21世紀美國高等教育政策改革述評-基于Spellings委員會報告的分析

1、    21世紀美國高等教育政策改革述評基于spellings委員會報告的分析    摘要：美國spellings委員會報告是21世紀美國高等教育改革的重要議案，既為高等教育法案的修訂提供了立法基礎，也為今后聯(lián)邦政府高等教育政策改革提供了藍圖。該報告確定了“高等教育機會、可支付性、質(zhì)量與創(chuàng)新、問責”是高等教育政策改革的四個主題。美國21世紀高等教育政策改革是由聯(lián)邦政府發(fā)揮主導作用，由社會多方代表進行民主商議，然后由政府主要采取立法與撥款形式進行的。它充分尊重各州和高等院校的自主權，對我國高等教育政策改革可以提供有意義的經(jīng)驗借鑒。關鍵詞：高等教育，政策改革

2、，美國，spellings委員會報告高等教育法（hea）是美國最基本的聯(lián)邦法令，需要每五年重新授權一次。1998年完成修訂之后，國會未能及時進行新的修訂。因此自2003年之后的每一年，法案都將通過一次簡單的修訂決議案。2004年喬治·布什重新鞏固對參議院和眾議院的控制權之后，國會宣稱要盡力推行hea的全面修訂。基于此，美國教育部部長margaret spellings于2005年成立高等教育未來委員會（即spellings委員會）。委員會審視當時美國高等教育發(fā)展狀況，最后提交了關于高等教育發(fā)展改革建議的報告。這份報告是21世紀美國高等教育領域最大規(guī)模的一次政策改革議案，不僅為美國高等

3、教育法案修訂提供了立法基礎，而且也為美國聯(lián)邦政府提供了高等教育改革藍圖。對這一法案的基本框架內(nèi)容進行研究，總結美國高等教育政策改革的基本思路，比較其對中國高等教育變革可能的借鑒作用，也許是非常有意義的。一、21世紀美國高等教育政策改革的背景自美國高等教育存在之始，美國高等教育系統(tǒng)就一直處于政策制定者、公共媒體與公民的關注之中。即使在國家成立初期僅有極少數(shù)公民擁有接受高等教育機會時，美國高等學院和大學也受到社會各界的普遍關注。20世紀隨著入學人數(shù)的增加以及高等教育對國家經(jīng)濟發(fā)展和國家安全保障的貢獻不斷增強（尤其自世界二戰(zhàn)以來），社會公眾對高等教育變革與發(fā)展日益關注。進入21世紀之后，美國高等教育

4、面臨很多新的特點和問題，發(fā)生了很大變化，要求改革的呼聲愈來愈高，改革成為勢在必然的事情。首先，美國高等教育入學人數(shù)不斷增加，達到歷史最高峰。1970年美國高等教育注冊人數(shù)僅858萬人，至2009年人數(shù)突破2000萬1。其中，有近50%的1819歲者（30年前約1/3）和36%的20-24歲者（30年前為23%）進入高校學習。其次，美國高等教育的費用迅速提高，遠超過美國平均家庭收入水平或物價2。高昂的學費可能使中低收入家庭的孩子失去入學機會，引起他們對這種狀況的擔憂和不滿，政治家也因此更加關注高等教育入學機會。第三，高等教育公共投入的增長率較高。1991年至2006年，州政府對當?shù)馗叩冉逃龣C構資

5、助增加了71%，從391億美元增加至670億美元。聯(lián)邦政府對大學研究支出增加了133%，自138億美元增至321億美元。聯(lián)邦政府對學生資助從66億美元增加到194億美元，增加193%。同期消費者價格僅增加49%3。隨著政府對高等教育投入的增加，使得進一步加強高等教育系統(tǒng)的規(guī)范與監(jiān)管、明確其更多的社會責任尤為必要。雖然21世紀美國高等教育面臨以上挑戰(zhàn)，但高等教育法案未能得到本質(zhì)上的修訂，高等教育發(fā)展帶來的諸多問題未能得到及時解決，改革的呼聲愈來愈高。在這種社會背景下，美國聯(lián)邦政治力量spellings委員會成立，啟動了美國高等教育政策改革的前奏。二、spellings委員會報告的決策過程及其主要

6、內(nèi)容2005年美國教育部部長margaret spellings成立高等教育未來委員會時就聲稱“是研究如何爭取國家對高等教育加大投入的時候了，我們有責任確保我們的高等教育系統(tǒng)持續(xù)滿足國家對21世紀富有競爭力人才的需求”4。委員會的使命是“思考如何最有力地提升美國高等教育系統(tǒng)，以確保高等學校的畢業(yè)生做好滿足社會對勞動力需求的準備，并能夠充分地參與到經(jīng)濟的發(fā)展中”。計劃主題是問責、可支付性、入學機會、質(zhì)量、創(chuàng)新籌資方式、創(chuàng)新授課模式、創(chuàng)新公私立合作關系、創(chuàng)新教學策略、銜接性、認證。雖然委員會的最初使命僅局限于高等教育為21世紀美國勞動力培養(yǎng)如何發(fā)揮作用，然而在商議高等教育變革進程中，這一使命不斷被

7、寬泛地詮釋，在最后階段變得更具有廣泛性，委員會不得不考慮是否以“高等教育”、“20世紀教育”、“中學后教育”或“第三級教育”作為教育類型的劃界范圍，而入學機會與可支付性，以及促進高等教育入學機會均等與獲得學位的過程，這些政策目標都被納入到該法案的內(nèi)容之中5。最終委員會報告確定了四個主題，即入學機會、可支付性、質(zhì)量與創(chuàng)新、問責。同時，報告針對性地提出六條建議：要通過提高學生資助和做好學生學業(yè)準備來擴大高等學院的入學機會；要全面審視學生經(jīng)濟資助制度，根據(jù)需要提高更多資助并減少資助環(huán)節(jié)的復雜性；要控制學院和大學的成本，提高效率；要實現(xiàn)高等教育機構的“持續(xù)創(chuàng)新與質(zhì)量提升”；要提高非傳統(tǒng)學生（即成人）的

8、終身教育機會；要創(chuàng)建“濃郁的高等教育信息透明與問責的文化”。在2006年8月華盛頓會議上，委員會簽署最終修改案，而意外的是美國教育委員會主席david ward拒絕簽字。他認為，“報告有一種偏見，就是把一切問題完全歸咎于高等教育，而這些問題是多種因素所產(chǎn)生的”5。在某種意義上，他作為美國高等教育機構的發(fā)言人，代表的不僅是個別機構，而且代表一個最具專業(yè)性游說和倡導的高校保護傘組織，代表了具有截然不同任務目標和特征的各類高等教育機構的權益。毫無疑問，david ward的反對與其特殊身份相關。相比之下，報告最后決議草案（九月版）在六月份草案（第一版）基礎上發(fā)生了微妙變化，在某種程度上改變了最初報告

9、對高等教育過分消極的論調(diào)。例如，第一版報告草案首頁寫道：“當我們進入21世紀，不忽視美國學院和大學在歷史上的卓越貢獻和成功，也不能不注意仍然存在著明顯的缺陷”，九月版則用“未完成的承諾”代替“明顯的缺陷”，等等。盡管對報告的回應貶褒不一，但spellings聲稱對報告結果非常滿意，并宣告在其權限范圍內(nèi)實施改革計劃。2008年教育部創(chuàng)建“高校（c）”官方網(wǎng)站，為潛在的大學生提供相關的資料信息，尤其是為那些來自低收入和少數(shù)民族家庭的學生服務，因為他們的入學率在美國高等教育歷史上一直處于較低水平。教育部自上而下推行簡單的經(jīng)濟資助措施，改變一貫被認為極度復雜而低效的資助制度。盡管報

10、告提出了不少建議，但許多建議以州或聯(lián)邦政府立法的形式實施的卻較少。這些建議在政治上與在實踐上的可行性遭到潛在事實的影響，即布什政權期限僅剩下兩年時間，而民主黨在2006年中期選舉中已獲得對兩個國會內(nèi)閣的控制權。這種政治上的變化使報告在布什任期內(nèi)很難實施一些需要立法批準的變革。尤其是，報告所提出的一些建議實施起來比較復雜，必須要求多方（如聯(lián)邦政府、州政府和高等教育機構自身）合作才能夠實現(xiàn)，這就需要花費更長的時間進行協(xié)調(diào)。因此，在短期內(nèi)尤其在布什政權末期來衡量spellings委員會改革建議的實施效果還為時尚早，只能期待布什下任奧巴馬政權的高等教育政策改革動向。三、奧巴馬的美國高等教育政策改革措施

11、2009年貝拉克·奧巴馬一上臺就表現(xiàn)出對高等教育的偏好與改革美國高等教育的雄心。他號召高等教育為人人，而且人人能從高校畢業(yè)。在向國會首次致辭時，奧巴馬說，“在全球經(jīng)濟中，能夠出售的最有價值的技能是知識，一個良好的教育不再是成功的決定因素，而是前提條件。這就是本屆政府為什么要保障每個孩子都走向完全而有競爭的教育的原因從他們出生到開創(chuàng)事業(yè)的那天”6。美國教育委員會主席molly corbett稱“現(xiàn)代沒有一位總統(tǒng)在國會致辭時像奧巴馬那樣如此看重高等教育的重要性”。盡管這個目標有些不切實際，但是卻督促了奧巴馬政府對高等教育的大力投入。奧巴馬就職后立即就起草了2010預算方案，特殊地關照了高

12、等教育經(jīng)費。2009年2月11日，奧巴馬的預算法案以參議院61：37的投票率通過。這項法案提供了近8000億美元財政激勵議案，其中近140億美元用來增加大學發(fā)展所需要的補助經(jīng)費，6000多萬美元用于低息貸款，包括每戶2500美元的稅收抵免（tax credit）已被提議作為永久性預算以代替“希望稅收抵免獎學金”（hope scholarship tax credit）。預算要求大幅度增加pell聯(lián)邦獎學金項目，在2010年11月最高補助增加到5500美元。同時，要求全面審查perkins貸款項目，以簡化經(jīng)濟資助制度，并將貸款項目資金從10億美元增加至60億美元，分配資金準則將是重新制定以變得更

13、加全面，貸款責任從機構轉變?yōu)槁?lián)邦政府。預算還包括一個新的五年25億美元入學和完成激勵資金（access and completion incentive fund）來支持各州努力幫助低收入學生成功完成他們的大學教育。除此之外，數(shù)十億的專項資金用于支持急需的技術和環(huán)境等社：會問題的研究，包括增加60億美元資金到國家健康衛(wèi)生部門，用于癌癥研究和國家科學基金的資金。奧巴馬“并非只是空談高等教育政策改革，而是愿意實際支付出更多的資源”6，盡管他上任初始面臨著經(jīng)濟危機和財政困境的挑戰(zhàn)，但仍劃撥出大量的經(jīng)費用于支持美國高等教育的發(fā)展。與歷屆美國總統(tǒng)相比，他對美國高等教育發(fā)展的格外關注，是與他的教育即學術背

14、景密切相關。在開始政治生涯之前，他曾是芝加哥大學法律學院的一位教授，因此能夠更深刻地理解高等教育對于提高人才乃至國家競爭力的重要作用。四、美國高等教育政策改革的主要特點spellings委員會報告是美國教育部通過委員會商議、公開聽取意見，以及通過相關顧問和專家調(diào)研的基礎上形成的美國高等教育政策改革藍圖，為美國今后相當長時期的高等教育改革指引了方向。總結美國高等教育政策改革的特點，主要體現(xiàn)為以下幾點：第一，聯(lián)邦政府發(fā)揮主導作用。美國政府高度重視高等教育的重要性，強調(diào)高等教育的人才培養(yǎng)和社會服務功能，甚至把高等教育的重要性提高到關乎國家安全和保持強國地位的高度。國內(nèi)研究者普遍認為，美國高等教育系統(tǒng)

15、具有高度自主性，市場力量發(fā)揮重要作用，而往往忽視政府的力量。在美國高等教育發(fā)展史上，無論莫里爾法案和退伍軍人權力法案的出臺，還是聯(lián)邦和州政府為高等教育提供大量經(jīng)費，都足以證明美國政府對高等教育的影響程度。美國“聯(lián)邦對中學后教育的干預主要通過聯(lián)邦資金撥款和誘導目標的胡蘿卜政策，而非嚴令禁止的大棒政策”7。面對21世紀美國高等教育存在的問題，美國聯(lián)邦政府教育部組織的未來高等教育委員會，掀起美國高等教育政策改革的前奏。歷時一年形成的委員會報告為接下來的美國高等教育法案的修訂和美國高等教育政策的改革提供了理論依據(jù)。第二，社會多方代表民主商議。在美國，各州（擁有對公立高等教育機構的管理權并提供資助）和聯(lián)

16、邦政府（提供研究性資金和學生經(jīng)濟資助）成立了大量的委員會組織和檢查小組來審視高等教育在服務社會方面的角色。這些組織一般都是由社會多方機構組成，提出各種改革建議來努力提升美國高等教育服務國家的水平。如spellings委員會成員是由來自社會中不同的利益代表所組成，如高等院校校長、學術人員、政策倡導組織、商業(yè)團體等。在spellings委員會報告的商議過程中，共舉行了九次會議聽取來自全國的高等教育專家的意見，包括兩次公開聽證會（任何公共成員都被允許發(fā)表意見）。美國社會對高等教育政策改革的民主商議具有很高積極性，會議涉及廣泛的主題，包括問責、可支付性、入學機會、質(zhì)量、經(jīng)費、資源分配、教學策略、認證等

17、。最后委員會報告確定了入學機會、可支付性、質(zhì)量與創(chuàng)新、問責四個主題，因為“這些都是近年來學術界內(nèi)外廣泛討論的主要議題”，而其他在商議中涉及而報告未涉及的主題也在爭論與討論中引起了社會的重視。第三，主要采取立法與撥款形式。立法和撥款是美國高等教育政策改革的主要形式。立法主要規(guī)定高等教育撥款事宜，而撥款是高等教育立法的主要內(nèi)容。美國高等教育法案（hea）是對美國高等學院和大學提供制度上（非研究）的支持和學生資助的最基本聯(lián)邦法令。它是由林登·約翰遜總統(tǒng)在1965年簽署生效的法案并作為偉大社會（great society）的一項社會福利項目，需要每五年重新授權一次。在重修法案時，聯(lián)邦政府機構

18、將借此機會審視美國高等教育系統(tǒng)所存在的各種問題，提出解決問題議案，從而推動本國高等教育改革進程。由聯(lián)邦政府機構教育部組織的spellings委員會提出的高等教育改革建議，既為高等教育法案的重新修訂提供了立法基礎，又為美國高等教育政策提供了改革藍圖。從21世紀實施的一系列高等教育改革措施，可以發(fā)現(xiàn)美國政府一方面大幅度提高財政撥款和擴大資助項目，尤其是在奧巴馬執(zhí)政期間；另一方面把切實可行的資助項目與模式列入法案，制度化為永久的高等教育撥款參照依據(jù)。第四，尊重各州和高等院校的自主權。因美國憲法不包括“教育”這個單詞，因此美國各級（初等、中等和高等）教育機構的控制力都轉讓給各州和當?shù)卣?。美國政府通過

19、立法和撥款對高等教育實施一定程度的影響，但主要是從宏觀政策上進行引導。雖然在委員會會議開始時設定了相當寬泛的課題，但因有些問題屬于中觀（州級）或微觀（高等教育機構）自主權范圍之內(nèi)，于是在委員會報告決議時被刪減，主要確定了國家宏觀層次的高等教育政策方針與制度安排。概言之，美國高等教育政策改革總是伴隨著重要法案的頒布與財政經(jīng)費的競爭性配置，充分發(fā)揮高等教育政策的引導作用，同時充分尊重各州與高等教育系統(tǒng)的自主權，使美國高等教育系統(tǒng)既充滿競爭活力，又避免陷入僵化的行政化機制。五、美國高等教育政策改革對中國的啟示首先，政府對高等教育的高度重視是高等教育得以快速發(fā)展的根本保證。政府要高度重視高等教育的發(fā)展

20、，高等教育體系要成為引領社會發(fā)展的動力，就必須適應發(fā)展的外部環(huán)境改變，不斷地進行變革。其次，要不斷加大對高等教育的撥款和投入力度。我國高等教育的發(fā)展，長期以來面臨經(jīng)費緊張、投入不足的問題。雖然10多年來實施了“985工程”、“211工程”等重點建設工程，但是占絕大部分的地方大學經(jīng)費不足的困境，仍沒有得到明顯改觀。今后，國家在繼續(xù)加大對高等教育投入的同時，要鼓勵地方省級政府必須持續(xù)不斷地增加對當?shù)馗叩冉逃耐度?。第三，在制定重大的高教政策過程中，要廣泛聽取專家和各級政府以及社會各界聲音和意見，盡可能地照顧到方方面面的權益。國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（20102020年）的制定過程中即是如此

21、。但值得注意的是，高等教育法自1989年頒布實施以來，盡管高等教育發(fā)展的背景與形勢任務都發(fā)生了很大變化，至今仍未進行過修訂。這已成為高等教育發(fā)展進程中急需解決的問題。第四，美國高等教育辦學模式以州立大學為主，聯(lián)邦政府通過撥款項目和學生資助渠道對高等教育進行投入，州政府作為公辦大學主要辦學者進行管理與投入，可以發(fā)揮州一級政府舉辦高等教育的積極性。州與州之間高等教育進行競爭，面向國際之間的競爭、開放辦學，值得我們思考與研究。參考文獻： 1 national center for education statistics. digest of education statistics，20

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