淺議“依法治稅”

1、淺議“依法治稅”論 文 摘 要稅收是國家的血脈，是國家財政收入的主要來源，也是國家宏觀調(diào)控的重要經(jīng)濟(jì)手段，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下有著不可替代的重要地位和作用。依法治稅作為稅收工作的基本原則和稅收事業(yè)發(fā)展的根本方面既是貫徹依法治國建設(shè)社會主義法治國家的需要，也是建設(shè)和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的必然要求。隨著新征管法的頒布實(shí)施和計算機(jī)等高新技術(shù)在稅收征管領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，逐步建立起“以納稅申報和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點(diǎn)稽查”的征管新模式成為促進(jìn)稅收事業(yè)發(fā)展的新課題。因此，各級稅務(wù)機(jī)關(guān)要以稅收法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，認(rèn)真履行稅收職責(zé)，不斷深化征管改革，大力加強(qiáng)規(guī)范化管理，不斷推進(jìn)依法治

2、稅，提高稅收征管質(zhì)量和效率。本文作者結(jié)合自己在解放區(qū)地方稅務(wù)局工作的實(shí)際，從“依法治稅”的理論起源入手，對依法治水的概念、內(nèi)涵、意義、對先進(jìn)稅收征管新模式提出的要求以及如何推進(jìn)依法治稅進(jìn)行了一番理論探討；提出稅務(wù)機(jī)關(guān)要從加強(qiáng)培訓(xùn)、完善監(jiān)督制約機(jī)制、深化征管改革、加強(qiáng)稅法宣傳、完善協(xié)稅護(hù)稅網(wǎng)絡(luò)，加大稽查力度等七個方面全面推進(jìn)依法治稅，促進(jìn)稅收事業(yè)的不斷發(fā)展。關(guān)鍵詞： 稅收 依法治稅 征稅主體 納稅主體 稅收征管新模式一、“依法治稅”理論的歷史回顧依法治稅理論的歷史發(fā)展可以劃分為兩個階段：第一階段：國務(wù)院于1988年在全國稅務(wù)工作會議上首次提出“以法治稅”的口號；1989年5月，全國首屆“以法治稅

3、”研討班在京舉行，掀起了學(xué)習(xí)和貫徹“以法治稅”的第一個高潮1。這一階段中，以法治稅主要是針對治理整頓稅收秩序而提出來的。第二階段：隨著“依法治國”的方略先后被第八屆全國人大（1996年3月）和黨的十五大（1997年9月）認(rèn)可和確定，特別是在1998年3月，國務(wù)院發(fā)布的關(guān)于加強(qiáng)依法治稅嚴(yán)格稅收管理權(quán)限的通知，使得依法治稅的理論探討進(jìn)入了全新階段。需要指出的是，從“以法治稅”和“依法治稅”，這一字之差，深刻反映了稅收管理從法律工具主義到法律價值理性的根本轉(zhuǎn)變。二、依法治稅的概念、內(nèi)涵和意義（一）依法治稅的概念依法治稅，是依法治國的有機(jī)組成部分，是指通過稅收法制建設(shè)，使征稅主體依法征稅、納稅主體依法

4、納稅，從而達(dá)到稅收法治的狀態(tài)2。（二）依法治稅的內(nèi)涵1、明確了依法治稅與依法治國之間部分與整體，局部與全局的關(guān)系。依法治稅只有在依法治國的大背景下，并作為依法治國整體系統(tǒng)工程中的一個子系統(tǒng)工程深入進(jìn)行。正如國際貨幣基金組織法律事務(wù)部專家小組所指出的，“法制是一個超越稅收的概念。依法治稅取決于整個法律制度的發(fā)展，但稅收這一領(lǐng)域足以顯示法制的優(yōu)越性和要求3 ?！?2、突出了依法治稅的核心內(nèi)容和手段稅收法制建設(shè)。稅收法制建設(shè)本身就是一個包括立法、執(zhí)法、司法和守法以及法律監(jiān)督等在內(nèi)的統(tǒng)一體，其內(nèi)容亦極其廣泛和豐富。3、指出了依法治稅所要達(dá)到的基本目標(biāo)“征稅主體依法征稅、納稅主體依法納稅”和根本目標(biāo)“稅

5、收法治”。4、將“征稅主體依法征稅”置于“納稅主體依法納稅”之前，表明了依法治稅的重點(diǎn)在于前者。5、表明了依法治稅和稅收法治二者間的關(guān)系：前者是手段，后者是目的；前者是過程，后者是狀態(tài)。（三）依法治稅的意義1、從“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的戰(zhàn)略高度看。黨的“十五大”已將“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的一條基本方略。江澤民總書記在報告中指出：“一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政，切實(shí)保障公民權(quán)利，實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制和評議考核制。4”稅收工作作為國家的一項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)工作和宏觀調(diào)控的重要手段，理所當(dāng)然要依法進(jìn)行。實(shí)際上，依法治稅就是依法治國的局部實(shí)踐和重要組成部分。2、從發(fā)展社

6、會主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求看。實(shí)行公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，這是我國社會主義初級階段的一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度，而要使多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展、公有制實(shí)現(xiàn)形式多樣化，就必須統(tǒng)一稅法，公平稅負(fù)，為各種所有制經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造一個平等競爭的稅收環(huán)境，這就從客觀上提出了強(qiáng)化依法治稅的要求。只有嚴(yán)格執(zhí)行稅法，強(qiáng)化稅收征管，規(guī)范執(zhí)法行為，及時有效地查處各種稅收違法行為，才能保證各種所有制經(jīng)濟(jì)真正在同一起跑線上公平競爭，才能促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康、有序地發(fā)展。 3、從稅收的固有屬性看。稅收是國家憑借政治權(quán)力，按照法定的標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制地、無償?shù)厝〉秘斦杖氲囊环N方式。稅收固有的這種強(qiáng)制性、無償性本身就決定了法治的不可或

7、缺，特別是在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)將逐步成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的獨(dú)立的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者。國家和企業(yè)的分配關(guān)系主要通過稅收的方式來實(shí)現(xiàn)，而且稅收還是調(diào)節(jié)過高收入、緩解社會分配不公矛盾的重要手段。4、從新時期治稅思想的內(nèi)在要求看。國家稅務(wù)總局提出“法治、公平、文明、效率”的新時期治稅思想時，把“法治”擺在了首要位置，由此可見其重要性。稅務(wù)機(jī)關(guān)必須認(rèn)真執(zhí)行稅法，不得自立章法或?yàn)E用職權(quán)，有法不依，以權(quán)代法、以言代法；納稅人也必須認(rèn)真履行依法納稅義務(wù)。三、依法治稅與稅收征管新模式（一）納稅人自行申報納稅是實(shí)現(xiàn)依法治稅的前提納稅主體的明確是分清法律責(zé)任的首要條件?？v觀稅收征

8、管史，我們歷來強(qiáng)調(diào)納稅人必須依法納稅。但最終落不到實(shí)處，其根本的癥結(jié)是納稅主體沒有到位，成因是稅收管理形式所致。專管員管戶制度的存在使納稅人擺脫不了稅務(wù)保姆專管員，如同哺乳嬰兒離不開母親的襁褓，而稅務(wù)專管員對應(yīng)由納稅人自行辦理的涉稅事宜大包大攬，由此形成納稅主體混淆。4新的稅收征管模式確定以納稅人自行申報納稅為基礎(chǔ)，取消專管員管戶制度，改面對面的保姆式管理為柜臺式作業(yè)，納稅人應(yīng)納稅款自行計算，申報納稅自行辦理，并對申報內(nèi)容的真實(shí)性、稅款計算的準(zhǔn)確性、申報資料的完整性、申報納稅的及時性承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。（二）稅務(wù)機(jī)關(guān)依法征稅是實(shí)現(xiàn)依法治稅的基礎(chǔ)稅收的法治主要包括稅務(wù)機(jī)關(guān)依法征稅和納稅人依法納稅

9、。稅務(wù)機(jī)關(guān)要督促納稅人依法納稅，必須先規(guī)范自身的執(zhí)法行為；要促使納稅主體到位，必須擺正自己的位置，建立相應(yīng)的管理模式；要劃清征納雙方的法律責(zé)任，必須明確自己的權(quán)力和義務(wù)。新的稅收征管模式要求在計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)支持下，實(shí)現(xiàn)集中征收、重點(diǎn)稽查，這為稅務(wù)機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法設(shè)計了科學(xué)的征管結(jié)構(gòu)和形式。集中征收這不僅是一種形式的轉(zhuǎn)換，而且是組織模式、管理機(jī)制的變革，是實(shí)現(xiàn)依法治稅的必要途徑。新征管法頒布后，我們焦作市地稅系統(tǒng)上線了“新稅務(wù)管理信息系統(tǒng)”，建立了“以集中征收為切入口，以計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，完善了按照征管業(yè)務(wù)明確分工環(huán)環(huán)相扣的稅收運(yùn)行機(jī)制，建立了崗位責(zé)任書制度，形成了相互聯(lián)系、相互制約的內(nèi)部管理體系和外部

10、監(jiān)控機(jī)制。（三）計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)是實(shí)現(xiàn)依法治稅的物質(zhì)保證回顧十幾年來的稅收征管改革史，我們曾嘗試過取消專管員管戶制度，推行征、管、查二分離或三分離，試圖建立新的征管模式，但改革到一定程度就被擱淺，擺脫不了依靠人海戰(zhàn)術(shù)的傳統(tǒng)管戶方式，工作效率低下，稅收監(jiān)控不力，依法治稅難以實(shí)現(xiàn)。稅收征管新模式將計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)作為技術(shù)支持，將稅務(wù)干部從繁雜的手工作業(yè)中解脫出來，為征管結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、人力資源的重新配置、納稅主體的歸位、征納雙方法律責(zé)任的確定創(chuàng)造了條件，為稅收征管信息在各環(huán)節(jié)的互聯(lián)帶來了可能，為對納稅人實(shí)施有效的監(jiān)控提供了保障。2004年，我所在的解放區(qū)地方稅務(wù)局作為新稅務(wù)管理信息系統(tǒng)的試點(diǎn)單位，投入近40萬元資

11、金，新購置了42臺計算機(jī)及網(wǎng)絡(luò)服務(wù)器，ups電源、激光打印機(jī)、掃描儀等辦公自動化配套設(shè)施，實(shí)現(xiàn)了集中征收和無紙化辦公，累計開票4萬元份，征收稅款4208萬元，特別是局內(nèi)外部網(wǎng)站的開通，為稅法宣傳落實(shí)起到了重要橋梁作用。 三、如何推進(jìn)依法治稅（一）依法治稅的理論研究和探討1、完善稅收立法，保證有法可依。目前我國所有稅種的立法權(quán)、解釋權(quán)及稅目稅率確定權(quán)一律集中在中央，這不利于財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，不利于調(diào)動地方的積極性，應(yīng)盡快出臺基本法，明確中央和地方各自立法的范圍、權(quán)限，調(diào)動地方政府的積極性，杜絕超越權(quán)限、擅自立法現(xiàn)象的發(fā)生。2、盡快健全稅收實(shí)體法和程序法。一是單行稅收法律的制定要以科學(xué)合理設(shè)立稅種

12、為基礎(chǔ)，增強(qiáng)可操作性，對現(xiàn)有稅種該調(diào)整的調(diào)整，該合并的合并，該取消的取消。二是提高多數(shù)適用的暫行條例、補(bǔ)充規(guī)定的法律級次，由人大以法律形式頒布，提高稅法的嚴(yán)肅性、權(quán)威性、穩(wěn)定性。3、堅持稅務(wù)機(jī)關(guān)獨(dú)立執(zhí)法的權(quán)力，明確有關(guān)單位協(xié)稅護(hù)稅義務(wù)與責(zé)任。新征管法已明確規(guī)定稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅務(wù)行政執(zhí)法領(lǐng)域的唯一合法主體地位,明確了有關(guān)部門的協(xié)稅護(hù)稅義務(wù)及其如果不履行這種義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，保證稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行有效的監(jiān)督檢查，增強(qiáng)執(zhí)法剛性。4、建立稅務(wù)警察，健全司法保障體系。到目前為止，專業(yè)化的稅務(wù)司法保障體系還未真正建立起來。稅務(wù)機(jī)關(guān)對于涉稅犯罪活動沒有獨(dú)立的偵查、預(yù)審、檢察、審判等權(quán)力，稅務(wù)司法活動基本上依靠非

13、專業(yè)性的公、檢、法機(jī)關(guān)執(zhí)行，這樣就造成了一方面由于沒有有效的司法保障體系，使得稅收征管法中所規(guī)定的稅務(wù)機(jī)關(guān)所具有的種種檢查權(quán)、行政處罰權(quán)、強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)等缺乏必要的保障手段而難以落實(shí)。5、加強(qiáng)對行政事業(yè)性收費(fèi)的管理。目前，“費(fèi)改稅”的基本條件已經(jīng)具備。一是亂收費(fèi)已成社會公害，人民群眾要求規(guī)范地方性收費(fèi)的呼聲日益高漲,因此把某些費(fèi)轉(zhuǎn)化為稅既沒有給納稅人增加負(fù)擔(dān)，又遏制亂收費(fèi)所產(chǎn)生的不良后果，人民群眾是擁護(hù)的。二是有些費(fèi)具有稅的性質(zhì)，在技術(shù)上容易轉(zhuǎn)化和過渡。如教育附加、社會保障費(fèi)、養(yǎng)路費(fèi)等。三是地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)力量充足，經(jīng)驗(yàn)豐富，也使“費(fèi)改稅”有了堅實(shí)的組織保證。（二）依法治稅對稅務(wù)機(jī)關(guān)提出的要求1、加強(qiáng)

14、培訓(xùn)，提高稅務(wù)人員依法行政的觀念和素質(zhì)樹立依法辦事觀念，不搞地方保護(hù)主義；樹立公平觀念，既要應(yīng)收盡收，又要落實(shí)各項(xiàng)稅收政策；改善服務(wù)觀念，創(chuàng)新服務(wù)手段。面對稅收任務(wù)重、壓力大的現(xiàn)有局面，我所在的解放地稅局就提出了“向征管質(zhì)量要收入、向清繳欠稅要收入、向優(yōu)化納稅服務(wù)要收入”的口號，圍繞焦作市開展的百鄉(xiāng)千所效能升級活動提出了“文明用語、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、公正執(zhí)法”十二字方針，開展“優(yōu)質(zhì)服務(wù)窗口”、“讓納稅人滿意的基層站多”等評比活動，努力構(gòu)建依法誠信納稅的氛圍。2005年8月起，焦作市地稅系統(tǒng)開展了人生觀、權(quán)力觀、紀(jì)律、素質(zhì)、廉政等五方面為主題的教育活動，教育全體干部職工牢固樹立為稅收事業(yè)獻(xiàn)身的崇高信念；

15、2004年，我們開展了業(yè)務(wù)大練兵活動，對前兩名進(jìn)行重獎，提高了干部職工干事創(chuàng)業(yè)的積極性。2、完善監(jiān)督制約機(jī)制，增強(qiáng)自我約束能力為保證依法治稅落到實(shí)處，就必須完善內(nèi)部和外部監(jiān)督制約機(jī)制。在內(nèi)部監(jiān)督方面：全面推行稅收行政執(zhí)法責(zé)任制，在明確執(zhí)法部門職責(zé)、規(guī)范執(zhí)法程序的基礎(chǔ)上，對不履行職責(zé)或執(zhí)法不當(dāng)行為追究當(dāng)事人責(zé)任；針對各地執(zhí)法檢查多流于形式，檢查標(biāo)準(zhǔn)尺度不一，檢查結(jié)果不如實(shí)上報問題，加強(qiáng)稅收執(zhí)法檢查；利用計算機(jī)進(jìn)行考核，建立科學(xué)的考核體系；建立稅務(wù)行政賠償制度，切實(shí)保護(hù)納稅人利益。外部監(jiān)督方面：本著對黨高度負(fù)責(zé)和有則改之、無則加勉的精神，強(qiáng)化公開制度，做到稅法公開、政策公開、征管制度公開、稅務(wù)人員

16、紀(jì)律公開、稅務(wù)案件查處公開，增加工作透明度，讓全社會都來關(guān)心、支持稅收工作。我們解放地稅局就建立了“特約監(jiān)管員” 制度，每年邀請14位重點(diǎn)稅源企業(yè)、個體納稅戶和人大政協(xié)代表擔(dān)任特約監(jiān)督員，召開座談會，現(xiàn)已征求合理化建議42條。3、深化征管改革，為依法治稅打下堅實(shí)的體制基礎(chǔ)征管改革的實(shí)質(zhì)是要建立起一套對外監(jiān)控有力，對內(nèi)科學(xué)分工，相互制約的高效運(yùn)轉(zhuǎn)的執(zhí)法新體制。從完善納稅申報，推行分類管理；完善稅源監(jiān)控，建立納稅服務(wù)中心；強(qiáng)化集中征收，實(shí)行“一窗式”管理；簡化納稅手續(xù)，為納稅人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)；建立多層稽查體系，強(qiáng)化稽查制約機(jī)制等入手，強(qiáng)化稅收管理的科學(xué)性、準(zhǔn)確性。4、科學(xué)制定稅收計劃稅收增長速度應(yīng)當(dāng)

17、與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相適應(yīng)，但一些地方政府為了片面的追求財政稅收，致使完不成任務(wù)的稅務(wù)部門產(chǎn)生空轉(zhuǎn)稅、過頭稅；任務(wù)容易完成的部門為下年留底子，有稅不收。因此，要進(jìn)一步改革稅源監(jiān)控措施，逐步將稅源的動態(tài)發(fā)展置于稅務(wù)系統(tǒng)的有效監(jiān)控之內(nèi)，將稅收計劃的制定與各地國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展聯(lián)系起來，在全國實(shí)現(xiàn)以國民經(jīng)濟(jì)的稅收負(fù)擔(dān)率替代“基數(shù)加比例”作為計劃制定和下達(dá)的主要依據(jù)。5、加強(qiáng)稅法宣傳盡快建立統(tǒng)一完備的稅法公告制度，增強(qiáng)稅法的覆蓋面，滲透力和透明度；堅持不懈地搞好稅法宣傳月，突出宣傳與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮邢嚓P(guān)的地方稅種，創(chuàng)新宣傳形式、多借助新聞媒體優(yōu)勢，及時傳播有關(guān)政策法規(guī)，使納稅人真正從內(nèi)心認(rèn)同了納稅光榮、偷稅

18、可恥。6、完善協(xié)稅護(hù)稅網(wǎng)絡(luò)稅務(wù)部門作為依法治稅的主力軍，要積極向黨政人大領(lǐng)導(dǎo)宣傳稅收政策，尤其是要爭取將比較成熟的稅收規(guī)定轉(zhuǎn)化為當(dāng)?shù)攸h政、人大的規(guī)范性文件，著重加強(qiáng)與地稅、工商、公安、銀行、建設(shè)、規(guī)劃、房管等部門的聯(lián)系。2005年的房屋租賃業(yè)稅收專項(xiàng)檢查中，我們就邀請了各辦事處18名協(xié)稅人員進(jìn)行一對一工作，取得了良好效果。自查納稅戶577戶、補(bǔ)辦稅務(wù)登記23戶，未納入管理17戶，自查補(bǔ)繳稅款41.3萬元。7、加大稽查力度，增強(qiáng)稅法剛性稅務(wù)稽查是稅收征管的最后一個環(huán)節(jié)，是強(qiáng)化依法治稅的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。針對涉稅犯罪逐年增多的現(xiàn)象，我局建立了稅務(wù)違章案件舉報中心，開展陽光稽查服務(wù)，明確了“下發(fā)自查通知書約談紀(jì)錄納稅人自查正式檢查”的稽查程序，在實(shí)地檢查10日前將納稅人自查自糾通知書送達(dá)被檢查單位，采取座談和上門輔導(dǎo)的方式讓納稅人進(jìn)行自查自糾；實(shí)行“文明稽查五公開”，公開案件舉報方式、公開稽查程序，公開政策咨詢和舉報電話，公開涉稅案件處理結(jié)果，公開執(zhí)法監(jiān)督方式；設(shè)立了“稽查廉政回訪卡”，嚴(yán)查稽查人員吃、拿、卡、要、報的行為。注釋1參見劉隆亨主編：以法治稅簡論，北京大學(xué)出版社1989年版，第228頁；2參見宋德安、邢西唯：論“依法治稅”，人文雜志1996年第1期，第65頁；3參見王?？档茸g，中國稅收與法治國際貨幣基金組織考察報告（1993），