預(yù)算績效管理的激勵與約束

1、 一、厘清概念：什么是預(yù)算績效管理 二、理論模型：“理性人”假設(shè)、契約制度、激勵與約束 三、追根溯源：預(yù)算績效管理的前世今生 四、庖丁解牛：預(yù)算績效管理操作流程及指標(biāo)體系構(gòu)成 五、問題剖析：中國預(yù)算績效管理存在的瓶頸制約六、制度創(chuàng)新：適合中國預(yù)算績效管理的激勵制度構(gòu)建 一、厘清概念：什么是預(yù)算績效管理 預(yù)算：預(yù)算：預(yù)算就是計劃。 決策、選擇。 政府預(yù)算政府預(yù)算：是經(jīng)法定程序批準的政府年度收支計劃。 公共決策、公共選擇。 績效績效：源于企業(yè)管理，進而融入公共管理，最終成為一個政府與市場通用的概念。從單純的語義角度看，“績”就是成績、產(chǎn)出，“效”就是效率、效益?？冃П硎境煽?、成效。成績是指我們工作

2、或?qū)W習(xí)的主觀努力情況。成效是指工作或?qū)W習(xí)所造成的客觀后果及影響。 就公共部門而言，“績效”可以理解為公共支出實現(xiàn)的產(chǎn)出和成果。 績效評價績效評價：是指運用一定的評價方法、量化指標(biāo)及評價標(biāo)準，對支出部門（單位）為實現(xiàn)其職能所確定的績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度，以及為實現(xiàn)這一目標(biāo)所安排預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果進行的綜合性評價（事后）。一、厘清概念：什么是預(yù)算績效管理 預(yù)算績效預(yù)算績效：指預(yù)算資金所達到的產(chǎn)出和結(jié)果。 預(yù)算績效管理：預(yù)算績效管理：是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。預(yù)算績效管理本質(zhì)上是一項公共管理領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，是政府發(fā)展觀和政績觀的具體體現(xiàn)。 績效預(yù)算績效預(yù)算：政府首先

3、制定有關(guān)的事業(yè)計劃和工程計劃，再依據(jù)政府職能和施政計劃制定計劃實施方案，并在成本效益分析的基礎(chǔ)上確定實施方案所需費用來編制預(yù)算的一種方法。 特點就是按計劃決定預(yù)算，按預(yù)算計算成本，按成本分析效益，然后根據(jù)效益來衡量其業(yè)績。 預(yù)算績效管理的實質(zhì)預(yù)算績效管理的實質(zhì)二、理論模型：“理性人”假設(shè)、契約制度、激勵與約束（一）理論模型的假設(shè)條件一：公共部門的（一）理論模型的假設(shè)條件一：公共部門的“理性人理性人”假設(shè)假設(shè)尼斯坎南的“官僚效用函數(shù)”、布坎南的公共選擇分析都認為，公共部門中的管理者和職員同普通人一樣，本質(zhì)上是有理性的，而這種公共部門的成員理性可以很自然地綜合并上升為部門理性。因此，公共部門作為人

4、的組織無法成為一種“純公共產(chǎn)品”，它利己的、自私的、機會主義的行為動機時刻都在影響著公共決策活動。 預(yù)算績效管理改革的初衷之一就是約束并努力利用好這種“理性”。 一方面，通過預(yù)算管理核心從投入控制向產(chǎn)出結(jié)果的轉(zhuǎn)變，以預(yù)算績效的方式有效疏導(dǎo)公共部門“理性”，約束公共部門“完全理性”的負面效應(yīng)與產(chǎn)出和效率損失。 另一方面，充分利用公共部門的“理性人”特征，設(shè)計適宜的激勵約束機制，使得公共部門“理性”選擇符合政府預(yù)算的公共選擇，即產(chǎn)生預(yù)算績效。 （二）理論模型的假設(shè)條件二：政府預(yù)算管理中的制度契約（二）理論模型的假設(shè)條件二：政府預(yù)算管理中的制度契約 政府預(yù)算管理中普遍存在著各種正式的法律和規(guī)章（憲法

5、、預(yù)算法、管理辦法、實施條例、操作守則等）和非正式的約束（運作習(xí)慣、傳統(tǒng)和禁忌等），這些構(gòu)成了政府預(yù)算管理制度的基本內(nèi)容，而預(yù)算機構(gòu)與職能部門之間的委托代理關(guān)系，符合市場經(jīng)濟中的契約。 因此，將政府預(yù)算管理中的各種規(guī)則與框架視為具有較強約束力的制度契約，既有利于明確部門預(yù)算績效管理改革的核心內(nèi)容，也有助于開拓視野，從契約的角度引入經(jīng)濟學(xué)的分析方法，強調(diào)政府預(yù)算效率與效益。 政府預(yù)算可以被視為一種以“公法”為基礎(chǔ)的政治契約，預(yù)算管理中制度契約的不斷完善與創(chuàng)新可以激發(fā)預(yù)算績效，進而最大限度地發(fā)揮公共預(yù)算對社會和諧發(fā)展的推動作用。 （三）理論模型u 預(yù)算績效=u（1，2，3，n）式中：1 代表制度基

6、礎(chǔ)；2 代表技術(shù)框架；3 代表法規(guī)體系；n 代表其他配套措施。從理論模型中可以看出，政府預(yù)算支出績效水平的影響因素是由包括制度基礎(chǔ)、技術(shù)框架、法規(guī)體系等諸多內(nèi)容構(gòu)成的。同時也表明，政府預(yù)算支出績效管理改革是以制度建設(shè)為核心，技術(shù)框架選擇與法規(guī)體系完善為重要補充，并配合其他政策措施的。 （四）激勵相容約束（四）激勵相容約束 在市場經(jīng)濟中，每個理性“經(jīng)濟人”都有自利的一面，其個體行為會按照自利的規(guī)則行動。如果能有一種制度安排，使行為人追求個人利益的行為，正好與機構(gòu)實現(xiàn)集體價值最大化的目標(biāo)相吻合，這一制度安排就是“激勵相容”的。 政府在預(yù)算制度和管理方式的選擇上應(yīng)設(shè)計這樣一種契約機制，即這種預(yù)算制度

7、能夠使預(yù)算各參與方追求自身利益最大化的行為選擇符合政府的政策目標(biāo)和利益取向，即形成預(yù)算“激勵相容約束”。 三、追根溯源：預(yù)算績效管理的前世今生 （一）西方國家績效預(yù)算的發(fā)展與實踐（一）西方國家績效預(yù)算的發(fā)展與實踐 績效預(yù)算理念萌芽于1907年紐約市政研究局提供的“改進管理控制計劃”的報告中，該報告強調(diào)“通過對已批準項目的管理，提高資源使用效率”。 績效預(yù)算理念最早用于實踐則開始于20世紀30年代，田納西流域管理局和美國農(nóng)業(yè)部采納了績效預(yù)算。 20世紀40年代，美國的“重組政府”運動方興未艾，借此契機，第一屆胡佛委員會在1949年的報告中，完整地定義了績效預(yù)算，從而定下了績效預(yù)算改革的基調(diào)。 遺

8、憾的是，績效預(yù)算推行的成效并不盡如人意，政府行政績效大幅提高的情形并未出現(xiàn)。因此從20世紀60年代中期開始，績效預(yù)算銷聲匿跡，代之而起的是計劃項目預(yù)算制（PPBS)、零基預(yù)算(ZBB)等。 1979年撒切爾政府開始了英國“新公共管理”的改革，并在“效率戰(zhàn)略”的指導(dǎo)下，相繼推行了雷納評審、部長管理信息系統(tǒng)、財務(wù)管理新方案等改革措施，極大地推動了績效評估在政府部門中的應(yīng)用。提出了政府績效3E（經(jīng)濟性Economy、效率性Efficiency、有效性Effectiveness）內(nèi)容框架。 20世紀90年代，以美國、澳大利亞和新西蘭為代表的OECD國家紛紛推行了以績效為基礎(chǔ)的“新績效預(yù)算”。其核心是主

9、張政府預(yù)算必須與政府的中長期戰(zhàn)略計劃相結(jié)合，強調(diào)以政府職能的整體目標(biāo)為導(dǎo)向，用績效目標(biāo)作為約束手段，在預(yù)算制度中實現(xiàn)了政策（目標(biāo)和結(jié)果）與管理（產(chǎn)出和激勵）的有機融合。（二）中國預(yù)算績效管理的探索與實踐1.1.古而有之的績效思想古而有之的績效思想 從西周到秦漢，我國古代政權(quán)普遍建立了“上計制度”，對財政活動和官吏政績進行管理和考核。明朝萬歷年間，推行“考成法”，其核心是根據(jù)政務(wù)的輕重緩急，列出處理的先后順序和完成的期限，由六部和都察院按文簿登記事項逐月對完成情況進行檢查，并根據(jù)檢查結(jié)果對官員實施獎懲等。從1949年到此后很長一段時間，計劃經(jīng)濟，財政統(tǒng)收統(tǒng)支。1978年開始，實行以市場為導(dǎo)向的經(jīng)

10、濟體制改革，財政資金使用效益問題不斷得到重視，但這一階段財政管理的主要內(nèi)容依然是解決財政收支矛盾，側(cè)重于財政收入，對財政支出尤其是財政支出績效的關(guān)注還未擺上主要位置。 1994年，分稅制改革實施，我國財政收入得到快速、穩(wěn)定增長，此時的財政收支矛盾得到較大緩解，財政管理的側(cè)重點逐步由收入管理轉(zhuǎn)移到支出管理。 始于1999年的部門預(yù)算、國庫集中支付、收支兩條線等改革，更是對于優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，保障和改善民生起了積極作用，在很大程度上促進了財政資金使用效益的提高。2.以績效評價為主要方式的預(yù)算績效管理萌芽2000年左右，我國部分地區(qū)開始了績效評價試點探索。2003年，黨的十六屆三中全會提出“建立預(yù)算績效

11、評價體系”，財政部開始加強績效評價工作，探索提高財政資金使用效益的新方法、新途徑，以績效評價為主要方式的預(yù)算績效管理開始萌芽。2005年，財政部出臺辦法并組織開展中央部門開展績效評價試點。2009年，財政部出臺了指導(dǎo)地方開展績效評價工作試點的辦法。 2011年初，財政部將上述兩個辦法進行了合并，出臺統(tǒng)一指導(dǎo)全國的績效評價管理辦法，標(biāo)志著以績效評價為主要方式的預(yù)算績效管理工作在全國范圍展開。 3.反復(fù)打磨“尚方寶劍”，頂層設(shè)計的制度框架基本完善在經(jīng)歷了2011年全國試點預(yù)算績效管理后，2012年，財政部草擬了預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015），明確今后一段時期我國預(yù)算績效管理工作的總體目

12、標(biāo)、主要任務(wù)和重點工作。 2011年規(guī)劃起草的準備工作就已經(jīng)啟動。2012年6月初，財政部從部分中央部門和地方財政部門抽調(diào)人員成立起草小組，形成了草稿。在此基礎(chǔ)上，反復(fù)征求意見并進行修改。 如果說前期的相關(guān)工作是解決思想和理念問題，那么下一步工作則需要解決具體落實和實踐問題，還需要相應(yīng)的文件做指導(dǎo)。這項規(guī)劃的出臺即是中央和地方開展工作的一個“尚方寶劍”。借助預(yù)算法及其實施條例修訂的機遇，下一步財政部計劃將預(yù)算績效管理相關(guān)要求納入其中，并不斷研究出臺相關(guān)管理辦法，進一步完善頂層制度設(shè)計。 四、庖丁解牛：預(yù)算績效管理操作流程及指標(biāo)體系構(gòu)成（一）總體目標(biāo)（一）總體目標(biāo) 貫徹黨中央、國務(wù)院提出的建設(shè)高

13、效、責(zé)任、透明政府的總體要求，構(gòu)建具有中國特色的預(yù)算績效管理體制，牢固樹立“講績效、重績效、用績效”、“用錢必問效、無效必問責(zé)”的績效管理理念，進一步增強支出責(zé)任和效率意識，全面加強預(yù)算管理，優(yōu)化資源配置，提高財政資金使用績效和科學(xué)化精細化管理水平，提升政府執(zhí)行力和公信力。 績效目標(biāo)逐步覆蓋。評價范圍明顯擴大。重點評價全面開展。結(jié)果應(yīng)用實質(zhì)突破。支撐體系基本建立。（二）主要任務(wù)和重點工作“建立一個機制建立一個機制”“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機制?！巴晟苾蓚€體系完善兩個體系”完善管理制度體系完善管理制度體系加強法律法規(guī)建

14、設(shè)。加強規(guī)章制度建設(shè)。加強業(yè)務(wù)規(guī)程建設(shè)。完善績效評價體系完善績效評價體系完善績效評價主體。完善評價方式方法。完善績效評價指標(biāo)體系。 “健全三個智庫健全三個智庫”專家學(xué)者庫專家學(xué)者庫健全中介機構(gòu)庫健全中介機構(gòu)庫健全監(jiān)督指導(dǎo)庫健全監(jiān)督指導(dǎo)庫 （三）預(yù)算績效管理流程（三）預(yù)算績效管理流程1.績效目標(biāo)的設(shè)定績效目標(biāo)的定義：績效目標(biāo)是被評價對象計劃在一定期限內(nèi)達到的產(chǎn)出和效果，是預(yù)算編審、調(diào)整和監(jiān)督項目執(zhí)行以及開展績效評價的主要依據(jù)（事前評價）。（要做什么事情，做多少事情，達到什么效果）預(yù)算部門年初申報預(yù)算時，應(yīng)當(dāng)將績效目標(biāo)編入年度預(yù)算；執(zhí)行中申請調(diào)整預(yù)算的，應(yīng)當(dāng)隨調(diào)整預(yù)算一并上報績效目標(biāo)?？冃繕?biāo)應(yīng)當(dāng)

15、包括的內(nèi)容 （1）預(yù)期產(chǎn)出，包括提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量；（2）預(yù)期效果，包括經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響等；（3）服務(wù)對象或項目受益人滿意程度；（4）達到預(yù)期產(chǎn)出所需要的成本資源；（5）衡量預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果和服務(wù)對象滿意程度的績效指標(biāo)；（6）其他?？冃繕?biāo)應(yīng)當(dāng)符合以下要求（1）指向明確。績效目標(biāo)要符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、部門職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并與相應(yīng)的財政支出范圍、方向、效果緊密相關(guān)。（2）具體細化?？冃繕?biāo)應(yīng)當(dāng)從數(shù)量、質(zhì)量、成本和時效等方面進行細化，盡量進行定量表述，不能以量化形式表述的，可以采用定性的分級分檔形式表述。（3）合理可行。制定績效目標(biāo)要經(jīng)過調(diào)查研究和科學(xué)

16、論證，目標(biāo)要符合客觀實際。 績效目標(biāo)申報流程績效目標(biāo)申報流程（1）預(yù)算編制“一上”環(huán)節(jié)，部門（單位）按照規(guī)定，將申報表及其他申報要件隨同預(yù)算申報材料一并通過部門預(yù)算軟件報送。（2）財政部門對項目績效目標(biāo)內(nèi)容進行審核，審核的內(nèi)容主要是績效目標(biāo)是否合理、可行；發(fā)現(xiàn)績效目標(biāo)明顯不符合實際的（過高或過低），可要求部門（單位）進行調(diào)整。（3）預(yù)算編制“一下”環(huán)節(jié)，財政部門將審核后的績效目標(biāo)連同審核意見下達； （4）預(yù)算編制“二上”環(huán)節(jié)，部門（單位）按照“一下”的審核意見調(diào)整績效目標(biāo)；如果部門（單位）調(diào)整項目的，必須同時調(diào)整項目績效目標(biāo)，并按以上分工和程序進行審核。（5）最后確定的績效目標(biāo)經(jīng)人大審議通過后

17、，在“二下”時與部門預(yù)算一并下達（或單獨下達）。 2.績效實施部門（單位）按照預(yù)算批復(fù)的績效目標(biāo)，按照資金管理的要求，執(zhí)行預(yù)算項目。要求：部門（單位）應(yīng)嚴格按照績效目標(biāo)，在實施過程中加強自我監(jiān)督。在績效實施過程中，財政部門和部門（單位）可對項目資金使用情況進行追蹤問效（事中評價）。3.績效評價流程（1 1）前期準備階段）前期準備階段 -確定評價對象 -下達績效評價通知 -成立評價工作小組 -制定績效評價工作方案（2 2）評價工作實施階段）評價工作實施階段 -收集績效評價相關(guān)資料 -審核相關(guān)資料 -綜合分析并形成評價結(jié)論（3 3）評價工作完成階段）評價工作完成階段 -撰寫、提交評價報告 -結(jié)果反

18、饋 -歸檔存查4.績效評價方法成本效益分析法成本效益分析法：又稱投入產(chǎn)出法，是指將一定時期內(nèi)的支出與效益進行對比分析，以評價績效目標(biāo)實現(xiàn)程度。該方法適用于成本和收益都能準確計量的財政支出評價，以社會效益為主的支出項目不宜采用此方法。比較法比較法：是指通過對績效目標(biāo)與實施效果、歷史與當(dāng)期情況、不同部門和地區(qū)同類支出的比較，綜合分析績效目標(biāo)實現(xiàn)程度。歷史比較法：指將相同或類似的財政支出在不同時期的支出效果進行比較，分析判斷績效的評價方法。橫向比較法：指通過對相同或類似的財政支出在不同地區(qū)或不同部門、單位間的支出效果進行比較，分析判斷績效的評價方法。 目標(biāo)比較法：指通過對財政支出產(chǎn)生的實際效果與預(yù)定

19、目標(biāo)的比較，分析完成目標(biāo)或未完成目標(biāo)的原因，從而評價績效的方法。因素分析法因素分析法：是指通過綜合分析影響績效目標(biāo)實現(xiàn)、實施效果的內(nèi)外因素，評價績效目標(biāo)實現(xiàn)程度。通過列舉所有影響成本與收益的因素，進行全面、綜合的分析，從而得出評價結(jié)果的方法。最低成本法最低成本法：是指對效益確定卻不易計量的多個同類對象的實施成本進行比較，評價績效目標(biāo)實現(xiàn)程度。公眾評判法公眾評判法：是指通過專家評估、公眾問卷及抽樣調(diào)查等對財政支出效果進行評判，評價績效目標(biāo)實現(xiàn)程度。公眾問卷法：指通過設(shè)計不同形式的調(diào)查問卷，在一定范圍內(nèi)發(fā)放，收集、分析調(diào)查問卷，進行評價和判斷。在一些公共服務(wù)、公共投資項目上可設(shè)置目標(biāo)群體滿意度或公

20、眾滿意度指標(biāo)來評價績效。專家評議法：指通過邀請相關(guān)領(lǐng)域的專家通過實地勘察、查看項目資料，充分了解掌握項目情況后，根據(jù)自己的專業(yè)判斷，進行評議，得出評價結(jié)果的方法。對于無法直接用指標(biāo)計量其效益的支出項目，可以選擇有關(guān)專家進行評價。 5.預(yù)算績效評價指標(biāo)體系設(shè)計（1）評價指標(biāo)應(yīng)遵循的原則）評價指標(biāo)應(yīng)遵循的原則績效評價指標(biāo)是指衡量績效目標(biāo)實現(xiàn)程度的考核工具，是針對關(guān)鍵評價問題而設(shè)計的，用來回答關(guān)鍵問題的工具。相關(guān)性原則。應(yīng)當(dāng)與績效目標(biāo)有直接的聯(lián)系，能夠恰當(dāng)反映目標(biāo)的實現(xiàn)程度。重要性原則。應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用最具評價對象代表性、最能反映評價要求的核心指標(biāo)?？杀刃栽瓌t。對同類評價對象要設(shè)定共性的績效評價指標(biāo)，以

21、便于評價結(jié)果可以相互比較。系統(tǒng)性原則。應(yīng)當(dāng)將定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合，系統(tǒng)反映財政支出所產(chǎn)生的社會效益、經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響等。經(jīng)濟性原則。應(yīng)當(dāng)通俗易懂、簡便易行，數(shù)據(jù)的獲得應(yīng)當(dāng)考慮現(xiàn)實條件和可操作性，符合成本效益原則。需注意的幾個問題：需注意的幾個問題：設(shè)置指標(biāo)時就需考慮：設(shè)置指標(biāo)時就需考慮：數(shù)據(jù)來源、收集方法、誰來收集、數(shù)據(jù)成本、收集難度、如何使用、誰來使用。每個指標(biāo)都應(yīng)建立這樣的信息，確定指標(biāo)是一件非常不容易的事情。設(shè)置多少指標(biāo)最適合：設(shè)置多少指標(biāo)最適合：能夠衡量財政支出績效、科學(xué)合理地獲得評價結(jié)果的最少指標(biāo)。績效評價指標(biāo)體系是動態(tài)的、可擴充的：績效評價指標(biāo)體系是動態(tài)的、可擴充

22、的：財政部門可根據(jù)績效評價工作的開展情況，不斷完善基本指標(biāo) ，在具體評價過程中，評價組織者和評價機構(gòu)也應(yīng)根據(jù)具體情況來設(shè)置具體指標(biāo)，來充實和完善指標(biāo)體系。設(shè)計績效目標(biāo)需要考慮的因素：設(shè)計績效目標(biāo)需要考慮的因素：首先，所選指標(biāo)在評價內(nèi)容的度量上要具有精確性，不能模棱兩可,能量化的指標(biāo)應(yīng)盡量予以量化；其次,選出的指標(biāo)應(yīng)具有獨立性，減少人為因素對指標(biāo)的修飾；最后，在設(shè)計指標(biāo)時應(yīng)當(dāng)多征求多方意見。（2）評價指標(biāo)分類）評價指標(biāo)分類根據(jù)評價內(nèi)容和設(shè)置要求以及指標(biāo)的適用范圍，可分為根據(jù)評價內(nèi)容和設(shè)置要求以及指標(biāo)的適用范圍，可分為共性指標(biāo)共性指標(biāo)和和個性指標(biāo)個性指標(biāo)。 共性指標(biāo)是適用于所有評價對象的指標(biāo)，主要

23、包括預(yù)算編制和執(zhí)行情況、財務(wù)管理狀況、資產(chǎn)配置、使用、處置及其收益管理情況以及社會效益、經(jīng)濟效益等。 個性指標(biāo)是針對預(yù)算部門或項目特點設(shè)定的，適用于不同預(yù)算部門或項目的業(yè)績評價指標(biāo)。 共性指標(biāo)由財政部門統(tǒng)一制定，個性指標(biāo)由財政部門會同預(yù)算部門制定。按指標(biāo)能否量化，可分為按指標(biāo)能否量化，可分為定量指標(biāo)定量指標(biāo)和和定性指標(biāo)定性指標(biāo)。 定量指標(biāo)是指直接可以通過數(shù)據(jù)計算分析評價內(nèi)容，以數(shù)量反映評價結(jié)果的指標(biāo)。 定性指標(biāo)指難以直接通過數(shù)據(jù)計算分析評價內(nèi)容和反映評價對象，需對評價對象進行客觀描述和分析來反映評價結(jié)果的指標(biāo)。 定量指標(biāo)和定性指標(biāo)包含在共性指標(biāo)和個性指標(biāo)中，是共性指標(biāo)和個性指標(biāo)能否量化的表現(xiàn)形

24、式。（3）評價指標(biāo)的設(shè)計）評價指標(biāo)的設(shè)計 項目績效評價指標(biāo)體系（見表項目績效評價指標(biāo)體系（見表1）部門績效評價指標(biāo)體系（見表部門績效評價指標(biāo)體系（見表2）6.績效評價結(jié)果公開和應(yīng)用結(jié)果公開結(jié)果公開（1）公開對象：績效評價報告公開對象包括被評價部門（單位）、人大、政協(xié)、政府監(jiān)督機構(gòu)、項目受益群體及其社會公眾。（2）公開形式：管理部門可以針對不同對象采取不同的公開形式，如公開出版績效評價報告，向人大、政協(xié)或政府監(jiān)督部門書面匯報，將績效評價報告對社會公開等方式進行公開，從而使評價結(jié)果盡可能發(fā)揮最大的作用。結(jié)果應(yīng)用：與預(yù)算資金管理結(jié)合結(jié)果應(yīng)用：與預(yù)算資金管理結(jié)合（1）改進預(yù)算：將評價結(jié)果反饋給被評價者

25、使之盡快改進績效水平，并逐步根據(jù)支出績效的優(yōu)劣來調(diào)整和控制其預(yù)算資金。項目單位、主管部門應(yīng)將項目評價結(jié)果作為編報年度部門預(yù)算的依據(jù)；財政部門應(yīng)將項目評價結(jié)果作為核定部門預(yù)算的依據(jù)。（2）完善項目管理與部門支出管理：根據(jù)評價結(jié)果進行認真分析，對于管理中存在的問題，提出改進措施，不斷提高管理水平。（3）加強資金監(jiān)控：對于常年性或跨年度項目，財政部門依據(jù)項目評價結(jié)果提出后續(xù)資金安排或撥付的意見。 五、問題剖析：中國預(yù)算績效管理存在的瓶頸制約（一）績效理念還未牢固樹立，“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的思想還一定程度存在，部門對績效管理工作普遍缺乏主動性，許多仍是不情愿地被動績效評價；（二）績效方面

26、的法律法規(guī)相對缺失，管理制度體系仍不健全，相關(guān)辦法不具體、不細化、不系統(tǒng)，對預(yù)算績效管理的保障支撐不強；（三）績效管理缺乏高層推動，基本還是財政部門唱獨角戲，政府層面介入較少，預(yù)算績效管理尚未與政府績效管理有機融合，“偽改革”現(xiàn)象普遍存在 ；（四）全過程預(yù)算績效管理剛剛實行，績效目標(biāo)編制仍沒有實質(zhì)突破，多為事后評價，事前評價較少，事中監(jiān)控不足；（五）績效評價主體單一，第三方評價欠缺，績效評價的公信力和權(quán)威性有待提高；（六）基礎(chǔ)管理工作比較薄弱，信息系統(tǒng)、人員隊伍、專業(yè)績效評價機構(gòu)建設(shè)等相對滯后，制約了績效管理工作的深入開展；（七）預(yù)算績效管理試點面偏小、范圍偏窄、進展不平衡，評價工作在省級開展

27、的較多，市、縣級開展的較少，已有的績效評價中，多是對項目進行評價，對部門整體評價和對財政政策效果評價較少；（八）指標(biāo)體系設(shè)計，定性指標(biāo)偏多，定量偏少，且沒有形成一套指導(dǎo)全國的各行業(yè)指標(biāo)體系；（九）評價結(jié)果與預(yù)算安排還未有機結(jié)合，為評價而評價現(xiàn)象依然普遍存在，評價結(jié)果公開程度較低，公眾參與程度不高；（十）激勵約束機制不夠健全，績效問責(zé)機制尚未建立，優(yōu)化、促進預(yù)算管理的作用尚未充分體現(xiàn)；（十一）績效評價與績效審計、財政監(jiān)督存在部分重合交叉，易造成被評價部門的疲于應(yīng)付和無所適從；（十二）預(yù)算績效管理已有的實踐探索多是自下而上，中央層面對于預(yù)算績效管理的理論研究和頂層設(shè)計較為滯后。六、制度創(chuàng)新：適合中

28、國預(yù)算績效管理的激勵制度構(gòu)建（一）更新理念，將預(yù)算績效管理納入國家治理范疇 十八屆三中全會：財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。推進國家治理現(xiàn)代化。建立現(xiàn)代財政制度。 預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，是建立現(xiàn)代財政制度的題中應(yīng)有之義。實施預(yù)算績效管理，絕不僅僅是財政部門的獨角戲，應(yīng)納入中國國家治理體系。即政府先要更新理念（有改革的思想意識或者改革共識），根據(jù)理念來決策和設(shè)計頂層政策，再進行政策的執(zhí)行。 一方面要加快政府職能轉(zhuǎn)變，另一方面要在培育社會組織、加強社會建設(shè)、加強法制建設(shè)等方面有突破，調(diào)動社會群體、政府內(nèi)部不同機構(gòu)、不同利益代表的積極性，不斷

29、改善預(yù)算績效管理的生態(tài)體系。本著平等協(xié)商和契約精神，以公共服務(wù)為切入點構(gòu)建預(yù)算績效管理體系，引導(dǎo)部門從“要我評價”向“我要評價”轉(zhuǎn)變。（二）完善法規(guī)，提升預(yù)算績效管理的法律支撐層次采取法律的形式有利于強化執(zhí)行力度、規(guī)范執(zhí)行程序，法制化、制度化也是當(dāng)前國際上績效預(yù)算的趨勢之一。當(dāng)前，應(yīng)以預(yù)算法修訂為契機，將預(yù)算績效管理寫入預(yù)算法，并在實施細則中具體化實施方案和流程，使得預(yù)算績效管理有法可依。完善現(xiàn)有的關(guān)于預(yù)算績效管理的制度辦法、工作規(guī)劃和實施意見，提高對預(yù)算績效管理的指導(dǎo)性、可操作性。（三）構(gòu)建平臺，以績效管理系統(tǒng)性協(xié)調(diào)政府部門管理體系（三）構(gòu)建平臺，以績效管理系統(tǒng)性協(xié)調(diào)政府部門管理體系 與傳統(tǒng)

30、預(yù)算管理比較，績效管理在管理主體、管理對象、責(zé)任方式上自然會發(fā)生根本性改變，要求政府在預(yù)算支出實施前后，不但要給納稅人“回答”提供多少產(chǎn)品和服務(wù)，還要“回答”將這些產(chǎn)品和服務(wù)完成何種程度，這是一個系統(tǒng)性的工程，循環(huán)的管理過程。其中翔實的目標(biāo)和評價尺度體系，必將改進各個機構(gòu)互相矛盾、互相扯皮、互相推卸責(zé)任的局面，也就是說部門不單一對有利于自身的規(guī)則負責(zé)，還要對政府績效管理體系負責(zé)。 基于我國當(dāng)前高度集權(quán)的管理體制，應(yīng)由各級政府建立預(yù)算管理部門聯(lián)席制度，圍繞政府戰(zhàn)略目標(biāo)細化部門目標(biāo)，并將預(yù)算績效管理結(jié)果納入紀檢監(jiān)察、組織部門、公檢法部門和審計等部門對公務(wù)員的監(jiān)督考核內(nèi)容。同時，借助人大的權(quán)威利益平

31、衡機構(gòu)的作用，加強人大財經(jīng)委對預(yù)算管理的審查，才能確保預(yù)算績效管理實踐的系統(tǒng)性，防止預(yù)算績效管理改革出現(xiàn)“偽改革”。（四）貫穿始終，建立事前、事中、事后通盤連接的閉環(huán)管理系統(tǒng)全過程預(yù)算績效管理模式必須構(gòu)建貫穿始終的流程、形成一套以績效為核心首尾銜接的財政預(yù)算編制、執(zhí)行、評價、監(jiān)督體系，這樣的管理模式有利于克服傳統(tǒng)預(yù)算模式的撥款與效果脫節(jié)的致命缺陷。目前國內(nèi)大多是地方的績效評價都是側(cè)重于事后，對于事前和事中的監(jiān)管措施較少。今后應(yīng)穩(wěn)步推進績效目標(biāo)管理，所有項目資金全部實行績效目標(biāo)申報，編制明細預(yù)算，重點項目需進行可行性分析。本著總量控制和績效優(yōu)先原則，通過專家論證，在財力范圍內(nèi)統(tǒng)籌優(yōu)先安排績效高的

32、項目，為政府資金分配提供參考依據(jù)。（五）培育第三方，提高績效評價的公信力和權(quán)威性通過政府購買服務(wù)方式，公開招標(biāo)，拓展第三方評價，尤其是鼓勵、引導(dǎo)、指導(dǎo)有條件的市縣開展引入第三方評價。通過吸收由專業(yè)人士組成的第三方評價機構(gòu)，從根本上克服內(nèi)部評價雙重角色的矛盾，確保評價結(jié)果的獨立性和客觀性。同時可以較全面地反映民意表達，客觀上對預(yù)算部門和用款單位形成“倒逼”壓力，使其更加注重預(yù)算過程的民主參與，更加注重提高資金使用績效。同時，加強對第三評價機構(gòu)的引導(dǎo)培訓(xùn)，大力培育第三方評價組織，使之成為一項成熟的公共支出管理制度安排。（六）夯實基礎(chǔ)，完善預(yù)算績效管理的技術(shù)支撐（六）夯實基礎(chǔ)，完善預(yù)算績效管理的技術(shù)

33、支撐包括進一步完善績效管理各項制度，完善財政資金績效管理機制和預(yù)算績效評價體系；不斷完善工作方法、工作程序和組織管理，完善各項指標(biāo)管理體系；進一步做好“三庫”完善工作，即不斷完善指標(biāo)庫、擴大專家?guī)臁⒔㈨椖繋斓?；同時，逐步建立績效管理信息系統(tǒng)，并逐步實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)。（七）擴大范圍，引入部門評價和財政政策評價在當(dāng)前主要針對項目評價的基礎(chǔ)上，逐步將所有財政資金全部納入績效評價范圍，實現(xiàn)財政資金績效管理的全覆蓋，并在目前項目績效評價的基礎(chǔ)上引入部門整體評價和財政政策評價。因項目評價只能針對單個項目，不能反映項目之間、部門之間的相互關(guān)系對整個財政資金在不同領(lǐng)域進行分配的情況，不能反映財政政策的執(zhí)行效果，或者說，對整個財政盤子、財政支出結(jié)構(gòu)的合理性無法進行評價。因此，今后應(yīng)逐步從項目評價拓展到部門評價和財政政策評價。（八）完善指標(biāo)，盡快形成統(tǒng)一的績效評價指標(biāo)體系