需求基礎(chǔ) 中國正處于社會轉(zhuǎn)型期，由于社會聯(lián)系的加強，私人權(quán)利的內(nèi)涵和受侵害特征

2、突破個人和家庭的藩籬出現(xiàn)相似、普遍性的趨勢；另一方面，公共領(lǐng)域的興起構(gòu)成傳統(tǒng)中國社會體制中國家層面和進入社會主義法治時代形成的公民層面中間出現(xiàn)新的連接層。豍這兩種趨勢共同構(gòu)成了我國公共利益訴訟需求的社會基礎(chǔ)。隨著社會經(jīng)濟基礎(chǔ)的不斷發(fā)展，法律作為上層建筑必然需要進行新的突破與之相適應(yīng)。 在我國訴訟法領(lǐng)域，傳統(tǒng)的訴訟制度有天然的局限性。其明確規(guī)定“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”，然而社會現(xiàn)實中例如環(huán)境污染或食品安全公益訴訟事件等，往往出現(xiàn)直接受害者眾多而分散、個體利益受侵害類型相似、個人損失有限但是總體損失等于甚至大于加和的情況；同時伴有深刻的包括公共環(huán)境破壞和輿論影響等屬于公

3、共領(lǐng)域的、很難將損害落實到具體直接受害者的社會利益侵害。這種情況下，就眾多個體來說，其利益極為分散。如果單獨訴訟，與訴訟對象間往往存在信息、資源的不對稱，且相對標(biāo)的較小，成本較大，訴訟缺乏效益；雖然我國自1991年修訂民事訴訟法起明確規(guī)定了兩種代表人訴訟制度，但是這種“集體訴訟”只是一種在個案案情相關(guān)性極高的情況下追求效益的集約型司法技術(shù)手段，并不是對個體權(quán)益認(rèn)定的理論突破，很容易由于具體而復(fù)雜的現(xiàn)實情況導(dǎo)致實際適用性有限。因此，公益訴訟入法是國際慣例也是我國立法必然趨勢。 2012年最新修訂的中華人民共和國民事訴訟法第五十五條規(guī)定，“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為

4、，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！边@是公益訴訟在中國入法的破冰條款。但是其關(guān)于可提起公益訴訟案件范圍、審判原則、程序、費用分擔(dān)和賠償方式等諸多具體問題都沒有詳細(xì)和具有可操作性的規(guī)定。尤其值得注意的是，該條對權(quán)利主體的規(guī)定為“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”，排除了“公民個人”這一主體。這與國際上公益訴訟發(fā)展較成熟國家的通行做法還是有一定距離的。 二、我國公益訴訟原告資格的設(shè)計及缺陷 目前我國理論和實務(wù)上對潛在主體的分類并不囿于傳統(tǒng)民事和行政訴訟“直接利害關(guān)系人”范圍，而是采納多元主體，包括公權(quán)力主體和私權(quán)利主體兩大類。其中公權(quán)力主體包括政府部門和檢察機關(guān)；私權(quán)利主體包括社會團體和公

5、民個人。 （一）公權(quán)力主體資格的必須性與局限性 早在1984年，深圳市中級人民法院審理的該市“蛇口區(qū)環(huán)境監(jiān)測站訴香港凱達企業(yè)有限公司環(huán)境污染”一案中就認(rèn)可了該區(qū)環(huán)境監(jiān)測站的訴訟主體資格；而1996年南陽市“方城縣檢察院訴方城縣獨樹鎮(zhèn)工商管理所轉(zhuǎn)賣國有資產(chǎn)案”豐則首開檢察院公益訴訟之先河。政府部門和檢察機關(guān)自然包含于新民訴第55條的“法定機關(guān)”中。在實務(wù)上，公權(quán)力主體有維護“公共利益”的行政職責(zé)，并且在公益訴訟中確實可以彌補個人訴訟的不經(jīng)濟問題，尤其是當(dāng)面臨的訴訟對象是國家機關(guān)、企事業(yè)單位時，在結(jié)果上對受侵害者更容易帶來直接利益。但是在理論上，公權(quán)力部門在訴訟中是有固定的角色分工的。 訴訟分為刑

6、事、行政和民事訴訟。在公益訴訟領(lǐng)域，如果出現(xiàn)犯罪問題，則應(yīng)該由檢察院代表國家追求刑事責(zé)任；同樣的，在行政監(jiān)管領(lǐng)域的公益事故案件則可由行政機關(guān)進行主體性質(zhì)對等的訴訟。然而就民事公益訴訟領(lǐng)域，雖然我國在實踐中已存在較多由公權(quán)力機關(guān)提起訴訟的實例，但其在個案中的收益并不能成為其在制度上獲得立法承認(rèn)的合法主體的支撐條件，否則會造成原告與被告在地位上和勢力上的不均衡難以實現(xiàn)民事訴訟追求程序公正的價值取向。豑故公權(quán)利主體行使訴權(quán)在公益訴訟領(lǐng)域中尤其是在中國現(xiàn)階段雖然具有必要性和實踐可行性，但是長遠來看應(yīng)該根據(jù)公益訴訟類型進行嚴(yán)格的資格限制，尤其是在公益民事訴訟中，應(yīng)該特別注意訴訟雙方的平等和法院的中立地位

7、這些基本價值的保障，否則會出現(xiàn)矯枉過正的問題。 （二）私權(quán)利主體資格的必然性和局限性 在民事訴訟領(lǐng)域，個人提起環(huán)保公益訴訟會面臨技術(shù)復(fù)雜性、人力物力財力懸殊、費用與收益比例失調(diào)等困境，這就需要制度保證去克服這些困難。在公益訴訟制度發(fā)展較成熟的國家和地區(qū)有一些成熟的制度經(jīng)驗值得我們借鑒。 在歐洲，環(huán)保團體占據(jù)公益訴訟主體的核心地位，各個國家多通過法律形式直接賦予其當(dāng)事人地位，如葡萄牙的環(huán)境框架法、荷蘭環(huán)境管理法豓和行政通則、比利時的有關(guān)環(huán)境保護的訴訟權(quán)法、英國的性別歧視法等等。成熟的公益組織憑借其完善的組織性和非公性定位很好地平衡了訴訟雙方訴訟能力和訴訟地位，勢必是公益訴訟主體發(fā)展的主要方向。另

8、外值得一提的是，同樣作為大陸法國家，德國和日本基于嚴(yán)格的當(dāng)事人理論嚴(yán)格限制公益團體的訴訟資格條件，但是其國內(nèi)公益團體群體憑借成熟的發(fā)展組織程度，仍是主要的公益訴訟提起主體。 同樣作為公益訴訟發(fā)達的國家，美國的公民訴訟制度則體現(xiàn)出“公民個人”的核心主體地位。這一制度主要是在環(huán)境保護領(lǐng)域，根據(jù)清潔水法清潔空氣法海洋傾廢法噪聲控制法有毒物質(zhì)控制法等專門立法和系列判決明確賦予公民依法可以針對企業(yè)在環(huán)境方面的違法行為和主管機關(guān)聯(lián)邦環(huán)保局的失職提起訴訟豖。其中對于原告資格的認(rèn)定突破傳統(tǒng)行政訴訟和民事訴訟的“直接利害關(guān)系”原則而以“事實上的損害”原則為依據(jù)。在理論依據(jù)方面，由美國學(xué)者jesephsax提出的

9、“公共信托理論”認(rèn)為，公共資源屬于全體國民，政府是接受國民委托進行管理，這從根源上將“公共領(lǐng)域”歸屬于國民，政府提起的行政公益訴訟雖然不是直接相關(guān)人，但是基于“社會契約理論”是為直接相關(guān)人公民進行的合法維權(quán)。豗此外，有1943年美國紐約州公約聯(lián)合會訴伊克斯案創(chuàng)立的“私人檢察官”理論則是使無直接利害關(guān)系的私人通過國會指定具備象征“公權(quán)力”的“私人檢察官”身份，解決原告資格問題的同時有利于訴訟雙方實力的平衡。有學(xué)者認(rèn)為以上兩種理論從不同角度解釋美國公民訴訟制度依據(jù)會造成沖突與矛盾，在此筆者認(rèn)為其理論根源都是基于公共資源由國民共有，任何公益侵害都是對有主權(quán)利的侵害，政府或私人檢察官都是通過委托管理的

10、“社會契約”獲得代理的權(quán)利，只是具體行使形式不同而已。且“信托理論”更多解決了行政公益訴訟的原告資格問題。 通過對上訴兩類公益訴訟原告資格設(shè)計的分析不難看出，我國現(xiàn)有實踐證明公權(quán)力主體在我國尤其是現(xiàn)階段有存在的必須性，然而長遠來看，私權(quán)利主體資格制度的完善是趨勢所向。但是其中公益組織資格制度需要建立在公益組織發(fā)展完善的社會環(huán)境之下，是“兩步走”問題。而我國目前公益組織無論從數(shù)量還是組織成熟度和獨立性上都還非常不成熟，公益團體本身作為“主體”的主體資格和能力還遠遠不夠，而理論的研究不能更停留于現(xiàn)實，故應(yīng)先立足公民個人主體進行分析，以便剝離訴訟能力只討論制度問題。而且由于同樣屬于私權(quán)利主體，其成果

11、對于日后完善的公益團體適用具有相通性。 三、我國公民個人公益訴訟原告資格 （一）我國個人原告資格的司法現(xiàn)狀和立法需求 由于公益訴訟面臨的被起訴對象以機關(guān)或者企事業(yè)單位為主，個人訴訟將面臨信息不對稱、實力不均衡、財力懸殊、成本與收益比例不經(jīng)濟等困境。為了彌補這些缺陷，在公益犯罪領(lǐng)域，檢察院可以代表國家對犯罪者追究刑事責(zé)任；在政府失職或違法行為中，國家機關(guān)提起行政公益訴訟，可以實現(xiàn)訴訟參與雙方資格實力對等的公平對抗局面。但是在與個人經(jīng)濟、生活聯(lián)系更普遍的民事訴訟領(lǐng)域，我國公民并沒有這個資格通過訴訟對公益侵害維權(quán)。在我國民事訴訟法要求有“直接利害關(guān)系”的個人才能成為原告，但是新修訂的第55條關(guān)于公益

12、訴訟的原告資格并不包括“公民個人”。在“直接利害關(guān)系”和“個人”這兩個層面上明確排除了我國公民對公益侵權(quán)事件的自行訴訟維權(quán)資格。 先就具有“直接利害關(guān)系”范圍來講，直接相關(guān)的個人應(yīng)該是啟動訴訟達成對不良現(xiàn)狀改善的落腳點，但是作為直接關(guān)系人，卻不能享有直接對抗的平等地位，這在根本上是不符合民事訴訟法精神的。 在此范圍之外，在司法實踐中很多侵害涉及面較廣的糾紛通過“代表人訴訟”來解決，但是正如文章開頭所分析，社會的發(fā)展已經(jīng)使人與人聯(lián)系加強，導(dǎo)致全新的公共領(lǐng)域出現(xiàn)，使得很多情況下公益事故帶來的損害總量超過個體所受損失的簡單加和，其中很大一部分受制于沒有“直接利害關(guān)系人”而需要傳統(tǒng)訴訟制度擴張將之納入

13、法律調(diào)控范圍。以環(huán)境公益訴訟為例，例如我國損害涉及社會、環(huán)境各方面，有些損害更非短時期內(nèi)可以全部顯現(xiàn)以及彌補。僅因當(dāng)時無法落實到具體關(guān)系人而不見作為社會成員的全體受到的輻射性損害，是非常短視的表現(xiàn)。 在外國很多公益訴訟案件由于主體不適格止步于立案段，但是通過公益主體的努力仍有一些案件進入司法程序，如中國公益訴訟第一人邱建東1996年的電話費案，2009年中華聯(lián)合會與黃田港村村民朱正茂訴江蘇省江陰港集裝箱有限公司鐵礦粉和噪音案等豘，無疑是對現(xiàn)行訴訟法規(guī)定的突破。但是中國法官不能造法，這些判例因切實反映了社會需求，而應(yīng)該得到立法的肯定以順勢且避免法律困境。 （二）個人原告資格與訴權(quán)的實際行使人 1

14、.個人原告資格分類放開 個人原告可以依現(xiàn)有理論分為“直接利害關(guān)系人”和“非直接利害關(guān)系人”。直接關(guān)系人應(yīng)該享有天然的訴訟利益。在美國各項環(huán)保立法中確立的“公民訴訟”條款使得個人獲得訴權(quán)，但是實際上美國并未形成私人濫用公益訴權(quán)的局面，現(xiàn)實上行使訴權(quán)的主要還是公益團體。這無疑基于前述“公共信托”和“私人檢察官”理論支撐，但是其在權(quán)利歸屬上是明確被侵害權(quán)利所有人是公民，且公民有權(quán)訴訟維權(quán)，使得法律邏輯鏈完整，司法維護公民權(quán)利落腳點切中實質(zhì)。 而對于其他非“直接利害關(guān)系人”的原告資格，在傳統(tǒng)的大陸法國家如日本是沒有放開的，有的學(xué)者認(rèn)為賦予非直接利害關(guān)系人以訴權(quán)會導(dǎo)致訴權(quán)的濫用，懲罰和補償實施的難度較大

15、，司法資源的極度浪費，并且影響社會經(jīng)濟管理的正常運行。這種擔(dān)心具有一定的現(xiàn)實依據(jù)，尤其是在我國現(xiàn)階段社會轉(zhuǎn)型期，確實不能盲目追求權(quán)力行使的過分自由。但是能否行使權(quán)力和是否享有權(quán)力是兩回事。依民法基礎(chǔ)理論，人生來就享有民事權(quán)利能力，但是卻依條件享有不同的民事行為能力。無論是“直接利害關(guān)系人”還是“非直接利害關(guān)系人”，公民都是是所處社會、環(huán)境受到侵害的最終承受者。我國憲法規(guī)定土地、資源等歸國家所有，但是國家應(yīng)該依法維護公民的合法權(quán)益，如果在公益訴訟共領(lǐng)域由于不能將最終受害人納入啟動訴訟權(quán)利范圍，而主要依靠由國家機關(guān)和檢察院自主行使訴權(quán)，很可能造成追究的不及時、行政權(quán)力的濫用、效率低下以及由于利害關(guān)

16、系牽連而產(chǎn)生的其他問題。故在公益訴訟權(quán)利個人原告資格制度設(shè)計上，可以將訴訟權(quán)利和行使能力進行區(qū)分。 2.多元主體排序制度和其他配套制度設(shè)計 不同的案件應(yīng)該針對不同性質(zhì)有不同的多元主體資格豙位階排序。這就需要在審查立案時加入一個前置程序。在國際法領(lǐng)域，根據(jù)1945年中蘇英美關(guān)于安理會投票程序的聲明和聯(lián)合國憲章第27條第3款，聯(lián)合國安理會擁有雙重表決權(quán)，這一制度可借鑒之處在于有一個對于“事項性質(zhì)”的前置決定程序。在公益訴訟領(lǐng)域，也可以設(shè)計這樣一種制度，在立案審查時對案件性質(zhì)進行判定，由此決定訴訟主體是否在具體的案件中適格。如果出現(xiàn)不適格，原告又不愿意放棄，應(yīng)該自行聯(lián)系適格原告起訴?？梢詫嬖V訟案

17、件作此分類：一是公益犯罪案件由檢察院提起刑事訴訟；二是國家職能部門失職或違法問題由國家機關(guān)提起訴訟；三是當(dāng)特定人群民事權(quán)益受害，公民個人享有訴權(quán)，直接關(guān)系人可以采取集體訴訟方式，非直接關(guān)系人應(yīng)該由社會團體代表公眾行使訴權(quán)。 多元主體排序首先要承認(rèn)個人是存在訴訟利益，具備訴訟資格的，之后針對不同的案件類型和個人原告類型，將非直接利害關(guān)系人的訴訟權(quán)利行使依托于社會團體，同時也需要更多的社會制度支持，除了扶植公益組織的發(fā)展，還要進行配套的律師制度設(shè)計。在美國，絕大多數(shù)的案件還是由公益組織提起的，而律師會積極參加公益訴訟，除了社會文化氛圍等因素，關(guān)鍵還有明確的收益回報制度支撐。除了律師費用，主要還包括

18、參與公益訴訟對律師個人和律師行的社會輿論、行業(yè)評價的積極影響。而目前在中國，諸多參與公益訴訟的律師還處于自愿自費、甚至連人身或職業(yè)安全都面臨挑戰(zhàn)的境況，缺乏專業(yè)人士的參與激勵，很難使被侵害的公共利益得到維護。 四、結(jié)論 綜上所述，公益訴訟的發(fā)展已有廣泛的社會基礎(chǔ)并且在國際上已有較成熟的經(jīng)驗可參考，我國相關(guān)制度的完善也是必然趨勢。現(xiàn)有的訴訟法體系由于相對封閉的訴訟主體制度設(shè)計，面對當(dāng)今人與人之間聯(lián)系越加廣泛復(fù)雜而不斷產(chǎn)生的新的社會需求已面臨捉襟見肘的境地，需要尋求突破。而公益訴訟正可以成為這一突破口。盡管在公益訴訟當(dāng)事人問題上傳統(tǒng)大陸法國家區(qū)別于英美法國家的法律規(guī)定，但是眾多發(fā)達國家無疑都在圍繞

19、對公共利益的更好保護進行靈活的制度設(shè)計。 我國地大物博、人口密集又處于社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，公益事故頻發(fā)不僅直接造成對環(huán)境或社會公眾的侵害，也導(dǎo)致民怨激升，社會誠信下降，公民信任度和幸福感下降等問題。而由于立法的裹足不前，對公益問題的司法解決一直面臨渠道不暢、補償落實不到位、受影響最大的群體不能得到滿意的答復(fù)等問題，甚至產(chǎn)生對立法目的的質(zhì)疑威脅司法權(quán)威性。隨著我國立法技術(shù)和司法、執(zhí)法能力的進步，應(yīng)該將更多的社會領(lǐng)域納入到法律規(guī)制的范圍之內(nèi)。新民事訴訟法的修改突破了公益訴訟零規(guī)定的局面，但僅憑這一條規(guī)定與現(xiàn)實的可操作性還有很長距離。公益訴訟涉及非常廣泛的社會主體，但社會的根本在于各個成員。因此，對公

20、民個人的主體權(quán)利的承認(rèn)，應(yīng)該成為其他各項配套制度建設(shè)的起始和依據(jù)。29c91afe4ced1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6c8795ad9c91fe4ced1b6c8795ad29c91afedd1b6c87d1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6c8795ad9c91fe4ced1b6c8795ad29c91af95ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6c8795ad9d1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795a1afe4ced1b6c879

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