行政審判有關(guān)業(yè)務(wù)問題研究

1、行政審判有關(guān)業(yè)務(wù)問題研究 研究和探討行政審判業(yè)務(wù)中出現(xiàn)或存在問題，通過分析并提出改進(jìn)意見，目的是為了使行政審判業(yè)務(wù)活動(dòng)能在法律和司法解釋規(guī)定的范圍內(nèi)，達(dá)到統(tǒng)一和規(guī)范，提高行政審判的質(zhì)量與效率，實(shí)踐司法為民的要求?，F(xiàn)就行政審判業(yè)務(wù)活動(dòng)中涉及的案由的確定、證據(jù)規(guī)則的適用、法律規(guī)范規(guī)則的適用，立案審查范圍及案件超審限中的部分問題，研究和探討如下： 一、關(guān)于案由的確定問題 行政案件的案由在裁判文書及檔案的卷宗上的表述不統(tǒng)一、不規(guī)范，是一個(gè)普遍問題。分析其原因：一是案件在立案和結(jié)案的合議時(shí)對(duì)案由如何確定未討論，一般由承辦人根據(jù)原告的訴訟請(qǐng)求和被訴行為自行確定，文書簽發(fā)人對(duì)案由的確定是否正確也未進(jìn)行把關(guān)。

2、二是裁判文書中表述的案由未進(jìn)行歸納、提煉，隨意性大。如有一份判決書中對(duì)案由表述為“原告×××訴被告××××年×月×日對(duì)原告×××作出的關(guān)于×××林地使用權(quán)爭(zhēng)議行政處理決定一案”，其文字冗長(zhǎng)。如進(jìn)行歸納提煉后，用“原告訴政府林地確權(quán)”，只用九個(gè)字，其表述的基本內(nèi)容相同。三是有關(guān)案由的確定和表述的相關(guān)規(guī)范不銜接，造成在具體操作時(shí)無所適從。 案由是一個(gè)案件內(nèi)容的提煉，反映案件的性質(zhì)和基本內(nèi)容，準(zhǔn)確的確定案件的案由對(duì)于提高案件質(zhì)量，正確的適用法律，規(guī)范行

3、政審判活動(dòng)，保證司法統(tǒng)計(jì)的準(zhǔn)確性，具有十分重要的作用。2004年1月14日最高人民法院下發(fā)了關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知（以下簡(jiǎn)稱通知），并要求各級(jí)法院試行。但在試行通知規(guī)定的過程中，也暴露出來一些問題，對(duì)這些問題上級(jí)有關(guān)部門未進(jìn)行統(tǒng)一和明確，因此，致使案由表述現(xiàn)在全國(guó)仍然存在不統(tǒng)一、不規(guī)范問題。在具體適用中凸現(xiàn)的問題表現(xiàn)：一是通知對(duì)訴被告作為的具體行政行為的案由去掉了過去通用的”訴案”模式，規(guī)定直接表述為管理范圍行政種類，如按訴案模式表述為“原告訴治安行政處罰案”，按通知規(guī)定則表述為“治安行政處罰”。二是對(duì)案由在裁判文書中的位置未明確，按裁判文書的格式和慣例寫法，案由應(yīng)當(dāng)是在案件的由來第一句中

4、表述，民事案件的案由的表述也是如此。通知未規(guī)定案由應(yīng)當(dāng)單列一行，但如按通知規(guī)定確定的案由，去掉訴案模式，在案件的由來中表述會(huì)出現(xiàn)前后不銜接的問題。三是2004年12月8日最高人民法院印發(fā)的一審行政判決書樣式（試行）（以下簡(jiǎn)稱樣式），對(duì)作為類的行政案件的案由表述，仍采用“不服”模式，如“原告×××不服×××（行政主體名稱）×××（具體行政行為）”。該樣式格式的規(guī)定與通知關(guān)于案由的規(guī)定不銜接。四是在通知和樣式試行后，最高人民法院公報(bào)中刊登的行政案件的裁判文書對(duì)案由的表述，既不統(tǒng)一，也不規(guī)范，難以判定是執(zhí)行的通

5、知規(guī)定，還是執(zhí)行的樣式規(guī)定。 上述情形的存在，給案由的確定造成了混亂。筆者認(rèn)為，案由的確定應(yīng)當(dāng)結(jié)合通知的規(guī)定和樣式的表述進(jìn)行必要的統(tǒng)一規(guī)范，允許根據(jù)個(gè)案的不同情況確定相對(duì)應(yīng)的案由。如何進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，一是要弄清通知規(guī)定的確定案由的構(gòu)成要素及方法，二是要弄清樣式中對(duì)案由的表述與通知規(guī)定的區(qū)別，三是要根據(jù)法律規(guī)定，結(jié)合審判實(shí)踐的有效作法和通知及樣式規(guī)定的原則精神進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。下面就上述問題分析探討如下： （一）按通知規(guī)定確定案由的構(gòu)成要素及方法 按通知規(guī)定確定案由的時(shí)間： 確定案由的時(shí)間分為二個(gè)階段：一是立案階段，在立案階段通過對(duì)當(dāng)事人的訴辯情況的審查，初步確定案由。二是在審理結(jié)案階段，在審理結(jié)案階

6、段通過審理查明的事實(shí)和法律關(guān)系的性質(zhì)確定結(jié)案案由。 （二）樣式中對(duì)案由的表述與通知規(guī)定的案由的比較 （三）統(tǒng)一規(guī)范案由表述的探討 由于通知和樣式都是最高人民法院下發(fā)的，全國(guó)各級(jí)人民法院都應(yīng)當(dāng)按要求試行。結(jié)合其規(guī)定，在統(tǒng)一規(guī)范案由的表述時(shí)應(yīng)明確以下幾點(diǎn)： 一是要明確確定行政訴訟案件案由的基本原則。其基本原則應(yīng)體現(xiàn)：行政訴訟的特點(diǎn)；用語要規(guī)范易懂；要具備一定的開放性。 二是要明確按通知規(guī)定確定的案由直接適用的范圍。直接適用的范圍包括：檔案卷宗封面的案由；各類統(tǒng)計(jì)報(bào)表的案由；撰寫案例分析的案由等情形。 三是要明確案由在裁判文書中表述的地位。案由在裁判文書中的表述是為了敘述案件的由來經(jīng)過，其案由只是案

7、件由來中的一部分，而不是全部。 四是根據(jù)通知的規(guī)定和樣式對(duì)案由表述的原則及精神，結(jié)合審判實(shí)踐的實(shí)際需要，具體確定案由在裁判文書中的表述列舉。 案由在一審訴訟裁判文書中的具體統(tǒng)一規(guī)范列舉 案由在裁判文書中的表述分類舉例： 作為類：原告訴治安行政處罰，于××××年×月×日向本院提起行政訴訟。 不作為類：原告訴房管不履行產(chǎn)權(quán)登記法定職責(zé)，于××××年×月×日向本院提起行政訴訟。 一并提起行政賠償類：原告訴治安行政處罰及行政賠償，于××××年&

8、#215;月×日向本院提起行政訴訟。 單獨(dú)行政賠償類：原告訴稅務(wù)行政賠償，于××××年×月×日向本院提起行政訴訟。 上述案由表述理由：1、行政訴訟一審程序只能由原告起訴才能起動(dòng)，因此，用“原告訴”表述符合行政訴訟法關(guān)于行政訴訟程序起動(dòng)的規(guī)定。 2、解決了按通知規(guī)定確定的案由在裁判文書中前后銜接問題，且案由的表述體現(xiàn)了通知的規(guī)定和要求。 3、文字表述簡(jiǎn)潔易懂，突出了行政訴訟案件的特點(diǎn)，反映了表述案件由來的要求，同時(shí)避免了在同一文書中的前后重復(fù)。如按樣式的格式要求，要寫明原告的姓名或名稱，被告的名稱及被訴的具體行政行為的名稱，則

9、在文書中會(huì)出現(xiàn)前后重復(fù)的問題。因在樣式的格式中有單列專門寫明被告作出的具體行政行為或原告申請(qǐng)被告不作為的內(nèi)容，同時(shí)當(dāng)事人的姓名或名稱在當(dāng)事人的基本情況中已寫明，在案件的由來中可以不寫姓名或名稱，有利于減少文字、壓縮篇幅，也不會(huì)因簡(jiǎn)稱產(chǎn)生歧義。 案由在二審裁判文書中的具體表述列舉 二、關(guān)于證據(jù)規(guī)則的適用問題 最高人民法院頒布的關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定（以下簡(jiǎn)稱證據(jù)規(guī)定）自2002年10月1日起施行，法院在實(shí)踐中通過貫徹執(zhí)行證據(jù)規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范了審判活動(dòng)，增強(qiáng)了案件的公開透明度，有效的保障了當(dāng)事人訴訟權(quán)利的行使，提高了案件的質(zhì)量和效率。但在執(zhí)行證據(jù)規(guī)定的過程中，也還存在著不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)、不到

10、位等問題。具體表現(xiàn)如下： 一是在舉證或證明責(zé)任的分配上，有的法院未根據(jù)個(gè)案的不同情況及證據(jù)規(guī)定的要求向當(dāng)事人釋明舉證或證明義務(wù)，未體現(xiàn)保障當(dāng)事人充分正確的行使訴訟權(quán)利。 二是對(duì)被告要求延長(zhǎng)舉證期限的規(guī)定執(zhí)行不嚴(yán)格，有的被告口頭或電話提出延期舉證要求，法院也以相同形式答復(fù)同意，在原告對(duì)被告的舉證期限提出異議時(shí)，法院不能提供文字證據(jù)說服原告，致使原告認(rèn)為法院與被告官官相護(hù)。 三是對(duì)當(dāng)事人提供的證據(jù)材料應(yīng)當(dāng)填寫好清單和法院應(yīng)當(dāng)出據(jù)收據(jù)的規(guī)定，有的法院執(zhí)行不到位。在上訴的卷宗中有的案件很難分清證據(jù)材料是誰提供的，有的當(dāng)事人還認(rèn)為一審法院未全部移送證據(jù)材料，給案件的審理和當(dāng)事人對(duì)法院信任度造成了負(fù)面影響

11、。 四是證據(jù)的認(rèn)定環(huán)節(jié)不到位。雖然判決書中對(duì)當(dāng)事人提交的證據(jù)寫明了采信與不采信的依據(jù)和理由，但在庭審、合議環(huán)節(jié)中，對(duì)證據(jù)是否采信沒有反映。有的庭審筆錄只反映了庭審中的舉證、質(zhì)證的過程，沒有對(duì)證據(jù)認(rèn)定的記錄。有的合議庭筆錄也沒有反映合議庭對(duì)當(dāng)事人提供證據(jù)的分析認(rèn)定，致使判決中對(duì)證據(jù)認(rèn)定缺乏合法的基礎(chǔ)。 上述現(xiàn)象反映出來的問題，說明法院對(duì)證據(jù)規(guī)定的執(zhí)行需要進(jìn)一步加強(qiáng)。為此，筆者認(rèn)為，行政審判人員除了需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)證據(jù)規(guī)定的學(xué)習(xí)外，還要針對(duì)存在的問題，注意把握好以下幾個(gè)方面的要求。 一是依法履行釋明義務(wù)，保障當(dāng)事人平等和充分的行使訴訟權(quán)利，具體明確當(dāng)事人的舉證責(zé)任。根據(jù)行政訴訟法及其司法解釋的相關(guān)

12、規(guī)定，按當(dāng)事人訴訟中不同地位，舉證責(zé)任大體上分為被告和原告的舉證責(zé)任。 被告舉證責(zé)任是：在作為類案件中，被告對(duì)被訴具體行政行為是否合法承擔(dān)舉證責(zé)任；在不作為類案件中被告對(duì)不作為是否合法，承擔(dān)舉證責(zé)任；在行政賠償類案件中，被告有權(quán)提供不予賠償或減少賠償數(shù)額方面的證據(jù)；被告認(rèn)為原告起訴超過法定期限的，應(yīng)承擔(dān)舉證義務(wù)；被告對(duì)其在訴訟中提出的其他主張承擔(dān)舉證義務(wù)。原告的舉證責(zé)任或稱證明責(zé)任：原告在提起訴訟時(shí)，承擔(dān)證明其起訴符合法定條件的責(zé)任；在起訴被告不作為的案件中，申請(qǐng)是必經(jīng)程序的，承擔(dān)證明其提出申請(qǐng)事實(shí)的責(zé)任；在行政賠償案件中，承擔(dān)證明因受被訴行為侵害而造成損害后果事實(shí)的責(zé)任；原告有權(quán)提供證據(jù)證明

13、被訴行為違法；原告對(duì)在訴訟中提出的其他主張應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任。 二是根據(jù)證據(jù)規(guī)定要求，被告要求延期提供證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)提出書面申請(qǐng)，法院經(jīng)審查準(zhǔn)許逾期提供證據(jù)的也應(yīng)當(dāng)以書面通知形式作出。從程序公正的角度考慮，法院準(zhǔn)許被告延期提供證據(jù)的，還應(yīng)當(dāng)告知原告。 三是根據(jù)證據(jù)規(guī)定的要求，當(dāng)事人向法院提交證據(jù)材料，法院應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)當(dāng)事人填寫好證據(jù)材料清單，清單中的內(nèi)容包括：編號(hào)、證據(jù)材料的來源、證明的對(duì)象、簡(jiǎn)要內(nèi)容說明，由提交證據(jù)的當(dāng)事人簽名蓋章，注明提交日期。法院在接收當(dāng)事人的證據(jù)材料時(shí)，應(yīng)當(dāng)出據(jù)收據(jù)，收據(jù)的內(nèi)容包括：證據(jù)名稱、份數(shù)或件數(shù)、種類、收到的時(shí)間、收件人簽名或蓋章。 四是合議庭

14、對(duì)證據(jù)的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)執(zhí)行證據(jù)規(guī)定的要求。證據(jù)經(jīng)庭審質(zhì)證后，合議庭可以休庭合議，經(jīng)合議認(rèn)為能夠當(dāng)庭認(rèn)定的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)庭認(rèn)定。認(rèn)為不能當(dāng)庭認(rèn)定的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)庭說明理由，并在合議時(shí)再認(rèn)定。合議庭對(duì)證據(jù)的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)圍繞證據(jù)的合法性、真實(shí)性、關(guān)聯(lián)性及證明力的大小進(jìn)行分析，說明采信與否的依據(jù)和理由。裁判文書中闡述對(duì)證據(jù)是否采信的依據(jù)和理由，應(yīng)當(dāng)以合議庭（或?qū)徫瘯?huì)）的認(rèn)定為前提，按照多數(shù)人的意見或一致意見執(zhí)行，承辦人個(gè)人對(duì)合議庭（或?qū)徫瘯?huì)）認(rèn)定的證據(jù)無權(quán)取舍，但可以根據(jù)認(rèn)定的內(nèi)容在文字上進(jìn)行提煉歸納。三、關(guān)于法律規(guī)范規(guī)則的適用問題 2004年5月18日，最高人民法院印發(fā)了關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)議紀(jì)要（以

15、下簡(jiǎn)稱紀(jì)要）。紀(jì)要對(duì)不同層級(jí)的法律規(guī)范及其他規(guī)范性文件在案件中適用規(guī)定了具體規(guī)則。在審判實(shí)踐中，通過對(duì)這些規(guī)則的適用，保證了行政訴訟法有關(guān)規(guī)定的具體落實(shí)，促進(jìn)了審判質(zhì)量的進(jìn)一步提高，但對(duì)規(guī)則的適用也還存在一些問題，主要表現(xiàn)為： 一是在案件的審理裁判過程中，對(duì)不同層級(jí)法律規(guī)范未依照紀(jì)要規(guī)定的規(guī)則進(jìn)行判斷。如有起訴漁政行政處罰案件，涉及漁業(yè)法與民族區(qū)域自治條例（以下簡(jiǎn)稱條例）規(guī)定的適用問題，漁業(yè)法規(guī)定應(yīng)給予處罰的違法行為是在禁漁區(qū)、禁漁期內(nèi)銷售非法捕撈的漁獲物。條例中設(shè)定應(yīng)給予處罰的違法行為有在禁漁區(qū)、禁漁期內(nèi)收購魚類產(chǎn)品的行為。根據(jù)行政訴訟法第五十二條的規(guī)定，人民法院審理民族自治地方的行政案件，

16、并以該民族自治地方的自治條例和單行條例為依據(jù)。據(jù)此，法院以該條例的規(guī)定為依據(jù)，判決維持被告依據(jù)條例作出的處罰。本案的法律適用問題涉及到對(duì)紀(jì)要規(guī)定的法律規(guī)范規(guī)則的適用。紀(jì)要規(guī)定，“在一般情況下應(yīng)當(dāng)按照立法法規(guī)定的上位法優(yōu)于下位法、后法優(yōu)于前法、特別法優(yōu)于一般法等法律適用規(guī)則判斷和選擇所應(yīng)適用的法律規(guī)范”，在本案中，按層級(jí)漁業(yè)法屬于上位法，條例則屬于下位法。紀(jì)要規(guī)定“人民法院審查具體行政行為的合法性時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)下位法是否符合上位法一并進(jìn)行判斷，經(jīng)判斷下位法與上位法相抵觸的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)上位法認(rèn)定被訴具體行政行為的合法性”。下位法不符合上位法的表現(xiàn)形式，紀(jì)要列舉的其中有“下位法擴(kuò)大或者限縮上位法規(guī)定的給予

17、行政處罰的行為、種類和幅度的范圍”。本案中條例規(guī)定的在禁漁區(qū)、禁漁期內(nèi)收購魚類產(chǎn)品的行為為違法應(yīng)給予處罰的行為，應(yīng)屬于下位法擴(kuò)大了上位法規(guī)定的給予行政處罰的行為。按紀(jì)要規(guī)定的法律規(guī)范適用規(guī)定，下位法的規(guī)定不符合上位法的，人民法院原則上應(yīng)當(dāng)適用上位法。據(jù)此，法院應(yīng)當(dāng)依據(jù)漁業(yè)法的規(guī)定，認(rèn)定被訴的具體行政行為是否合法。 二是對(duì)被訴具體行政行為所適用的規(guī)范性文件是否合法、有效，法院是否承認(rèn)其效力，因判定的難度大，有的在裁判文書中對(duì)此避而不談，或片面否定，或不說明理由即認(rèn)定其效力。此類問題涉及的案件主要有勞動(dòng)教養(yǎng)和勞動(dòng)類行政案件及移民類行政案件等。按照紀(jì)要規(guī)定，審判實(shí)踐中所稱的規(guī)范性文件包括兩個(gè)方面：一

18、是國(guó)務(wù)院部門及省、市、自治區(qū)和較大的市級(jí)人民政府或其主管部門對(duì)具體適用法律、法規(guī)、規(guī)章作出的解釋。二是縣級(jí)以上人民政府及其主管部門發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等。這些規(guī)范性文件不是正式的法律淵源，根據(jù)行政訴訟法關(guān)于人民法院審理行政案件以法律、法規(guī)為依據(jù)，并參照規(guī)章的規(guī)定，這些規(guī)范性文件對(duì)人民法院在審理行政案件中應(yīng)當(dāng)說不具有法律規(guī)范意義上的約束力，但被訴具體行政行為具體應(yīng)用了相關(guān)的規(guī)范性文件的，人民法院應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律規(guī)范的規(guī)定進(jìn)行判斷，經(jīng)判斷認(rèn)為其應(yīng)用的規(guī)范性文件合法有效、合理或適當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)承認(rèn)其效力。對(duì)被訴行為應(yīng)用的規(guī)范性文件，是承認(rèn)或不承認(rèn)其效力，均應(yīng)在裁判文書的本院認(rèn)為中予以評(píng)述，并依

19、據(jù)紀(jì)要的規(guī)定和法理說明其理由。規(guī)范性文件屬于抽象行政行為，目前還不屬人民法院行政案件的受案范圍，因此，法院在裁判文書中不宜認(rèn)定規(guī)范性文件違法或無效，但對(duì)其合法有效的可以選擇適用，對(duì)認(rèn)為違法無效的可以不選擇適用。 三是在裁判文書中引用實(shí)體法的作法不統(tǒng)一。有的在“本院認(rèn)為”中引用，作為評(píng)判對(duì)被訴行為是否合法的依據(jù)。有的在裁判的主文前引用，作為裁判主文的依據(jù)。對(duì)于實(shí)體法應(yīng)當(dāng)在裁判文書中引用已成共識(shí)，但在裁判文書的什么地方引用又有不同觀點(diǎn)，前述的兩種作法，就是兩種不同觀點(diǎn)的具體表現(xiàn)。筆者主張，實(shí)體法一般應(yīng)在“本院認(rèn)為”中引用。理由是，根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，人民法院審理行政案件，對(duì)被訴具體行政行為是否合

20、法進(jìn)行審查?！氨驹赫J(rèn)為”的內(nèi)容就是審查被訴行為是否合法的具體意見，這些具體意見，應(yīng)當(dāng)是依據(jù)實(shí)體法的相關(guān)規(guī)定，對(duì)被訴行為是否合法作出的評(píng)判?！氨驹赫J(rèn)為”除了對(duì)被訴行為是否合法進(jìn)行評(píng)判外，還要對(duì)當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求進(jìn)行評(píng)判，闡述是否支持的理由，這些理由的基礎(chǔ)除了要依據(jù)證據(jù)外，仍然還是要依據(jù)實(shí)體法相關(guān)規(guī)定。裁判文書中的主項(xiàng)是以“本院認(rèn)為”為前提而得出的結(jié)論性處理意見，即對(duì)一個(gè)案件的結(jié)案處理形式。結(jié)案處理形式在實(shí)體法中一般均未作規(guī)定，只有相關(guān)的程序法及其司法解釋對(duì)結(jié)案形式分別不同情況進(jìn)行了設(shè)定，因此，在裁判主項(xiàng)前應(yīng)當(dāng)引用相對(duì)應(yīng)的程序法及其司法解釋的規(guī)定。 四、關(guān)于立案審查的范圍問題 根據(jù)最高人民法院關(guān)于人

21、民法院立案工作的暫行規(guī)定要求，案件的立案審查工作由立案庭負(fù)責(zé)。對(duì)行政案件組成合議庭進(jìn)行立案審查，法院的做法有以下三種形式：一是由立案庭的人員組成合議庭；二是由行政庭派人參加立案庭組成的合議庭；三是由行政庭人員組成合議庭。立案審查階段反映出的問題主要有：一是超審查范圍，進(jìn)行實(shí)體審查，認(rèn)為難審、難判、難處理關(guān)系的，不及時(shí)立案受理，有的即開始先作協(xié)調(diào)工作，促使起訴人放棄起訴。二是對(duì)前述“三難”案件應(yīng)當(dāng)進(jìn)入實(shí)體審理的而作程序上的處理，如裁定不予受理或裁定駁回起訴，把矛盾上交。三是法院未依法履行釋明權(quán)。對(duì)原告錯(cuò)列被告，訴訟請(qǐng)求不清楚的，未進(jìn)行正確引導(dǎo)。 對(duì)組成合議庭進(jìn)行立案審查不統(tǒng)一的問題，筆者主張，可

22、以統(tǒng)一由行政庭派業(yè)務(wù)骨干參加立案庭組成合議庭對(duì)案件進(jìn)行立案審查評(píng)議。理由是：行政訴訟案件的立案審查既要執(zhí)行最高人民法院關(guān)于人民法院立案工作的暫行規(guī)定要求，又要兼顧行政訴訟案件的特殊性。行政訴訟案件在立案階段的特殊性，主要表現(xiàn)為如何正確把握行政訴訟案件的受案范圍。根據(jù)最高人民法院關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋（以下簡(jiǎn)稱解釋）規(guī)定，原則上只要是對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，未被解釋規(guī)定排除在受案范圍之外的，均應(yīng)屬行政案件的受案范圍。但由于行政行為在社會(huì)管理活動(dòng)中表現(xiàn)的復(fù)雜性和多樣性，加上解釋作出的規(guī)定又比較原則，因此在把握具體個(gè)案是否屬行政案件的受案范圍時(shí)有的難度較大

23、。由行政審判庭派業(yè)務(wù)骨干參加立案庭組成合議庭，對(duì)案件的立案受理進(jìn)行審查評(píng)議，有利于進(jìn)一步把握好案件的立案關(guān)，共同保障起訴人的訴權(quán)。 對(duì)案件在立案階段審查的范圍，筆者認(rèn)為，根據(jù)行政訴訟法及其司法解釋關(guān)于起訴和受理的有關(guān)規(guī)定，審查的范圍應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容： 一是起訴人是否具備原告的主體資格。行政訴訟中的原告要與被訴的行為或不作為行為之間存在著利害關(guān)系，這種利害關(guān)系表現(xiàn)為被訴的作為或不作為的行為使其權(quán)利或義務(wù)發(fā)生變化，包括賦予新的權(quán)利，科以新的義務(wù)。是否與被訴行為存在著利害關(guān)系，根據(jù)解釋第二十七條規(guī)定，由起訴人負(fù)證明責(zé)任。起訴人只要能證明與被訴行為存在利害關(guān)系即屬適格的原告。至于被訴行為對(duì)其

24、權(quán)利或義務(wù)產(chǎn)生的影響是否合法，不屬立案階段審查的范圍。 二是審查原告指控的被告是否適格。被告應(yīng)當(dāng)是被原告指控的作為或不作為的行政機(jī)關(guān)，或法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。被訴行為與被告在一般情況下應(yīng)當(dāng)是相對(duì)應(yīng)的。在具體確認(rèn)適格被告時(shí)，應(yīng)依據(jù)法律及司法解釋的具體規(guī)定進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)原告錯(cuò)列被告的，法院應(yīng)當(dāng)履行釋明義務(wù)，告知原告變更適格的被告。原告不同意變更的，才能在程序上作裁定處理。如在立案階段對(duì)被告是否適格難以確認(rèn)的，依照解釋規(guī)定可以先立案，再由業(yè)務(wù)庭進(jìn)行審查并依法作出處理。 三是審查原告的訴訟請(qǐng)求是否清楚，是否與被訴行為相關(guān)聯(lián)。對(duì)訴訟請(qǐng)求不明確，或訴訟請(qǐng)求不屬行政案件管轄的范圍，或明顯不屬于所訴案件

25、審理的范圍的，法院要通過履行釋明義務(wù)，引導(dǎo)原告有針對(duì)性的明確訴訟請(qǐng)求，或變更訴訟請(qǐng)求，但法院不得直接變更原告的訴訟請(qǐng)求。關(guān)于對(duì)行政訴訟法規(guī)定原告應(yīng)當(dāng)提供事實(shí)依據(jù)的規(guī)定，在審判實(shí)踐中有不同理解，但一般認(rèn)為是指原告起訴時(shí)要提供證據(jù)證明被訴的具體行政行為存在，包括作為和不作為。作為的具體行政行為一般是以書面的形式表現(xiàn)，未以書面形式表現(xiàn)的，原告可以提供被訴具體行為存在的線索，法院應(yīng)當(dāng)核實(shí)，經(jīng)核實(shí)認(rèn)定被訴具體行為是否存在和是否可訴。對(duì)訴被告不作為的案件，申請(qǐng)是必經(jīng)程序的，原告要提供證據(jù)證明已提出申請(qǐng)的事實(shí)。 四是審查是否屬人民法院行政案件的受案范圍和受訴人民法院管轄。行政案件的受案范圍應(yīng)執(zhí)行行政訴訟法第

26、十一條、第十二條和解釋第一條至第五條的規(guī)定，并嚴(yán)格執(zhí)行起訴與受理一章中有關(guān)時(shí)限規(guī)定和管轄的規(guī)定。 五是審查是否有前置程序。根據(jù)行政訴訟法和解釋的規(guī)定，前置程序包括：1、法律、法規(guī)規(guī)定的復(fù)議的前置程序。如被訴行為依據(jù)的法律、法規(guī)規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)具體行政行為不服，應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服的可以依法提起訴訟。2、解釋規(guī)定的申請(qǐng)前置程序。如原告訴被告不履行法定職責(zé)，根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)章的規(guī)定，被告履行該法定職責(zé)需經(jīng)申請(qǐng)才能履行的，在此種情形下，原告應(yīng)向被告先提出申請(qǐng)就屬前置程序，未經(jīng)申請(qǐng)前置程序的法院不應(yīng)受理。但原告所訴被告未履行法定職責(zé)，依法不需申請(qǐng)被告在法定條件具備時(shí)，應(yīng)主動(dòng)履行的除外

27、。3、單獨(dú)提起行政賠償訴訟賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行處理前置程序。單獨(dú)提起行政賠償訴訟的案件是指賠償義務(wù)機(jī)關(guān)作出的具體行政行為違法已被依法確認(rèn)，包括行政確認(rèn)和司法確認(rèn)，原告起訴只請(qǐng)求賠償。依據(jù)最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定，原告單獨(dú)提起行政賠償訴訟，應(yīng)以賠償義務(wù)機(jī)關(guān)即被告先行處理為前置程序。先行處理是指違法行為被依法確認(rèn)違法后，被告對(duì)其賠償問題已作出處理，包括作出不予賠償決定或作出賠償決定及原告申請(qǐng)被告賠償，被告逾期不予賠償?shù)木鶎儆谝呀?jīng)被告先行處理程序。 六是審查起訴期限是否符合法律和司法解釋的相關(guān)規(guī)定。在審查起訴期限時(shí)應(yīng)區(qū)別以下幾種不同情形：1、被告在作出的具體行政行為中告知的起訴期限屬于法律規(guī)定的起訴期限的，應(yīng)當(dāng)以其告知的為準(zhǔn)。2、被告在作出的具體行政行為中告知的起訴期限屬于法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件規(guī)定的起訴期限的，且該期限少于法律規(guī)定的起訴期限的，應(yīng)以法律的規(guī)定為準(zhǔn)。部門法律未作規(guī)定的，應(yīng)以行政訴訟法的規(guī)定為準(zhǔn)，但