治理與善治---俞可平

1、LOGO目目 錄錄三三一一二二關(guān)于善治關(guān)于善治關(guān)于治理關(guān)于治理中國(guó)的治理中國(guó)的治理LOGO一、關(guān)于治理 治理的治理的 詞源詞源治理一詞最早可追溯到古典拉丁語和古希臘語治理一詞最早可追溯到古典拉丁語和古希臘語 - -governance,governance,原意是控制、引導(dǎo)和操縱。長(zhǎng)期以來與統(tǒng)原意是控制、引導(dǎo)和操縱。長(zhǎng)期以來與統(tǒng)治（治（governmentgovernment）交叉使用，并主要用于與國(guó)家的公共）交叉使用，并主要用于與國(guó)家的公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)中。事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)中。9090年代以來，西方年代以來，西方政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)家賦予政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)家賦予governa

2、ncegovernance以新的含義，它不再以新的含義，它不再只局限于政治學(xué)領(lǐng)域，而被廣泛運(yùn)用于社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。只局限于政治學(xué)領(lǐng)域，而被廣泛運(yùn)用于社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。 治理與統(tǒng)治治理與統(tǒng)治不同之處：不同之處：共同之處：最終目的共同之處：最終目的維持正常的社會(huì)秩序維持正常的社會(huì)秩序治理治理統(tǒng)治統(tǒng)治非一定是政府機(jī)關(guān)非一定是政府機(jī)關(guān)主體：公共機(jī)構(gòu)、私人機(jī)構(gòu)、主體：公共機(jī)構(gòu)、私人機(jī)構(gòu)、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作權(quán)力運(yùn)行的向度：上下互動(dòng)的權(quán)力運(yùn)行的向度：上下互動(dòng)的管理過程依靠合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威管理過程依靠合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威權(quán)威必定是政府權(quán)威必定是政府主體一定是社會(huì)的公共機(jī)構(gòu)主體一定是社會(huì)的公共機(jī)構(gòu)

3、權(quán)力運(yùn)行向度：總是自上而下權(quán)力運(yùn)行向度：總是自上而下依靠政府的政治權(quán)威依靠政府的政治權(quán)威LOGOtext in heretext in heretext in here一、關(guān)于治理治理的治理的含義含義羅茨 六種關(guān)于治理的不同定義：（1）作為最小國(guó)家的管理活動(dòng)的治理：指的是國(guó)家削減公共開支，以最小的成本取得最大的效益；（2）作為公司管理的治理：指的是指導(dǎo)、控制和監(jiān)督企業(yè)運(yùn)行的組織體制；（3）作為新公共管理的治理：指的是將市場(chǎng)的激勵(lì)機(jī)制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務(wù)；（4）作為善治的治理：指的是強(qiáng)調(diào)效率、法治、責(zé)任的公共服務(wù)體系；（5）作為社會(huì)控制體系的治理：指的是政府與民間、公共部門與私

4、人部門之間的合作與互動(dòng)；（6）作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理：指的是建立在信任和互利基礎(chǔ)上的社會(huì)協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。1995年全球治理委員會(huì)在年全球治理委員會(huì)在我們的全球伙伴關(guān)系我們的全球伙伴關(guān)系中總結(jié)性的中總結(jié)性的對(duì)治理給出了界定：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管對(duì)治理給出了界定：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同利理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符使人們服從的正式制度和規(guī)則

5、，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式制度安排。合其利益的非正式制度安排。LOGO一、關(guān)于治理 五個(gè)論點(diǎn)五個(gè)論點(diǎn)（1）治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的）治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者。社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者。（2）治理意味著在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案）治理意味著在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責(zé)任方面的模糊性。的過程中存在著界限和責(zé)任方面的模糊性。（3）治理明確肯定了在涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公）治理明確肯定了在涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴。共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴。（4）治理意味著參與者最終將形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)

6、。）治理意味著參與者最終將形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)。（5）治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的）治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威。在公共權(quán)力，不限于政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威。在公共事務(wù)的管理中，還存在著其他的管理方法和技術(shù)，事務(wù)的管理中，還存在著其他的管理方法和技術(shù)，政府有責(zé)任使用這些新的方法和技術(shù)來更好地對(duì)公政府有責(zé)任使用這些新的方法和技術(shù)來更好地對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行控制和引導(dǎo)。共事務(wù)進(jìn)行控制和引導(dǎo)。 格里格里斯托克斯托克LOGO一、關(guān)于治理第一層面：第一層面：結(jié)成人際關(guān)系網(wǎng)的自組織結(jié)成人際關(guān)系網(wǎng)的自組織 單個(gè)行為者在各式各樣單個(gè)行為者在各式各樣的人際關(guān)系

7、網(wǎng)中與過去的老相識(shí)結(jié)成有較大排他性、有較明確目標(biāo)的人際關(guān)系網(wǎng)中與過去的老相識(shí)結(jié)成有較大排他性、有較明確目標(biāo)的伙伴關(guān)系。的伙伴關(guān)系。第二層面第二層面：組織間關(guān)系的自組織組織間關(guān)系的自組織：若干個(gè)物質(zhì)上相互依存而形式：若干個(gè)物質(zhì)上相互依存而形式上自主、且又控制著重要資源的組織，感到有必要協(xié)調(diào)行動(dòng)以便互上自主、且又控制著重要資源的組織，感到有必要協(xié)調(diào)行動(dòng)以便互利的共同結(jié)果利的共同結(jié)果。第三層面第三層面：若干個(gè)系統(tǒng)之間調(diào)控的自組織若干個(gè)系統(tǒng)之間調(diào)控的自組織：不同的機(jī)構(gòu)序列謀求：不同的機(jī)構(gòu)序列謀求促進(jìn)相互理解與共同發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)一致同意的宏觀目標(biāo)。促進(jìn)相互理解與共同發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)一致同意的宏觀目標(biāo)。 - -

8、 鮑勃鮑勃杰索普杰索普 自組織自組織自組織的概念 源于20世紀(jì)六十年代末期自然科學(xué)和工程技術(shù)學(xué)，是相對(duì)于被組織而言的。它可以被看做是一個(gè)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體，也可以被認(rèn)為是一種很有潛力的理論范式。哈肯哈肯 ( H. Haken)第一次比較清晰地比較了自組織與組織概念第一次比較清晰地比較了自組織與組織概念的差別并準(zhǔn)確定義的差別并準(zhǔn)確定義“自組織自組織“：如果沒有外部指令：如果沒有外部指令 , 而是靠而是靠某種相互默契某種相互默契 , 工人們協(xié)同工作工人們協(xié)同工作 , 各盡職責(zé)來生產(chǎn)產(chǎn)品各盡職責(zé)來生產(chǎn)產(chǎn)品 , 我們我們把這種過程稱為自組織把這種過程稱為自組織.LOGO一、關(guān)于治理 治理的成功治理的成功 資本

9、主義市場(chǎng)具有一種程序的理性，優(yōu)先照顧無窮無盡地資本主義市場(chǎng)具有一種程序的理性，優(yōu)先照顧無窮無盡地“用經(jīng)濟(jì)手段用經(jīng)濟(jì)手段”追求利潤(rùn)最大化。與之相比較，政府的合理性是追求利潤(rùn)最大化。與之相比較，政府的合理性是實(shí)實(shí)在在的。它有明確的目標(biāo)，優(yōu)先追求一個(gè)又一個(gè)的實(shí)實(shí)在在的。它有明確的目標(biāo)，優(yōu)先追求一個(gè)又一個(gè)的“有效有效”政策目標(biāo)。市場(chǎng)協(xié)調(diào)和自上而下調(diào)控成了有限理性、機(jī)會(huì)主義政策目標(biāo)。市場(chǎng)協(xié)調(diào)和自上而下調(diào)控成了有限理性、機(jī)會(huì)主義以及資產(chǎn)特殊性等問題的犧牲品。以及資產(chǎn)特殊性等問題的犧牲品。 自組織治理以第三種類型的理性自組織治理以第三種類型的理性反思的理性為基礎(chǔ)。它反思的理性為基礎(chǔ)。它取得成功的關(guān)鍵在于持續(xù)

10、不斷地堅(jiān)持對(duì)話，以此產(chǎn)生和交換更取得成功的關(guān)鍵在于持續(xù)不斷地堅(jiān)持對(duì)話，以此產(chǎn)生和交換更多的信息（從而減少但不會(huì)消除有限理性帶來的問題）；在于多的信息（從而減少但不會(huì)消除有限理性帶來的問題）；在于把參加治理的單位鎖定在涉及短期、中期和長(zhǎng)期并存運(yùn)作、相把參加治理的單位鎖定在涉及短期、中期和長(zhǎng)期并存運(yùn)作、相互依賴的一系列決定之中，從而減少機(jī)會(huì)主義的危害；在于通互依賴的一系列決定之中，從而減少機(jī)會(huì)主義的危害；在于通過有關(guān)方面的團(tuán)結(jié)，以此建立相互依賴的關(guān)系、共同承擔(dān)與過有關(guān)方面的團(tuán)結(jié)，以此建立相互依賴的關(guān)系、共同承擔(dān)與“資產(chǎn)特殊性資產(chǎn)特殊性”相聯(lián)系的風(fēng)險(xiǎn)。相聯(lián)系的風(fēng)險(xiǎn)。 由此可見，自組織借助制度化的談判

11、達(dá)成共識(shí)，建立互信，由此可見，自組織借助制度化的談判達(dá)成共識(shí)，建立互信，從而補(bǔ)充市場(chǎng)交換和政府自上而下調(diào)控之不足。從而補(bǔ)充市場(chǎng)交換和政府自上而下調(diào)控之不足。LOGO一、關(guān)于治理治理的失效治理的失效首先首先,它不能代替國(guó)家而它不能代替國(guó)家而享有政治強(qiáng)制力享有政治強(qiáng)制力,也不可也不可能代替市場(chǎng)而自發(fā)地對(duì)大能代替市場(chǎng)而自發(fā)地對(duì)大多數(shù)資源進(jìn)多數(shù)資源進(jìn) 行有效的配行有效的配置置,只能是對(duì)國(guó)家和市場(chǎng)只能是對(duì)國(guó)家和市場(chǎng)手段的補(bǔ)充。手段的補(bǔ)充。治理的兩難困境：治理的兩難困境：合作與競(jìng)爭(zhēng)的矛盾合作與競(jìng)爭(zhēng)的矛盾開放與封閉的矛盾開放與封閉的矛盾治理性和靈活性的矛盾治理性和靈活性的矛盾責(zé)任與效率的矛盾責(zé)任與效率的矛盾

12、其次其次,治理理論尤其是全球治理理論削弱治理理論尤其是全球治理理論削弱了國(guó)家主權(quán)和主權(quán)政府在國(guó)內(nèi)和國(guó)際治了國(guó)家主權(quán)和主權(quán)政府在國(guó)內(nèi)和國(guó)際治理中的重要作用理中的重要作用,客觀上有可能為強(qiáng)國(guó)和客觀上有可能為強(qiáng)國(guó)和跨國(guó)公司干涉別國(guó)內(nèi)政、推行國(guó)際霸權(quán)跨國(guó)公司干涉別國(guó)內(nèi)政、推行國(guó)際霸權(quán)政策提供理論上的支持。政策提供理論上的支持。LOGO二、關(guān)于善治二、關(guān)于善治是政府與公民生活的合作管理，是政治國(guó)家是政府與公民生活的合作管理，是政治國(guó)家與市民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳與市民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。善治實(shí)際上是國(guó)家的權(quán)力（不是權(quán)利狀態(tài)。善治實(shí)際上是國(guó)家的權(quán)力（不是權(quán)利）向社會(huì)的回歸，善治

13、的過程就是一個(gè)還政）向社會(huì)的回歸，善治的過程就是一個(gè)還政于民的過程，表示國(guó)家與社會(huì)或者說公民之于民的過程，表示國(guó)家與社會(huì)或者說公民之間的良好合作。間的良好合作。是以提高社會(huì)治理總體性績(jī)效為目標(biāo)，通過是以提高社會(huì)治理總體性績(jī)效為目標(biāo)，通過官員與民眾之有序互動(dòng)和互賴協(xié)商，借公共官員與民眾之有序互動(dòng)和互賴協(xié)商，借公共部門與私人部門之合作管理和伙伴關(guān)系，達(dá)部門與私人部門之合作管理和伙伴關(guān)系，達(dá)致公共利益最大化之社會(huì)管理過程。簡(jiǎn)言之，致公共利益最大化之社會(huì)管理過程。簡(jiǎn)言之，善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程。善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程。LOGO二、關(guān)于善治二、關(guān)于善治 基本要素基本要素（

14、1）合法性。）合法性。它指的是社會(huì)秩序和權(quán)威被自覺認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)。（2）法治。）法治。任何政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等。（3）透明性。）透明性。指的是政治信息的公開性。（4）責(zé)任性。）責(zé)任性。指與某一特定職位或機(jī)構(gòu)相連的職責(zé)及相應(yīng)的義務(wù)。（5）回應(yīng)性。）回應(yīng)性。公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對(duì)公民的要求作出及時(shí)的和負(fù)責(zé)的反應(yīng) ,不得無故拖延或沒有下文。（6）有效性。）有效性。管理的效率。LOGO二、關(guān)于善治二、關(guān)于善治4 善治興善治興起的原因起的原因90年代以來公民社年代以來公民社會(huì)或民間社會(huì)的日會(huì)或民間社會(huì)的日益壯大。益壯大。善治比傳統(tǒng)的善善治比傳統(tǒng)的善政的適用范圍更

15、政的適用范圍更大。大。各國(guó)政府組織進(jìn)各國(guó)政府組織進(jìn)行變革的目標(biāo)。行變革的目標(biāo)。（3）全球化正成為我）全球化正成為我們這個(gè)時(shí)代的最主要特們這個(gè)時(shí)代的最主要特征，跨國(guó)組織和超國(guó)組征，跨國(guó)組織和超國(guó)組織的影響日益增大?？椀挠绊懭找嬖龃蟆＃?）善治是民主化）善治是民主化進(jìn)程的必要后果。進(jìn)程的必要后果。LOGO三、中國(guó)的治理三、中國(guó)的治理政治學(xué)政治學(xué)社會(huì)學(xué)社會(huì)學(xué) 強(qiáng)調(diào)其強(qiáng)調(diào)其“民間民間性性”，即公民，即公民社會(huì)主要是指社會(huì)主要是指保護(hù)公民權(quán)利保護(hù)公民權(quán)利和公民政治參和公民政治參與的民間組織與的民間組織和機(jī)構(gòu)。和機(jī)構(gòu)。 強(qiáng)調(diào)它的強(qiáng)調(diào)它的“中中間性間性”，即公，即公民社會(huì)是介于民社會(huì)是介于國(guó)家和家庭、國(guó)家和

16、家庭、企業(yè)之間的中企業(yè)之間的中間領(lǐng)域。間領(lǐng)域。.公民社會(huì)的定義公民社會(huì)的定義公民社會(huì)是國(guó)公民社會(huì)是國(guó)家或政府之外家或政府之外的所有民間組的所有民間組織或民間關(guān)系織或民間關(guān)系的總和，其組的總和，其組成要素是各種成要素是各種非國(guó)家或非政非國(guó)家或非政府所屬的公民府所屬的公民組織，又被成組織，又被成稱為稱為“第三部第三部門門”LOGO三、中國(guó)的治理三、中國(guó)的治理特特點(diǎn)點(diǎn)非官方性非官方性自愿性自愿性是公民社會(huì)的主體，是公民社會(huì)的主體，離開民間組織就無離開民間組織就無所謂公民社會(huì)，所所謂公民社會(huì)，所有人們常常將民間有人們常常將民間組織等同于公民社組織等同于公民社會(huì)會(huì)獨(dú)立性獨(dú)立性LOGO1998年6月民政部

17、正式將原先主管社會(huì)團(tuán)體的“社團(tuán)管理司”更名為“民間組織管理局”意味著民間組織正式得到政府官方認(rèn)可，取得了官方的合法性。1978年中共十年中共十一屆三中全會(huì)一屆三中全會(huì)80年代后年代后90年代年代2007民間組織的數(shù)量迅速增加民間組織的種類大大增多民間組織的獨(dú)立性明顯增強(qiáng)民間組織的合法性日益增大中國(guó)實(shí)行改革開放，開始經(jīng)濟(jì)體制和政治體制的漸進(jìn)改革。三、中國(guó)的治理三、中國(guó)的治理LOGO30%改革開放的巨大經(jīng)濟(jì)效益為民間組織改革開放的巨大經(jīng)濟(jì)效益為民間組織的確立和活動(dòng)創(chuàng)造了必要的經(jīng)濟(jì)條件的確立和活動(dòng)創(chuàng)造了必要的經(jīng)濟(jì)條件A. Description of the contents市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求是企業(yè)

18、必須市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求是企業(yè)必須成為擁有自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的獨(dú)立法人成為擁有自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的獨(dú)立法人政府日益重視法制和法治，公民政府日益重視法制和法治，公民的結(jié)社自由開始具有實(shí)際性意義的結(jié)社自由開始具有實(shí)際性意義政府大幅度放權(quán)政府大幅度放權(quán)三、中國(guó)的治理三、中國(guó)的治理經(jīng)濟(jì)體制改經(jīng)濟(jì)體制改革為公民社革為公民社會(huì)的興起奠會(huì)的興起奠定的深厚的定的深厚的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。政治體制的巨大政治體制的巨大變革直接或間接變革直接或間接的促進(jìn)了公民社的促進(jìn)了公民社會(huì)的發(fā)展會(huì)的發(fā)展。政府職能的轉(zhuǎn)變政府職能的轉(zhuǎn)變多種所有制形式并存，國(guó)企和非國(guó)企為了更公平多種所有制形式并存，國(guó)企和非國(guó)企為了更公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，需要有代表自己利益的同行組織的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，需要有代表自己利益的同行組織LOGO三、中國(guó)的治理三、中國(guó)的治理不規(guī)范不規(guī)范過渡性過渡性政府主導(dǎo)政府主導(dǎo)LOGO三、中國(guó)的治理三、中國(guó)的治理改革選舉制度改革選舉制度 實(shí)行廣泛的社會(huì)自治實(shí)行廣泛的社會(huì)自治人大會(huì)議旁聽制度人大會(huì)議旁聽制度 公開審判制度公開審判制度 檢務(wù)公開制度檢務(wù)公開制度警務(wù)公開制度警務(wù)公開制度 政府上網(wǎng)工程政府上網(wǎng)工程新聞監(jiān)督新聞監(jiān)督 群眾監(jiān)督群眾監(jiān)督 行政訴訟行政訴訟 任前公示任前公示干部離任審計(jì)制度，審查結(jié)果予以公布干部離任審計(jì)制度，審查