學(xué)分銀行建設(shè)實踐的困境與思考-基于商業(yè)銀行的視角

1、    學(xué)分銀行建設(shè)實踐的困境與思考基于商業(yè)銀行的視角    我國對認證認可活動有著明確的法律法規(guī)和管理制度，如中華人民共和國認證認可條例國務(wù)院令第666號認證機構(gòu)管理辦法總局第141號令國家認可機構(gòu)監(jiān)督管理辦法（國認可函200220號）認證機構(gòu)及認證培訓(xùn)、咨詢機構(gòu)審批登記與監(jiān)督管理辦法（國認可聯(lián)200221號）等，在管理歸屬上由國家認證認可監(jiān)督管理委員會統(tǒng)一管理、監(jiān)督和綜合協(xié)調(diào)全國認證認可工作。根據(jù)國家規(guī)定，“認證，是指由認證機構(gòu)證明產(chǎn)品、服務(wù)、管理體系符合相關(guān)技術(shù)規(guī)范、相關(guān)技術(shù)規(guī)范的強制性要求或者標準的合格評定活動”，而“取得認證機構(gòu)資質(zhì)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國務(wù)

2、院認證認可監(jiān)督管理部門批準，并在批準范圍內(nèi)從事認證活動。未經(jīng)批準，任何單位和個人不得從事認證活動”。（中國國家認證認可監(jiān)督管理委員會，2016）因此，必須要先申請成為認證機構(gòu)，取得認證機構(gòu)的資質(zhì)，方可開展認證認可工作。根據(jù)認證機構(gòu)申請的相關(guān)要求來看，認證機構(gòu)基本是以開展認證認可活動為主營業(yè)務(wù)的企業(yè)法人單位，并且在注冊資本、辦公場地、工作人員尤其是專業(yè)認證人員等方面有明確的要求。從目前可以申報的領(lǐng)域來看，大都屬于有形物質(zhì)產(chǎn)品的領(lǐng)域，新領(lǐng)域的申報還需提交可行性報告，待國家認監(jiān)委研究決定將申報的新認證領(lǐng)域列入申報范圍后，再按要求進行申報。學(xué)分銀行目前開展的學(xué)習(xí)成果認證是對學(xué)歷文憑、學(xué)位證書、職業(yè)資格

3、證書、崗位能力證書、培訓(xùn)項目證書、課程等等無形產(chǎn)品的認證，對機構(gòu)認證主要是對學(xué)校、行業(yè)協(xié)會、部委、培訓(xùn)機構(gòu)等擁有學(xué)習(xí)成果頒證權(quán)的頒證機構(gòu)進行認證，此類產(chǎn)品和機構(gòu)與目前國家認監(jiān)委管理的對有形物質(zhì)產(chǎn)品及其生產(chǎn)機構(gòu)的認證認可相對比，無論是從生產(chǎn)對象、生產(chǎn)內(nèi)容、生產(chǎn)方式還是產(chǎn)品形式、過程管理、質(zhì)量要求等多方面都存在明顯的差異。那么目前推行的機構(gòu)認證和學(xué)習(xí)成果認證是否屬于國家目前認證認可相關(guān)法規(guī)所規(guī)定的范圍？開展此類認證活動是否也要先獲得相應(yīng)的認證資質(zhì)？如果學(xué)分銀行的認證不納入國家現(xiàn)行的認證認可管理體系內(nèi)，它的合法性又將如何保證？（三）發(fā)展的持續(xù)性學(xué)分銀行建設(shè)是一項復(fù)雜的浩大工程，需要持續(xù)不斷地大量投入

4、、逐步積累，才能夠顯現(xiàn)出它的效益，這就涉及一個持續(xù)發(fā)展的問題。而要獲得可持續(xù)發(fā)展，就需要充足的經(jīng)費支撐，并且能夠不斷地吸納優(yōu)秀人才進入這個領(lǐng)域。目前學(xué)分銀行的建設(shè)投入大致可以包括以下兩個方面：一是政府投入，當(dāng)?shù)鼗螂`屬的教育管理部門通過專項項目經(jīng)費等撥款方式，為部分學(xué)分銀行提供了一定的建設(shè)經(jīng)費，但這類經(jīng)費的撥付在各地學(xué)分銀行之間差異很大，目前也沒有見到有長期專項的經(jīng)費支持；二是承建單位投入，目前國內(nèi)已成立的學(xué)分銀行基本還是落到當(dāng)?shù)氐拈_放大學(xué)或者廣播電視大學(xué)，開放大學(xué)或廣播電視大學(xué)作為承建和運營的主體必然要提供配套的經(jīng)費、人員、辦公場地、設(shè)備等等管理資源，而實際上建設(shè)投入的主力還是開大（李令群，2

5、017）。有的地方學(xué)分銀行雖然獲得政府經(jīng)費上的強有力的支持，但政府專項經(jīng)費在使用上有著嚴格的管理規(guī)定，如何把經(jīng)費花在學(xué)分銀行最需要的地方又成了難題。這也導(dǎo)致各地學(xué)分銀行一旦上馬都熱衷于自建信息平臺，從而造成重復(fù)建設(shè)和信息孤島。除信息平臺外，學(xué)分銀行最需要投入的其實是標準的制定和維護，但背后需要的海量經(jīng)費遠不是一家機構(gòu)或者政府一次性的項目撥款能夠支撐的。冠以學(xué)分銀行名字的機構(gòu)雖然各地開花，但從管理體制上看，目前都不是獨立設(shè)置的法人機構(gòu)。國家開放大學(xué)學(xué)分銀行是國家開放大學(xué)內(nèi)設(shè)的處級建制部門，各地的學(xué)分銀行基本是掛靠到承建的開放大學(xué)或者電大，因此在用人機制上必然受到母體的掣肘，在業(yè)務(wù)急速擴張的時候，

6、不可能靈活而大量地吸納各類優(yōu)秀人才。而人力資源的擴張，必然帶來人力成本的增加，需要更多經(jīng)費投入，那么要怎樣才能獲得經(jīng)費和人力資源源源不斷地補給呢？如果把國家正在謀劃和設(shè)計的國家學(xué)分銀行看作中央銀行，把目前正在積極實踐的各地學(xué)分銀行、國家開放大學(xué)學(xué)分銀行等看作是商業(yè)銀行，以上學(xué)分銀行建設(shè)中遇到的問題，暴露出在國家層面缺乏科學(xué)的頂層設(shè)計、配套制度的支撐以及央行的統(tǒng)籌管理與指導(dǎo)，因而即使商行的星星之火已遍布全國，也很難形成燎原之勢；而從實踐者的角度來看，依托于開放大學(xué)、電大成立的各級各類學(xué)分銀行的商業(yè)銀行，還是太專注于從教育的視角來看學(xué)分銀行，因此更關(guān)注學(xué)歷與非學(xué)歷教育成果的轉(zhuǎn)換、學(xué)分的互認、不同學(xué)

7、歷層次的銜接以及背后所拉動的教學(xué)改革等，沒有把學(xué)分銀行置于更廣闊的國家經(jīng)濟社會發(fā)展的背景下來考察，因此對與學(xué)分銀行建設(shè)有密切聯(lián)系的國家相關(guān)領(lǐng)域的管理體制及制度的研究還很不充分。學(xué)分銀行雖然是一項全新的事業(yè)、一種嶄新的制度，或許將來會成為一個全新的教育服務(wù)品類，但它不可能是空中樓閣，必然要與國家現(xiàn)行的管理體系產(chǎn)生千絲萬縷的聯(lián)系，或者說只有基于國家現(xiàn)行的管理體系去構(gòu)建的頂層設(shè)計才能真正可落地、可實施。三、基于國開學(xué)分銀行探索構(gòu)建學(xué)分銀行商業(yè)銀行運營的中國模式學(xué)分銀行建設(shè)的第二個五年即將開啟，面對困境，如何破局？無論在國家層面或各地學(xué)分銀行的實踐層面，都開始進入下一階段的積極探索。從國家層面來看，建

8、立國家資歷框架和國家學(xué)分銀行已經(jīng)放到了教育主管部門更重要的議事日程上，但選擇什么樣的建設(shè)路徑和構(gòu)建模式，還在研究和探尋中：是像世界上大多數(shù)國家那樣采取自上而下的建設(shè)路徑，構(gòu)建一套相對完備的頂層設(shè)計，通過立法、籌建資歷框架局等，給予相應(yīng)的配置政策支持，自上而下地推行資歷框架，建設(shè)國家學(xué)分銀行？還是先放再收，選擇一種自下而上的建設(shè)路徑，讓目前學(xué)分銀行的建設(shè)主體立足自身的條件和資源，發(fā)揮各自的智慧和優(yōu)勢去實踐探索，在此基礎(chǔ)上逐步去構(gòu)建更符合國情的可操作的制度模式？筆者現(xiàn)僅從國家開放大學(xué)學(xué)分銀行的視角，試著提出自下而上的建設(shè)路徑中的一種破局的解決方案，以期幫助國家開放大學(xué)學(xué)分銀行構(gòu)建符合中國國情的學(xué)分

9、銀行商業(yè)銀行運營模式，為將來建立國家資歷框架及學(xué)分銀行央行在政策法規(guī)和管理體制上提供更加清晰的導(dǎo)向及有力的抓手。（一）學(xué)習(xí)成果互認聯(lián)盟注冊成為獨立法人社會團體，制定并發(fā)布學(xué)分銀行團體標準，解決標準的合法性，提升學(xué)分銀行的公信力2017年，國家對1989年頒布的中華人民共和國標準化法進行了修訂，其中最重要的一個變化就是在原有的“國家標準”“行業(yè)標準”“地方標準”“企業(yè)標準”四類標準外，增加了“團體標準”：“國家鼓勵學(xué)會、協(xié)會、商會、聯(lián)合會、產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟等社會團體協(xié)調(diào)相關(guān)市場主體共同制定滿足市場和創(chuàng)新需要的團體標準，由本團體成員約定采用或者按照本團體的規(guī)定供社會自愿采用。制定團體標準，應(yīng)當(dāng)遵循開放

10、、透明、公平的原則，保證各參與主體獲取相關(guān)信息，反映各參與主體的共同需求，并應(yīng)當(dāng)組織對標準相關(guān)事項進行調(diào)查分析、實驗、論證。國務(wù)院標準化行政主管部門會同國務(wù)院有關(guān)行政主管部門對團體標準的制定進行規(guī)范、引導(dǎo)和監(jiān)督?！保ㄈ珖嗣翊泶髸?wù)委員會，2017）學(xué)習(xí)成果互認聯(lián)盟是我國首個在教育部指導(dǎo)下，以終身教育理念為引領(lǐng)，集聚各類頒證機構(gòu)共同推進學(xué)習(xí)成果互認和轉(zhuǎn)換的開放性合作組織，是國家開放大學(xué)學(xué)分銀行業(yè)務(wù)運行的重要載體，自2016年7月成立至今，已有30家機構(gòu)加入，在國內(nèi)初步形成影響力。目前加入聯(lián)盟的頒證機構(gòu)，既是學(xué)分銀行標準制定者，也是標準最主要的使用者。推動學(xué)習(xí)成果互認聯(lián)盟注冊成為獨立法人社團

11、，聯(lián)盟就會獲得制定團體標準的合法身份，使國家開放大學(xué)學(xué)分銀行僅用于小范圍試點和研究層面的工具方法與國家標準化管理體系接軌，按照國家的相關(guān)規(guī)定實現(xiàn)標準化，并力爭率先為國家建立學(xué)分銀行的系列標準，從而使基于符合國家標準和規(guī)范開展的業(yè)務(wù)擁有規(guī)范性與合法性的背書，大大提升學(xué)分銀行的公信力。同時，獲得獨立法人身份的學(xué)習(xí)成果互認聯(lián)盟也將成為學(xué)分銀行供給側(cè)改革的重要陣地，在政府引導(dǎo)、市場運作的原則下，能夠更好地激發(fā)頒證機構(gòu)的主動性和創(chuàng)造性，在更廣闊的領(lǐng)域深化和延伸合作內(nèi)容，從而真正突破現(xiàn)行制度和管理體系下的障礙和壁壘。（二）獲取國家認可認證資質(zhì)，成立學(xué)銀認證有限公司，構(gòu)建學(xué)分銀行質(zhì)量保證體系2014年，國家

12、認證認可監(jiān)督管理委員會在關(guān)于發(fā)布自愿性認證業(yè)務(wù)分類目錄及主要審批條件的公告（2014年第38號）中對認證進行了分類：認證業(yè)務(wù)按照“認證類別”“認證領(lǐng)域”和“認證項目”逐層分為三個層級。根據(jù)中華人民共和國認證認可條例（國務(wù)院令第666號），“認證類別”分為產(chǎn)品、服務(wù)和管理體系三個大類（中國國家認證認可監(jiān)督管理委員會，2016）。服務(wù)認證明確列為三大認證類型之一，并劃分為23個認證領(lǐng)域，其中“教育服務(wù)”是一個獨立領(lǐng)域。認證依據(jù)應(yīng)為相應(yīng)的國家強制性標準，或者有廣泛市場需求的國家推薦性標準、行業(yè)標準和技術(shù)規(guī)范等（中國國家認證認可監(jiān)督管理委員會，2014）。在國家沒有出合資歷框架、學(xué)習(xí)成果認證、學(xué)分銀行

13、相關(guān)法律法規(guī)和管理制度之前，學(xué)分銀行的認證確實是缺乏法律保障的，教育部試點的名義可以為小范圍實驗提供合理性，而一旦想要面向社會開展服務(wù)的話，獲取國家認證認可資質(zhì)才是學(xué)分銀行真正從校園走向社會，從試點探索到規(guī)模化運營的前提條件。學(xué)分銀行是一種新型的教育服務(wù)品類，因此無論機構(gòu)認證或?qū)W習(xí)成果認證都可以納入服務(wù)認證類別，歸屬教育服務(wù)領(lǐng)域。獲取國家認可認證資質(zhì)并成立學(xué)銀認證有限公司后，學(xué)習(xí)成果互認聯(lián)盟發(fā)布的團體標準，由學(xué)銀認證有限公司到認監(jiān)委備案后，再面向社會開展認證，建立符合國家現(xiàn)行管理體制的運行機制，通過這套機制，并推進學(xué)分銀行產(chǎn)品標準化、管理體系標準化，把學(xué)銀認證有限公司打造成“銀監(jiān)會”，從而逐步

14、構(gòu)建學(xué)分銀行質(zhì)量保證體系。（三）成立獨立法人的學(xué)分銀行教育服務(wù)公司，開展圍繞聯(lián)盟和認證前后端的相關(guān)業(yè)務(wù)圍繞聯(lián)盟和認證的前后端會衍生出大量的相關(guān)業(yè)務(wù)，需要更靈活的載體和機制來運行，成立獨立法人的學(xué)分銀行教育服務(wù)公司是必然選擇。目前國家開放大學(xué)學(xué)分銀行認證服務(wù)體系、信息平臺、學(xué)習(xí)成果互認轉(zhuǎn)換、mooc課程認證等業(yè)務(wù)板塊都可以放在這個實體下運營，它能夠更靈活地、不斷地吸納合作伙伴，整合社會資源，推進新業(yè)務(wù)、新產(chǎn)品的研發(fā)和拓展，培育學(xué)分銀行這一新型教育服務(wù)品類的成長。聯(lián)盟社團、認證公司與教育服務(wù)公司將會成為助力國家開放大學(xué)學(xué)分銀行實現(xiàn)跨越式發(fā)展的三駕馬車，它們相對靈活的管理屬性能夠讓學(xué)分銀行具有通過商

15、業(yè)化運營實現(xiàn)自我造血、獲得持續(xù)發(fā)展的可能性，有了國家認可的標準，就可以參照標準面向社會開展認證，按照國家規(guī)定收取相應(yīng)的認證費用，并且在與之相關(guān)的上下游業(yè)務(wù)如標準制定、認證咨詢、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、認證服務(wù)等多個環(huán)節(jié)探索收費模式，通過政府購買服務(wù)、為機構(gòu)或個人提供有償增值服務(wù)等，逐步探索建立一套與學(xué)分銀行發(fā)展相適合的運營模式，從而能更好地解決學(xué)分銀行可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)費及人力資源投入問題，為將來真正面向社會開展大規(guī)模的認證服務(wù)奠定基礎(chǔ)。獨立法人的主體身份和運作機制也可不再受到目前學(xué)校管理體制的限制，更好地吸引來自其他行業(yè)和領(lǐng)域的優(yōu)秀人才。同時，“團體標準+服務(wù)認證+學(xué)銀服務(wù)”有可能成為學(xué)分銀行商業(yè)銀行運營的中

16、國模式，為國家資歷框架制度與國家學(xué)分銀行建設(shè)在可行性上打下堅實的實踐基礎(chǔ)。參考文獻：樊麗萍.2017-08-30.學(xué)分銀行為終身學(xué)習(xí)架設(shè)“立交橋”n/ol.文匯報2017-12-2.郭林.2017-12-15.云南開放大學(xué)構(gòu)筑素質(zhì)提升平臺n/ol.云南經(jīng)濟日報2017-12-30.中國國家認證認可監(jiān)督管理委員會.2016-02-06. 中華人民共和國認證認可條例nb/ol.2017-12-20.中國國家認證認可監(jiān)督管理委員會.2016-03-14.國家認監(jiān)委關(guān)于發(fā)布自愿性認證業(yè)務(wù)分類目錄及主要審批條件的公告（2014年第38號）nb/ol. 2017-12-28.國務(wù)院.2014-06-22.

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