X效率理論下的民辦高校法人治理研究

1、    x效率理論下的民辦高校法人治理研究    摘要：推動(dòng)和促進(jìn)民辦高等學(xué)校更快更好地發(fā)展，關(guān)鍵在于建立健全民辦高校法人治理機(jī)制。實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院（校）長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是我國當(dāng)前民辦高校較為通用的法人治理模式，然而這一法人治理結(jié)構(gòu)存在低效率的問題。借鑒x（低）效率理論的分析框架審視我國民辦高校法人治理機(jī)制，發(fā)現(xiàn)后者存在著激勵(lì)與約束不足的問題。建議明確法人產(chǎn)權(quán)制度，健全董事約束與篩選制度，完善校長(zhǎng)的激勵(lì)與約束機(jī)制，設(shè)立內(nèi)外監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以望有助于提高民辦高校內(nèi)部的運(yùn)行效率。關(guān)鍵詞：x（低）效率理論，民辦高校，法人治理一、x（低）效率理論簡(jiǎn)介x（低）效率概念是由美

2、國經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈維·萊賓斯坦（harvey leibenstein）提出來的。他在1966年發(fā)表的x效率的一般理論與經(jīng)濟(jì)發(fā)展一文中系統(tǒng)地論述了x效益的概念。新古典理論認(rèn)為廠商是根據(jù)生產(chǎn)函數(shù)和成本函數(shù)進(jìn)行生產(chǎn)的，廠商的目的是為了追求利潤(rùn)的最大化。然而，萊賓斯坦發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)中存在大量的事實(shí)與新古典理論相反。他搜集的數(shù)據(jù)顯示在許多的制造業(yè)中，保持資本和勞動(dòng)投入不變，改變雇主和雇員的關(guān)系或是改變激勵(lì)機(jī)制，勞動(dòng)生產(chǎn)率就會(huì)有顯著的變化；另外企業(yè)也并不一定按照邊際分析原理進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策，完全追求利潤(rùn)的最大化。他認(rèn)為企業(yè)的投入與產(chǎn)出關(guān)系并不只是一種與生產(chǎn)參與者的決策和行為無關(guān)的純粹技術(shù)關(guān)系，企業(yè)內(nèi)部存在著

3、勞動(dòng)和資本以外的某種因素，這種因素的變化會(huì)影響企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率。萊賓斯坦稱之為“x效率的理論”是考察生產(chǎn)組織內(nèi)部因錯(cuò)過了充分利用現(xiàn)有資源的機(jī)會(huì)而造成的某種類型的低效率。因?yàn)楫?dāng)時(shí)，這種效率類型并不為經(jīng)濟(jì)學(xué)家所知，同時(shí)沒有能找到一個(gè)合適的詞來表達(dá)這種類型的低效率，于是萊賓斯坦簡(jiǎn)單地稱之為x（低）效率。萊賓斯坦把造成x（低）效率的原因總結(jié)為三點(diǎn)：（1）勞動(dòng)合同的不完全性。在一般的勞動(dòng)合同中只能規(guī)定工人的工作時(shí)間、工作量和工作報(bào)酬等，但是對(duì)工人努力程度無法控制。（2）生產(chǎn)函數(shù)并未被完全確定和認(rèn)知。由于個(gè)人動(dòng)機(jī)和管理技術(shù)因素的存在，實(shí)際產(chǎn)出與理論產(chǎn)出之間存在差額。（3）并非全部的投入都可以從市場(chǎng)上購得。那

4、么如何盡量消除x低效率呢？萊賓斯坦認(rèn)為促動(dòng)因素（motivation）是x效率的主要成分，主張通過合理有效且恰當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)對(duì)組織內(nèi)部個(gè)人的充分激勵(lì)，提高他們的努力程度。二、我國民辦高校法人治理機(jī)制存在x低效率我國當(dāng)前通行的民辦高校的內(nèi)部法人治理模式是“董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院（校）長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”。能否堅(jiān)持并完善這一法人治理制度，不僅關(guān)系到民辦高校能否進(jìn)行科學(xué)決策和有效管理，也關(guān)系到其能否正常運(yùn)行和健康發(fā)展。然而我國民辦高等教育目前還存在不少的問題，面臨著不少的困難和挑戰(zhàn)。宏觀管理體制和法人治理制度對(duì)民辦高等教育發(fā)展起至關(guān)重要的作用，然而民辦高校法人治理機(jī)制存在的x低效率是本質(zhì)上制約民辦高等教育發(fā)展的

5、根本因素。x低效率的核心是努力度，而努力的程度取決于激勵(lì)與約束機(jī)制。下面就從激勵(lì)與約束機(jī)制方面闡述“決策（董事會(huì)）執(zhí)行（院/校長(zhǎng)）監(jiān)督（監(jiān)事會(huì)）”三位一體的法人治理機(jī)制中的x低效率。1.董事會(huì)存在x低效率。民辦教育促進(jìn)法明確規(guī)定“學(xué)校理事會(huì)或者董事會(huì)由舉辦者或者其代表、校長(zhǎng)、教職工等人組成”1?，F(xiàn)實(shí)中在學(xué)校決策機(jī)構(gòu)的人員組成中，舉辦方代表占了很大比重。有調(diào)查顯示，“董事會(huì)成員中舉辦方代表在35人之間的學(xué)校占到了55%以上，舉辦方代表在6人以上（含）乃至全部董事會(huì)成員都為舉辦者及其代表的學(xué)校也占有一定比例”2。同時(shí)“辦學(xué)者往往在學(xué)校的重要部門（如董事會(huì)、財(cái)務(wù)處）安排自己的親屬，一些創(chuàng)辦者計(jì)劃自己

6、退休后把位置留給親屬來繼承”3。這種家族式的和繼承式的管理方法使得董事會(huì)本身的制約受到限制，一方面在這種管理方法下，由于舉辦方（辦學(xué)者）代表占董事會(huì)成員比重較大，容易形成小團(tuán)體，從而使得小團(tuán)體的機(jī)會(huì)主義傾向容易實(shí)施；另一方面很少有教職工代表以及校外獨(dú)立董事進(jìn)入民辦高校董事會(huì)（有調(diào)查顯示，48.49%的民辦高校董事會(huì)成員中沒有教職工代表，80%的民辦高校董事會(huì)成員中沒有來自校外的獨(dú)立董事2），這使得監(jiān)督程度在深度和廣度上都有所降低，有些董事們便會(huì)產(chǎn)生松懈心理而不認(rèn)真履行自己的職責(zé)和使命。除此之外，民辦高校這種董事會(huì)的組成形式使得董事選舉過程的制約失去了效用。董事由董事會(huì)自行任命的較多，而由董事會(huì)

7、外部提名的，經(jīng)過一系列流程選舉出來的董事很少，因此很難保證董事們有較高的基本素質(zhì)，如道德高尚、敬業(yè)奉獻(xiàn)等。在激勵(lì)機(jī)制方面，雖然民辦教育促進(jìn)法通過“合理回報(bào)”回避了教育法對(duì)于學(xué)校屬性規(guī)定與現(xiàn)實(shí)辦學(xué)狀況之間的矛盾，但是沒有根本解決產(chǎn)權(quán)及營(yíng)利問題，產(chǎn)權(quán)關(guān)系仍處于不清的狀況之中，法人財(cái)產(chǎn)權(quán)沒有完全落實(shí)，對(duì)于董事們參與盈余經(jīng)費(fèi)的分配缺少嚴(yán)格的法律制約，因此很難對(duì)董事們以足夠的激勵(lì)。另外，“民辦高等教育的管理權(quán)（包括學(xué)校設(shè)置和招生）主要在地方政府，高等教育改革分權(quán)化的趨勢(shì)使得地方政府可以制定適合本地的教育政策。”3各地在制定民辦教育政策方面有很大差異，有些地方政府對(duì)民辦教育持保守態(tài)度，制定的約束性政策也較

8、多。這對(duì)于民辦高校的董事會(huì)來說，辦學(xué)管理的自主權(quán)受到限制，他們受到的激勵(lì)程度減少，自身的努力度也就隨之降低，x低效率就產(chǎn)生了。2.校長(zhǎng)的x低效率。民辦學(xué)校辦得好壞不僅與董事會(huì)的正確決策有關(guān)，也與校長(zhǎng)的辦學(xué)理念和管理能力有關(guān)。校長(zhǎng)在民辦高校法人治理機(jī)構(gòu)中處于重要位置。然而我國民辦高校的校長(zhǎng)本身引起了相關(guān)的x低效率，使得學(xué)校出現(xiàn)不少問題。首先從校長(zhǎng)的選任上看，“民辦校長(zhǎng)隊(duì)伍主要由三類人員組成：一是學(xué)校的主要舉辦者或其親屬，二是從公辦高校退休返聘的院校長(zhǎng)或?qū)W科帶頭人，三是社會(huì)名流或是教育行政部門退休的領(lǐng)導(dǎo)干部。此外，也有少數(shù)民辦高校校長(zhǎng)是由公立機(jī)構(gòu)的在職人員兼任的”2。由此帶來一系列的問題：舉辦者深

9、度介入學(xué)校管理事務(wù)；校長(zhǎng)職業(yè)背景差異大，有些知識(shí)和專業(yè)不對(duì)口；有的沒有經(jīng)過專業(yè)化的培訓(xùn)，不熟悉民辦高校的管理和辦學(xué)方式。這樣的背景阻礙了校長(zhǎng)對(duì)民辦高校的有效治理，校長(zhǎng)職位本身的激勵(lì)作用減弱，于是制約了校長(zhǎng)的努力度，使校長(zhǎng)產(chǎn)生了x低效率。其次，由于合約上很難規(guī)定董事和校長(zhǎng)們工作的積極程度、努力度，同時(shí)對(duì)于其考核也不好用硬指標(biāo)來衡量。合約上的不完全，使得有些董事產(chǎn)生搭便車的心理，對(duì)職責(zé)放任不管，于是對(duì)校長(zhǎng)來說就減少了監(jiān)督機(jī)制的制約，他們也就降低了對(duì)工作的投入程度。然而并不是所有董事都是如此，許多董事會(huì)成員與學(xué)校行政領(lǐng)導(dǎo)都有交叉任職的情況，董事兼正（副）校長(zhǎng)的情況不在少數(shù)，這對(duì)于其他校長(zhǎng)來說，他們的

10、職責(zé)和權(quán)力就失去了完整的自主性，自己的辦學(xué)理念和管理方式很難得到實(shí)施，校長(zhǎng)職位本身對(duì)他們的激勵(lì)程度就會(huì)受限制，他們就很難以高度的積極性和努力來完成自己的使命，x低效率就會(huì)出現(xiàn)。3.監(jiān)事會(huì)引起x低效率。法人治理機(jī)制一般是由決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)三個(gè)部分組成。在民辦高校法人治理機(jī)制中，董事會(huì)是決策機(jī)構(gòu)，院/校長(zhǎng)是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)是指監(jiān)事會(huì)。民辦高校要實(shí)施民主管理，健全民主制度，則需要推行民主監(jiān)督，監(jiān)事會(huì)是十分重要的機(jī)構(gòu)。然而現(xiàn)實(shí)中我國民辦高校監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)施情況不容樂觀。相關(guān)調(diào)查表明，在所調(diào)查的民辦學(xué)校中，只有18%的學(xué)校單獨(dú)設(shè)立了常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，未設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的占82%。即使有的學(xué)校設(shè)立了監(jiān)督

11、機(jī)構(gòu)，但其性質(zhì)并非是完全獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)且職能上也不完善，在很大程度上附屬并服務(wù)于學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)。民辦學(xué)校法人治理機(jī)制中，由于絕大多數(shù)根本沒有設(shè)置常設(shè)監(jiān)事機(jī)構(gòu)，監(jiān)事會(huì)本身的低效率可想而知，甚至達(dá)到零效率。更為嚴(yán)重的是，董事會(huì)（決策機(jī)構(gòu)）、院/校長(zhǎng)（執(zhí)行機(jī)構(gòu)）以及監(jiān)事會(huì)（監(jiān)督機(jī)構(gòu)）是三位一體、相互制衡的，于是常設(shè)監(jiān)事會(huì)的缺少引發(fā)權(quán)力制衡機(jī)制不完善，使院/校長(zhǎng)易于形成機(jī)會(huì)主義，同時(shí)對(duì)董事會(huì)的辦學(xué)與經(jīng)營(yíng)行為缺少監(jiān)督，對(duì)院/校長(zhǎng)和董事會(huì)的約束力量大幅度降低，結(jié)果導(dǎo)致院/校長(zhǎng)和董事會(huì)的x低效率。三、提高我國民辦高校治理機(jī)制x效率的相關(guān)建議1.明確法人產(chǎn)權(quán)制度。民辦教育促進(jìn)法的“合理回報(bào)”并沒有解決產(chǎn)權(quán)及營(yíng)

12、利的問題，我國民辦高校的產(chǎn)權(quán)仍處于模糊狀態(tài)。明晰的產(chǎn)權(quán)制度對(duì)于民辦高校法人治理的效率至關(guān)重要。我國民辦高校的法律地位是非營(yíng)利法人，但是“當(dāng)按照法人登記、會(huì)計(jì)核算、稅務(wù)處理的相關(guān)規(guī)定把民辦學(xué)校當(dāng)作民辦非企業(yè)單位法人認(rèn)識(shí)的時(shí)候，按照民辦教育類法律，民辦學(xué)校實(shí)際上又可以不嚴(yán)格遵守作為非企業(yè)的底線原則，而是可以按投資模式形成的企業(yè)法人或營(yíng)利組織的方式去運(yùn)作”4。實(shí)際上大多數(shù)民辦高校是雙法人制度：“主辦方往往是企業(yè)（或個(gè)體）法人，它們以營(yíng)利為目的，而企業(yè)所辦的高校則是非企業(yè)性質(zhì)法人，是非營(yíng)利的。雙法人的價(jià)值取向不同，不可避免地會(huì)導(dǎo)致價(jià)值沖突”5。因此對(duì)民辦學(xué)校到底是非企業(yè)還是企業(yè)、是非營(yíng)利法人還是營(yíng)利法

13、人沒有一個(gè)明確的定位，時(shí)間久了，便會(huì)產(chǎn)生利益問題，很多學(xué)校辦著辦著，就辦成家族式企業(yè)了。筆者認(rèn)為，鑒于我國民辦高校的辦學(xué)情況，根據(jù)是否以營(yíng)利為目的，區(qū)分營(yíng)利性和非營(yíng)利性教育機(jī)構(gòu)是一種可以考慮的政策選擇，正如有學(xué)者提出對(duì)這兩類學(xué)?？梢圆扇〔煌漠a(chǎn)權(quán)政策：營(yíng)利性民辦高校要依法納稅，政府不對(duì)其營(yíng)利的程度做任何限制，營(yíng)利性民辦高校在接受政府或社會(huì)的認(rèn)證和評(píng)估后可以間接獲得公共資助；非營(yíng)利性民辦高校要遵守非分配約束，政府可以采取各種政策優(yōu)惠來支持非營(yíng)利性民辦高校的發(fā)展，如降低或免稅收、資助研究項(xiàng)目、設(shè)各種獎(jiǎng)助學(xué)金等。2.健全董事約束與篩選制度。民辦高校董事會(huì)及董事的權(quán)利非常大，在治理結(jié)構(gòu)的設(shè)置當(dāng)中應(yīng)該建

14、立完善的激勵(lì)與約束機(jī)制來制約董事們的機(jī)會(huì)主義傾向，消除x低效率。董事會(huì)的規(guī)模、董事會(huì)的成員組成、董事的選舉過程都可以給董事的行為帶來相應(yīng)的約束力。首先，我國民辦教育促進(jìn)法規(guī)定，學(xué)校理事會(huì)或者董事會(huì)由5人以上組成，并沒有給出上限。有調(diào)查顯示我國民辦高校董事會(huì)成員一般在511人之間。一般來說隨著董事會(huì)規(guī)模的增大，小團(tuán)體的機(jī)會(huì)主義傾向就越難以實(shí)施。但董事也不是越多越好，隨著董事規(guī)模的擴(kuò)大，董事們就會(huì)不認(rèn)真履行自己的職責(zé)，搭便車的心理就會(huì)隨之產(chǎn)生。筆者認(rèn)為我國民辦高校董事會(huì)的規(guī)模可增至1516人。其次，在董事會(huì)成員組成中，民辦教育促進(jìn)法規(guī)定“學(xué)校理事會(huì)或者董事會(huì)由舉辦者或者其代表、校長(zhǎng)、教職工代表等人

15、員組成。其中1/3以上的理事或者董事應(yīng)當(dāng)具有5年以上教育教學(xué)經(jīng)驗(yàn)”1。然而根據(jù)上文的分析，我們知道事實(shí)并非如此。由于法規(guī)中并沒有對(duì)各方代表做出明確規(guī)定，“一長(zhǎng)制”“家族化”的現(xiàn)象普遍出現(xiàn)。因此董事會(huì)人員構(gòu)成必須多樣化，其中必須包括舉辦者或者其代表、校長(zhǎng)、教職工代表、學(xué)生家長(zhǎng)代表以及社會(huì)的精英階層。為了防止上述“家族化”現(xiàn)象，必須重視董事的選舉過程。美國大學(xué)董事選舉過程可以給我們提供一種范式。在美國，公立和私立大學(xué)的董事一般都由差額選舉產(chǎn)生。如弗吉尼亞大學(xué)的董事是先經(jīng)過校友提名，經(jīng)州長(zhǎng)決定同時(shí)參眾議院認(rèn)可產(chǎn)生的。通過提名選舉產(chǎn)生的董事一般可以保證其基本素質(zhì)和專業(yè)能力。我國教育法規(guī)并沒有對(duì)民辦高校

16、董事的任期做任何的限制，但任期制對(duì)董事們是有效的激勵(lì)和約束機(jī)制。在美國絕大多數(shù)大學(xué)的董事職位都有任期限制（當(dāng)然少數(shù)如哈佛大學(xué)除外），筆者認(rèn)為規(guī)定董事任期（45年），期滿再選，這意味著董事們不可能永遠(yuǎn)擁有大學(xué)資產(chǎn)，在任職期間他們就會(huì)珍惜董事職位從而認(rèn)真履行職責(zé)和使命。3.完善校長(zhǎng)的激勵(lì)與約束機(jī)制。校長(zhǎng)是整個(gè)民辦學(xué)校運(yùn)行的核心執(zhí)行機(jī)構(gòu)，為了降低和消除上述校長(zhǎng)本身的x低效率，提高校長(zhǎng)的努力度，我國民辦高校必須完善校長(zhǎng)的激勵(lì)與約束機(jī)制。首先在校長(zhǎng)資格認(rèn)定上，雖然教育部2009年6月30日有下發(fā)通知強(qiáng)調(diào)，民辦高校的校長(zhǎng)應(yīng)具備大學(xué)本科以上學(xué)歷，副高以上專業(yè)技術(shù)職稱，10年以上從事高等教育管理的經(jīng)歷。但總的

17、看，這些規(guī)定過于籠統(tǒng)，對(duì)于性質(zhì)不同的民辦高校不能普遍適用。各民辦高校在遴選校長(zhǎng)時(shí)應(yīng)組織專門委員會(huì)對(duì)學(xué)校情況進(jìn)行分析然后確定候選校長(zhǎng)的任職條件。另外，我國民辦高校校長(zhǎng)的遴選委任過于隨便，尚無完善的規(guī)章流程，借鑒國外高校的做法是必要可行的。鑒于我國國情，筆者建議公開整個(gè)遴選流程，先向校內(nèi)外公平招聘，再由專門委員會(huì)（董事、教職工、學(xué)生及社會(huì)代表等組成）調(diào)查訪問、征集意見，提出候選人名單，最后由董事會(huì)商議決定。此外，要激勵(lì)校長(zhǎng)努力工作，必須使其享受高度的自治權(quán)。董事會(huì)與校長(zhǎng)的職權(quán)要分清，避免董事及主辦方兼職或參與管理的現(xiàn)象發(fā)生。校長(zhǎng)有了很高的自治權(quán)，他們的想法只需和董事們溝通后就有權(quán)實(shí)施，他們的教育理

18、念則能實(shí)現(xiàn)了，那么校長(zhǎng)職位本身體現(xiàn)了極大的激勵(lì)價(jià)值。4.設(shè)立內(nèi)外監(jiān)督機(jī)構(gòu)。我國許多民辦高校在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上缺少常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，董事和校長(zhǎng)的日常工作行為缺少過程性約束。雖然上文對(duì)董事和校長(zhǎng)的人選背景、遴選流程以及職責(zé)任務(wù)等有所建議，這有利于董事之間、董事與校長(zhǎng)之間相互監(jiān)督，但有必要設(shè)立獨(dú)立的、真正意義上的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)事會(huì)，作為民辦高校法人的監(jiān)督機(jī)關(guān)。監(jiān)事會(huì)的成員應(yīng)該由舉辦方代表、學(xué)校行政部門負(fù)責(zé)人、教職工代表、學(xué)生代表、家長(zhǎng)代表以及外界人士組成。監(jiān)事會(huì)獨(dú)立行使職責(zé)，對(duì)學(xué)校法人的財(cái)產(chǎn)運(yùn)行、董事會(huì)和校長(zhǎng)的工作進(jìn)行監(jiān)督。要實(shí)現(xiàn)民辦高校組織運(yùn)營(yíng)的高效率，單靠高校內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)在一定程度上激勵(lì)和約束董事和校長(zhǎng)是不夠全面的，外部的約束力量是不容忽視的。當(dāng)然政府會(huì)對(duì)民辦高校進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)控與監(jiān)督，國家的教育方針也會(huì)對(duì)民辦高校起制約作用，然而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及其帶來了對(duì)人才的多樣化需求，催生出大量的類型各異的民辦高校，高校的質(zhì)量參差不齊，加上缺少公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)體系來衡量學(xué)校的質(zhì)量，董事和校長(zhǎng)們應(yīng)受到的約束無形中消失了。要