ABO模式解讀和實施風險

1、ABO模式解讀和實施風險隨著中央各部委在基礎設施和公共服務領域對 PPP 模式的大力推廣，部分 地方逐漸出現了授權（ Authorize ）-建設（ Build ）-運營（ Operate ）的 ABO 模 式，即地方政府通過競爭性程序或直接簽署協(xié)議方式授權相關企業(yè)作為項目業(yè) 主，并由其向政府方提供項目的投融資、建設及運營服務，合作期滿負責將項目 設施移交給政府方，由政府方按約定給予一定財政資金支持的合作方式。那么， 在當下規(guī)范地方政府融資舉債、防范金融風險的政策背景下， ABO 模式是否具 備廣泛應用前景？對此， 筆者嘗試從一則案例入手， 剖析 ABO 模式存在的問題， 揭開 ABO 模式的

2、法律面紗。一、一則 ABO 模式的實操案例以下介紹一則以 ABO 模式實施的縣級公路項目，闡述其合作內容及期限、 項目建設資金來源、 項目回報機制以及模式的保障措施， 便于對實踐操作中 ABO 項目有一個直觀認識。（一）以 ABO 模式實施的某縣級公路項目 就某縣級公路項目，由本級人民政府通過公開招標方式選定社會資本方，并 直接與本級人民政府簽訂公路項目的授權協(xié)議， 授權社會資本方履行本項目的項 目業(yè)主職責，社會資本方可利用自身資源進行整合， 為政府方就本項目提供投資、 建設、養(yǎng)護等整體服務，政府方按照授權協(xié)議約定，根據項目建設及運營維護成 本，在運營維護期內每年支付服務費用，合作期滿后，社會

3、資本方將該項目設施 無償移交給政府方指定接收機構。（二）項目合作內容及合作期限1、合作內容 由本級人民政府通過公開招標的政府采購程序確定項目業(yè)主 （社會資本方） ， 由該項目業(yè)主向政府方提供該公路項目的投資、建設、養(yǎng)護等整體服務。其中，就項目工程建設，如該社會資本方具備相應資質的，可直接承攬項目工程建設； 如不具備相應資質的，應當通過二次招標的方式確定施工單位。2、合作期限本項目的合作期限為 12 年（其中建設期 2年，運營期 10 年），如建設期延 長的，合作期限相應順延。（三）項目建設資金來源 項目資金來源為本級預算資金 +上級補助 +銀行貸款（建設資金缺口由社會資 本方采取向銀行貸款等方

4、式籌集）。（四）項目回報機制 本項目回報機制是上級補助、本級財政預算補貼。其中，上級補助資金作為 建設期補助資金，直接折抵項目總投資；本級人民政府每年安排一定資金，在項 目運營維護期內按照約定向社會資本方支付服務費。（五）政府支持措施 本級人民政府出具采用 ABO 模式實施公路建設的文件，并且政策文件明確 項目實施主體的授權方式。與此同時，由本級財政主管部門出具補助資金支付計 劃說明文件，確保按期支付各期服務費。二、ABO 模式與相關模式的比較分析以上述 ABO 模式實施的某縣級公路項目為藍本， 分析 ABO 模式與基礎設施 和公共服務領域常見的投融資模式（如 PPP/ 特許經營、代建管理、

5、BT 模式）之 間的差異，便于厘定 ABO 模式的具體合作邊界，特別是當下國家基礎設施和公 共服務領域尚無明確政策直接調整和規(guī)制 ABO 模式的情況下，顯得更為重要。（一）ABO 模式與 PPP 模式11、模式程序不同ABO 模式項下，在確定項目業(yè)主（社會資本方）時，可能是通過公開招標 等政府采購程序（如上述某縣級公路項目），也可能是由本級政府直接以授權方 式確定項目業(yè)主而不進行任何采購程序 （如 2016 年 4 月 20 日，北京市交通委員 會代表北京市政府與京投公司正式簽署北京市軌道交通授權經營協(xié)議，提出 ABO 模式，即由市政府授權京投公司履行北京市軌道交通業(yè)主職責，京投公司 按照授權

6、負責整合各類市場主體資源 2 ）。可見，采用 ABO 模式確定合作方的 已知案例中并非都經由競爭性采購程序。PPP 模式項下，由項目實施機構通過公開招標等法定采購程序確定社會資本 方，采購程序系法定要求，也是該模式的必備要素。同時， PPP 模式需要經過必 要的識別論證程序， 通過 “兩評一案 ”，方可確定以 PPP 模式實施并依規(guī)啟動采購 程序。因此，相較于 PPP 模式而言， ABO 模式缺乏前期必要的識別論證程序和 必要的采購程序。2、合作期限的基本要求不同基于 PPP 模式長期合作、風險分擔原則， PPP 項目最短合作年限不得低于 10 年（含建設期），如合作期限低于該限制性要求，則存

7、在項目合規(guī)性風險。 而 ABO 模式并無明確的合作年限限制，系根據政府方的具體授權內容和授權期 限等因素確定合作期限。3、項目回報機制不同ABO 模式項下，由政府方根據項目的投資及運營維護成本，在運營維護期 每年按時支付一定的服務費用， 并無明確的按效付費要求以及政府列支費用納入 預算和中期財政規(guī)劃的強制性要求。而 PPP 模式需要根據項目類型、政府財政 承受能力、是否有穩(wěn)定使用者付費基礎等因素，確定采用使用者付費、政府付費 或者政府提供可行性缺口補助的回報機制，同時，政府方付費責任須與項目績效 考核直接掛鉤，并且政府支出責任必須依法納入預算管理。（二）ABO 模式與委托代建模式 鑒于本文是以

8、某縣級公路項目為藍本，從橫向比較角度，委托代建模式亦以公路建設項目為例，兩者間比較分析如下：1、項目合作內容不同相較于 ABO 模式，委托代建是項目法人通過招標等方式選擇滿足相應要求 的項目管理單位為代建單位，由代建單位承擔項目建設管理及相關工作（如根據 代建合同約定，組織編制招標文件，完成勘察設計、施工、監(jiān)理、材料設備供應 等招標工作，協(xié)助完成征地拆遷工作，擬定項目進度計劃、資金使用計劃、工程 質量和安全保障措施等），與 ABO 項目的合作內容具有明顯差異。2、項目資金來源不同ABO 模式項下，由政府方授權確定的社會資本方直接或另行選定合作方負 責籌集項目建設所需資金，或者由政府方直接撥付部

9、分資金用于項目建設。委托 代建模式下，選定的代建單位并不負責籌措項目建設所需資金，而是由項目法人 自行籌集項目建設資金，由其按照約定支付工程建設的各項費用。3、項目業(yè)主不同ABO 模式項下，是由政府方通過采購程序或直接簽署協(xié)議等方式授權確定 項目業(yè)主單位（即社會資本方），履行授權范圍內的項目業(yè)主職責。委托代建模 式下，是由項目法人（或項目業(yè)主）通過招標等方式選定的委托代建單位，該代 建單位是專業(yè)化的項目管理單位，并不發(fā)生項目業(yè)主的變更。（三）ABO 模式與 BT 模式1、合作內容不同相較于 ABO 模式，BT 模式中由社會資本方負責項目的投融資、 建設及竣工 驗收后的移交工作，并不涉及 “O這

10、”一 “運營”環(huán)節(jié)。 ABO 模式要求社會資本方同 時向政府方提供投資、建設、養(yǎng)護等整體服務。2、模式合規(guī)性要求不同 根據財政部關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知 （財 金 2015 57 號）第 2 條3、關于組織開展第四批政府和社會資本合作示范 項目申報篩選工作的通知（財金 201776 號）第 2 條4等規(guī)定，在政府與 社會資本合作項目上， BT 模式因涉及保底承諾、回購安排等而被認定為政府變 相融資舉債，且不涉及項目運維及績效付費，已被逐漸禁止使用。而 ABO 模式 在國家層面并無明確立法或者政策規(guī)定進行調整和規(guī)制，但是，該模式仍面臨當 下規(guī)范地方政府舉債融資、防控政府

11、隱性債務政策等有關規(guī)定的挑戰(zhàn)和質疑。三、ABO 模式存在的問題及操作建議在明確 ABO 模式的合作內容及期限、項目建設資金來源、項目回報機制， 以及該模式與相關模式的邊界條件基礎上， 結合當前國家在基礎設施或公共服務 領域相關法律法規(guī)、政策文件要求，分析 ABO 模式存在的問題，并依此提出相 應完善操作建議，具體內容如下：（一）ABO 是否屬于政府采購行為，以及采購標的是什么？1、 ABO 項目屬于政府采購行為根據政府采購法第 2 條5、政府采購法實施條例第 2條6以及必 須招標的工程項目規(guī)定 第 2 條 7等規(guī)定，主要從項目資金來源判定是否屬于政 府采購活動。結合 ABO 模式的資金來源 （

12、本級財政資金 +上級補助+銀行貸款） 、 項目回款資金來源（運營維護期每年按時支付一定的服務費用）來看， ABO 項 目使用了財政性資金。同時，從 ABO 項目合作內容上看，是由社會資本方向政 府方就基礎設施和公共服務項目提供投資、建設、養(yǎng)護等整體服務，區(qū)別于企業(yè) 與企業(yè)之間合作、區(qū)別于商業(yè)經營性項目合作等。因此， ABO 項目屬于政府采 購行為。2、ABO 模式項下，政府方的采購需求包含了 “工程”和“服務 ” 基于政府采購法規(guī)定，政府采購： “是指以合同方式有償取得貨物、工 程和服務的行為，包括購買、租賃、委托、雇用等 ”，以及 ABO 項目屬于政府采 購行為的前提下， ABO 模式項下，

13、政府采購的標的是工程，還是服務？結合上 述以 ABO 模式實施的某縣級公路項目和北京市軌道交通 ABO 模式，其合作內容 均明確由項目業(yè)主提供項目的投融資、建設、運營等整體服務，強調的是 “整體 服務”，即項目實操層面， 傾向于認為 ABO 模式為社會資本方向政府方提供的 “服 務”。但是，從上述兩個案例來看，該模式合作內容卻包含了大量的建設內容， 即“工程”。因此，從項目產出角度， ABO 模式項下，政府方的采購需求包含了 “工 程”和“服務”。（二）ABO 模式項下授權項目業(yè)主是否需要經過競爭性程序？ 從上述項目實踐操作來看， 有的 ABO 項目是通過采購程序確定項目業(yè)主的， 有的是徑行以

14、政府授權方式確定項目業(yè)主， 是否通過競爭性程序授權項目業(yè)主并 無統(tǒng)一做法?；?ABO 項目屬于政府采購行為且政府方的采購需求包含了 “工程 ” 和“服務”的前提，根據政府采購法第 26 條、政府采購法實施條例第 23 條等規(guī)定，確定供應商（即 ABO 模式項下的項目業(yè)主或社會資本方）時應當通 過公開招標、邀請招標、競爭性談判等法定采購方式。（三）ABO 模式的合規(guī)性問題1、未通過競爭性程序確定社會資本方的，存在程序性法律瑕疵基于上述 ABO 項目應當通過法定采購方式確定社會資本方作為項目業(yè)主， 系國家法律作出的強制性要求，意在保障政府采購活動的公開、公平和公正，最 大限度地提高財政資金的使用

15、效率。如未通過競爭性程序確定社會資本方的，存 在因程序不合法不合規(guī)而導致授權協(xié)議可能面臨無效的風險、 政府方及其工作人 員可能面臨行政處分的風險， 以及給供應商造成損失可能面臨的賠償責任和項目 融資不能的衍生風險等。2、存在政府方變相融資舉債，增加政府性債務的風險 根據國務院關于加強地方政府性債務管理的意見（國發(fā) 2014 43 號） 規(guī)定剝離了企業(yè)的政府融資功能， 并且明確規(guī)定地方政府舉債融資機制僅限于以 政府債券形式舉債、 PPP （即政府和社會資本合作），以及在依法擔保的范圍內 規(guī)范的或有債務以及 財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處實施地方政府債務監(jiān)督 暫行辦法（財預 2016 175 號）

16、規(guī)定： “除發(fā)行地方政府債券、外債轉貸外， 地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務， 不得為任何單位和個人的債務 以任何方式提供擔保 ”和財政部發(fā)布關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的 通知（財預 2017 50 號）規(guī)定： “地方政府舉債一律采取在國務院批準的限 額內發(fā)行地方政府債券方式， 除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉 借債務”，均明確限定了地方政府融資舉債的方式和途徑， ABO 模式均不屬于當 前政策允許的任一政府融資舉債的方式或途徑。并且， ABO 模式項下，雖授權社會資本方履行項目業(yè)主職責，但，實際上 卻發(fā)揮著籌集項目建設資金的融資功能。政府方除建設期補貼外，在運營

17、維護期 也需逐年支付服務費， 而非先有預算再采購或者事前經財政承受能力評估且事后 列入預算管理，對于政府方的支出責任無法有效預期和控制，存在形成政府方隱 性債務的可能性。（四）ABO 模式的操作建議針對 ABO 模式存在的上述問題，從規(guī)范項目操作和有效防范項目操作風險 角度，提出如下完善建議：1、增加程序性設置 在政府方授權社會資本方作為項目業(yè)主前，應當增設必要的競爭性采購程 序，即先由政府方通過法定采購方式選定社會資本方，再通過簽署協(xié)議或者出具 授權書方式確認社會資本方作為項目業(yè)主的權責角色。2、完善財政承受能力評估機制，并且政府付費依法納入預算管理，防止產 生政府隱性債務在以 ABO 模式

18、實施基礎設施和公共服務設施項目投融資前，由政府方協(xié)調 財政等主管部門對政府方將要在 ABO 項目中的支出責任進行客觀、全面評估， 確定政府方財力是否可承受。同時，銜接政府支出責任納入預算管理與政府方向 項目業(yè)主支付費用的程序性要求， 并且從財政支付績效考核與項目付費績效考核 關聯(lián)角度，提高財政資金使用效率。在項目執(zhí)行過程中，嚴格規(guī)范項目建設投資 調增程序，確定項目投資控制責任主體，如客觀上導致當期納入預算資金無法如 期支付的，應當轉列入下年度財政預算保障按約支付，有序規(guī)范政府舉債，防止 產生隱性債務。3、提供政策性保障雖 ABO 模式在國家層面并無明確立法或者政策規(guī)定進行調整和規(guī)制，但該 模式卻無法規(guī)避當下國家規(guī)范政府融資舉債、防范金融風險的政策性規(guī)定的限 制。從穩(wěn)妥項目操作起見，在滿足上述 “增加程序性設置 ”、“完善財政承受能力評