第六章 行政決策與行政執(zhí)行

1、 第六章 行政決策與行政執(zhí)行o案例案例1：內(nèi)蒙古貧困縣：內(nèi)蒙古貧困縣60億將新城建成空城億將新城建成空城 o一個財力只有3000多萬元的貧困縣，計劃斥資60多億元建新城；一場歷時10年的造新城運動，結(jié)果是留下了一堆“爛尾樓”，這個荒唐事發(fā)生在內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市清水河縣。o清水河縣副縣長韓宇接受記者采訪時說，早在1998年清水河縣便有建新區(qū)想法。當(dāng)時一位上級領(lǐng)導(dǎo)到清水河縣考察工作，認為這里山路崎嶇、交通不便，妨礙經(jīng)濟發(fā)展，不如選一個地理位置稍微好點兒的地方建新區(qū)。 o清水河縣領(lǐng)導(dǎo)開始考慮造一新城，曾經(jīng)選中與托克托縣交界處的一塊地皮，但占地問題沒有解決。2001年至2002年間，上級領(lǐng)導(dǎo)又到清

2、水河縣考察，再次提出了建新區(qū)的設(shè)想?？h上最終選定了現(xiàn)在的新區(qū)位置，造新城運動自此拉開序幕。o在資金籌措方面，建設(shè)單位自籌資金占26.23%，申請銀行貸款占11.36%，申請國家投資占12.48%，申請地方投資占12.48%，對外招商引資占31.94%，當(dāng)?shù)卣曰I占5.42%。這對財力匱乏的清水河縣來說相當(dāng)于10年財政收入總和。o在三年前，這里就建好黨政綜合辦公大樓以及財政局、稅務(wù)局、法院、第一高中等單位的辦公樓，有的單位還蓋起了家屬樓，但至今沒有人進駐新區(qū)辦公；新區(qū)還有八座沒有建成的“爛尾樓”，有的蓋起來一半，有的只打了地基 ?！罢o不上錢，施工隊早就都走了，就剩下現(xiàn)在這堆爛攤子”。 o一

3、位干部對記者說，新區(qū)建設(shè)本來就是某些領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”的結(jié)果，缺乏可行性調(diào)查研究?！坝捎谖覀兛h窮，引不起上級領(lǐng)導(dǎo)的重視，于是就想迎合上級領(lǐng)導(dǎo)的意思做事。 o案例2：鄂爾多斯耗資50億建新城成“鬼城” o耗資50多億打造、面積達32平方公里的內(nèi)蒙古康巴什是一座豪華新城，但同時也成了一座無人居住的鬼城?；?年時間建設(shè)的康巴什，原意要成為鄂爾多斯對外炫耀的市中心，但如今卻是中國房地產(chǎn)泡沫的最佳展示品。o鄂爾多斯是內(nèi)蒙古一個相對比較富裕的煤礦業(yè)中心，常住人口150萬?？蛋褪驳幕A(chǔ)設(shè)施一應(yīng)俱全，有辦公大廈、行政中心、政府建筑、博物館、電影院和運動場，中產(chǎn)階級式的復(fù)式公寓和別墅將成片的小區(qū)塞得滿滿當(dāng)當(dāng)，但現(xiàn)在

4、的問題是，原本是用來安置100萬人口的康巴什卻很少有人入住。 第一節(jié) 行政決策概述一、行政決策的含義與特點一、行政決策的含義與特點o決策是人們?yōu)榱藢崿F(xiàn)自己的目標(biāo)，有意識地搜尋、擬定和選擇、修改行動方案的過程。o行政決策是公共行政領(lǐng)域的決策。所謂行政決策，是指公共行政機關(guān)及其行政人員依照法律和政策，為實現(xiàn)某種較重要的公共行政目標(biāo)而作出行政決定的過程。 o目標(biāo)取向：任何政策都是為解決政治、經(jīng)濟、社會、文化領(lǐng)域的特定問題而制定的。o選擇性：行政決策所要考慮的變量非常多，應(yīng)采用科學(xué)的擬定出多種可供選擇的方案，以便比較、選擇并作出質(zhì)量高的決策。o強制性：表明行政決策對行政相對人的約束力，源于法律所賦予行

5、政組織的強制權(quán)力， o法律政策性：公共行政組織的主要職責(zé)是使法律和政策的具體化、對象化，其所作出的行政決定也必須有法律與政策依據(jù)。 o社會性：行政決策的影響范圍不僅限于公共行政組織自身，會在較大的社會范圍內(nèi)產(chǎn)生影響。o非營利性：公共行政組織在進行行政決策時，不能以營利為目的，是與企業(yè)決策的本質(zhì)差別。 o普遍性：公共政策所制定的行為規(guī)則，在政策主體所框定的范圍內(nèi)具有普遍的適用性o穩(wěn)定性與變動性：公共政策須以特定的客觀情勢及其發(fā)展變化為依據(jù)。o預(yù)見性： 盡管公共政策是針對現(xiàn)實問題提出的，但它們是對未來發(fā)展的一種安排與指導(dǎo)，必須具有預(yù)見特征。 二、政策的功能o管制功能：政策主體要制約、禁止政策對象不

6、做什么，或者說要使政策對象不發(fā)生政策主體不愿見的行為，就須使政策對政策對象的行為具有管制功能o引導(dǎo)功能：通過政策對人們的行為和事物的發(fā)展加以引導(dǎo)，使得政策具有導(dǎo)向性。o分配功能：將那些滿足社會需求的價值或利益向誰分配？如何分配？什么是好的乃至最佳的分配？o調(diào)控功能：政府運用政策，在對社會公共事務(wù)所出現(xiàn)的各種社會矛盾進行調(diào)節(jié)和控制的過程中所起的作用三、行政決策的主要類型o程序化與非程序化決策o科學(xué)決策與經(jīng)驗決策o確定型決策、風(fēng)險型決策與非確定型決策o戰(zhàn)略決策與戰(zhàn)術(shù)決策o執(zhí)行性決策與行政性決策o中央決策、地方?jīng)Q策與基層決策四、公共行政過程中的行政決策o行政決策不僅是行政過程的重要環(huán)節(jié)，而且貫穿于行

7、政過程的始終。o行政決策質(zhì)量關(guān)系到整體的公共行政成敗，甚至關(guān)系到人民的利益和命運，關(guān)系到國家興旺。 第二節(jié) 行政決策模式與體制（一）理性決策模式 在目標(biāo)上追求最優(yōu)化，使決策方案達到收益最大，損失最小，效用最好。 但是在現(xiàn)實中，決策者不可避免地要受到知識、能力、資源、時間及其他環(huán)境因素的限制。因此，難以具有完全的理性及認識能力，不可能做出最佳選擇。 （二）有限理性決策模式 西蒙在批評了理性決策模式之后提出的一種決策模式。西蒙認為，純粹理性是不可能的，在現(xiàn)實中，所有決策都是有限理性基礎(chǔ)上的決策。這是因為： （1）人的知識具有不完備性； （2）預(yù)見的困難； （3）選擇范圍的有限性； （4）時效的局限

8、。 (三)垃圾桶決策模式o科恩等人認為，組織的決策程序經(jīng)常是無序的，問題、偏好與解決方案之間并沒有一致的邏輯推演關(guān)系，因此組織決策過程經(jīng)常表現(xiàn)為一種無序化的狀態(tài)。因為組織的偏好經(jīng)常并不是十分清楚，而是出于模糊的狀態(tài)；參與決策者經(jīng)常并不了解整體的決策過程，對如何達成目標(biāo)的手段或方法并不清楚；組織決策像一個舞臺，參與者自由地進入這個舞臺。o參與決策、決策被選定的機會類似于一個容量很大的垃圾桶，與決策有關(guān)的各類信息都被傾倒進垃圾桶，最終被選定的決策方案形成于垃圾桶內(nèi)的隨機配對。將決策描述為一個基本上非理性(但不是完全無理性)的過程。（四）漸進決策模式 林德布洛姆認為，決策者只需考慮那些與現(xiàn)存的政策具

9、有漸進差異的政策方案，不必調(diào)查與評估全部的政策方案；只需考慮有限的幾個政策方案而不是涉及所有邏輯上可能的方案；對每個政策方案也只評估幾個很可能產(chǎn)生的并且很重要的后果。 決策的制定和完善是一個漸進發(fā)展的過程，是謹慎的步步試錯過程，而不是對以往政策的推倒重來。 （五）綜合掃描決策模式 這是由美國社會學(xué)家和政治學(xué)家阿米泰埃特奧尼提出的一種決策模式。 綜合掃描決策模式既要解決理性決策模式在實際應(yīng)用中存在的困難，又要盡力補救漸進決策模式的弱點，使這兩種模式相互結(jié)合、相互 補充，從而提高做出最佳決策的可能性。o混合掃描決策模式是從對整個責(zé)任領(lǐng)域的廣泛范圍進行系統(tǒng)考察開始。按照這種決策模式，行政決策首先需要

10、確定一個較大的決策考慮范圍，然后在這個范圍內(nèi)確定不同問題的性質(zhì)，即把所有的問題區(qū)分為重要的和不重要的。對于重要的和不重要的問題使用不同的決策方法。 （六）公共選擇模式 公共選擇理論將市場決策中的“經(jīng)濟人假設(shè)”用于政府決策分析。該理論認為，政府和市場一樣都是不完善，政府官員對自身效用的追求會導(dǎo)致政府預(yù)算最大化，使政府機構(gòu)工作效率低下，政府機構(gòu)所遵循的政策往往是由該部門領(lǐng)導(dǎo)人根據(jù)自己對共同利益的理解來決定的，而不是真正符合最大限度增加共同利益的目的。 該理論主張通過市場競爭達到提高政府管理效率的目的，主張對政府官員的決策行為進行必要的制約。o行政決策系統(tǒng) （1）信息子系統(tǒng)：為行政決策提供信息，收集

11、信息，加工信息和傳遞信息 行政決策信息系統(tǒng)是行政決策組織體系的基礎(chǔ)。決策信息系統(tǒng)由決策信息專職人員、信息機械設(shè)備、信息技術(shù)程序等構(gòu)成，專門從事信息的收集、加工、貯存、傳遞工作。 （2）參謀子系統(tǒng)：從界定決策問題、確立決策目標(biāo)，解決問題的方案、途徑、方法等提出建議 行政決策咨詢系統(tǒng)也稱思想庫、智囊團。它是指由多學(xué)科專家、學(xué)者組成的專門從事廣泛智力開發(fā)、協(xié)助決策中樞系統(tǒng)進行正確決策的輔助性機構(gòu)。這一系統(tǒng)的任務(wù)是以建議、參謀等形式為決策機關(guān)和行政領(lǐng)導(dǎo)者服務(wù)，向他們提供科學(xué)的決策方案，并發(fā)揮決策過程中的輔助性作用。 行政決策咨詢系統(tǒng)的組織形式： 內(nèi)部咨詢機構(gòu)。它是指在政府系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)置的專門提供決策咨詢

12、服務(wù)的輔助決策機構(gòu)。 外部咨詢機構(gòu)。政府系統(tǒng)之外的，接受政府的項目和咨詢?nèi)蝿?wù)，為政府決策提供參謀方案的輔助決策機構(gòu)。 柔性咨詢機構(gòu)。它是指為了完成某一項專門任務(wù)而臨時組成的咨詢機構(gòu)。（3）決斷子系統(tǒng)：由擁有決策權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)者所組成的中樞機構(gòu)，是行政決策活動的組織者，領(lǐng)導(dǎo)行政決策的全過程。 決策中樞系統(tǒng)的能量既取決于行政領(lǐng)導(dǎo)者的知識、智慧、能力、經(jīng)驗以及作風(fēng)和性格等個人素質(zhì)，也依賴于決策人員的群體知識能力結(jié)構(gòu)、人際關(guān)系結(jié)構(gòu)和氣質(zhì)結(jié)構(gòu)等群體結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。 （4） 監(jiān)控子系統(tǒng)：對行政決策行為以及對政策方案內(nèi)容和執(zhí)行情況依法進行監(jiān)督和控制的機構(gòu)。 o3、行政決策體制的類型 行政決策體制是指行政決策的機構(gòu)和

13、人員等要素所形成的組織體系及其制度。體制的中心含義是權(quán)力關(guān)系，行政決策體制表示的是行政決策權(quán)力在行政決策系統(tǒng)中的不同部分間的分配情況，它主要考察的是擁有行政決策權(quán)力的中樞機構(gòu)的情況。o行政首長制 各級行政首長具有最主要的行政決策權(quán)。行政首長對本級政府或本政府部門內(nèi)的事務(wù)具有獨立的決定權(quán)，當(dāng)然行政首長也對行政決策的后果負責(zé)。 一是為了獲得行政決策的高效率；二是明確行政決策的責(zé)任歸屬。o委員會制： 行政決策是由兩個以上的地位平等的人組成的委員會或小組或聯(lián)席會議所作出的體制。行政決策的權(quán)力不是集中于或主要集中于一個人身上，而是由組成委員會的人們平等分享。 因為委員會制下的各委員的權(quán)力完全相等，因此除

14、非集體授權(quán)，在重大問題上任何人都沒有最后的決策權(quán)和否定權(quán)。最后決策或行動方案由集體討論形成的一致意見或表決結(jié)果來決定，決策責(zé)任也由集體承擔(dān)。o混合制 個人負責(zé)制和集體負責(zé)制的結(jié)合。該種行政決策體制，一般是根據(jù)事務(wù)的性質(zhì)，有時候由行政首長或單個的成員決定，有時候由委員會或小組或聯(lián)席會議等討論決定。 o4、行政決策的科學(xué)化與民主化 科學(xué)化，指的是行政決策的作出要有充分的依據(jù)，運用科學(xué)的決策程序和方法，所作出的決策經(jīng)得起實踐的檢驗。 民主化強調(diào)的是民眾對行政決策的參與（決策觀念的民主化、決策過程的公開化和民眾參與的制度化）。 第三節(jié) 行政決策的一般過程o1、政策問題診斷o政策問題診斷誤差的來源：組織

15、機構(gòu)、意識形態(tài)、無知、信息超載、噪音干擾、時間落差、逃避問題、隱蔽問題等。o政策問題的發(fā)現(xiàn)：領(lǐng)導(dǎo)人的講話，上級文件、通報；大眾媒體報道；民意的直接表達；政策主體的直接覺察。2、政策議程o政策議程是指將政策問題提上政府議事日程，納入決策領(lǐng)域的過程。o政策議程的類型 系統(tǒng)議程（公眾議程）指某個社會問題引起社會公眾和社會團體的普遍關(guān)注，他們向政府部門提出政策訴求，要求采取措施予以解決的政策議程。 正式議程（政府議程）指某些社會問題引起決策者的深切關(guān)注，他們感到有必要對之采取一定的行動，并把這些社會問題納入政策范圍的政策議程。o社會問題進入政策議程的觸發(fā)機制：政治領(lǐng)導(dǎo)、危機事件、抗議活動、傳媒曝光（安

16、德森）。o社會問題進入政策議程的障礙：政治原則的偏離、價值體系的排斥、政府體系的作用、承受能力的不足、表達方式的失當(dāng)。3、政策規(guī)劃o針對特定的政策問題，依據(jù)一定的程序和原則設(shè)計政策方案并進行優(yōu)選抉擇的過程。o（1）政策方案設(shè)計 兩步：政策方案的輪廓設(shè)想、開發(fā)決策備選方案。o行政決策質(zhì)量正是建立在有多個可供選擇的優(yōu)良方案的基礎(chǔ)上。因此，擬定盡可能多的可供選擇的方案，提高每一個備選方案的質(zhì)量是該環(huán)節(jié)的任務(wù)。開發(fā)決策備選方案是行政決策過程中的設(shè)計活動和搜尋活動。o行政決策方案設(shè)計就是在明確目標(biāo)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過調(diào)查研究，運用適當(dāng)?shù)募夹g(shù)與方法，設(shè)計或者規(guī)劃諸種實現(xiàn)決策目標(biāo)的備選方案的行為或過程。（2）政策方案的評估o價值評估、效果評估、風(fēng)險評估、可行性評估（3）政策方案的優(yōu)選o優(yōu)選標(biāo)準(zhǔn)：效率效益、充分性、公平性、回應(yīng)性、適當(dāng)性。o常見錯誤：利益偏差、技術(shù)偏差4、公共政策合法化o法定主體為使選定的政策方案獲得合法地位而依據(jù)法定的權(quán)限與程序?qū)φ哌M行審查、通過、批準(zhǔn)、簽署和頒布的過程。o立法機關(guān)的政策合法化與行政機關(guān)的政策合法化。5、政策執(zhí)行o政策執(zhí)行是將政策理想轉(zhuǎn)變?yōu)檎攥F(xiàn)實，政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策效益的唯一途徑。o政策執(zhí)行的過程：政策執(zhí)行準(zhǔn)備、政策執(zhí)行實施、政策執(zhí)行總結(jié)。o政策執(zhí)行手段