學(xué)分銀行建設(shè)實(shí)踐的困境與思考-基于商業(yè)銀行的視角

1、    學(xué)分銀行建設(shè)實(shí)踐的困境與思考基于商業(yè)銀行的視角    我國(guó)對(duì)認(rèn)證認(rèn)可活動(dòng)有著明確的法律法規(guī)和管理制度，如中華人民共和國(guó)認(rèn)證認(rèn)可條例國(guó)務(wù)院令第666號(hào)認(rèn)證機(jī)構(gòu)管理辦法總局第141號(hào)令國(guó)家認(rèn)可機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理辦法（國(guó)認(rèn)可函200220號(hào)）認(rèn)證機(jī)構(gòu)及認(rèn)證培訓(xùn)、咨詢機(jī)構(gòu)審批登記與監(jiān)督管理辦法（國(guó)認(rèn)可聯(lián)200221號(hào)）等，在管理歸屬上由國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)統(tǒng)一管理、監(jiān)督和綜合協(xié)調(diào)全國(guó)認(rèn)證認(rèn)可工作。根據(jù)國(guó)家規(guī)定，“認(rèn)證，是指由認(rèn)證機(jī)構(gòu)證明產(chǎn)品、服務(wù)、管理體系符合相關(guān)技術(shù)規(guī)范、相關(guān)技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求或者標(biāo)準(zhǔn)的合格評(píng)定活動(dòng)”，而“取得認(rèn)證機(jī)構(gòu)資質(zhì)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)務(wù)

2、院認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)，并在批準(zhǔn)范圍內(nèi)從事認(rèn)證活動(dòng)。未經(jīng)批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得從事認(rèn)證活動(dòng)”。（中國(guó)國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)，2016）因此，必須要先申請(qǐng)成為認(rèn)證機(jī)構(gòu)，取得認(rèn)證機(jī)構(gòu)的資質(zhì)，方可開展認(rèn)證認(rèn)可工作。根據(jù)認(rèn)證機(jī)構(gòu)申請(qǐng)的相關(guān)要求來看，認(rèn)證機(jī)構(gòu)基本是以開展認(rèn)證認(rèn)可活動(dòng)為主營(yíng)業(yè)務(wù)的企業(yè)法人單位，并且在注冊(cè)資本、辦公場(chǎng)地、工作人員尤其是專業(yè)認(rèn)證人員等方面有明確的要求。從目前可以申報(bào)的領(lǐng)域來看，大都屬于有形物質(zhì)產(chǎn)品的領(lǐng)域，新領(lǐng)域的申報(bào)還需提交可行性報(bào)告，待國(guó)家認(rèn)監(jiān)委研究決定將申報(bào)的新認(rèn)證領(lǐng)域列入申報(bào)范圍后，再按要求進(jìn)行申報(bào)。學(xué)分銀行目前開展的學(xué)習(xí)成果認(rèn)證是對(duì)學(xué)歷文憑、學(xué)位證書、職業(yè)資格

3、證書、崗位能力證書、培訓(xùn)項(xiàng)目證書、課程等等無形產(chǎn)品的認(rèn)證，對(duì)機(jī)構(gòu)認(rèn)證主要是對(duì)學(xué)校、行業(yè)協(xié)會(huì)、部委、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等擁有學(xué)習(xí)成果頒證權(quán)的頒證機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)證，此類產(chǎn)品和機(jī)構(gòu)與目前國(guó)家認(rèn)監(jiān)委管理的對(duì)有形物質(zhì)產(chǎn)品及其生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的認(rèn)證認(rèn)可相對(duì)比，無論是從生產(chǎn)對(duì)象、生產(chǎn)內(nèi)容、生產(chǎn)方式還是產(chǎn)品形式、過程管理、質(zhì)量要求等多方面都存在明顯的差異。那么目前推行的機(jī)構(gòu)認(rèn)證和學(xué)習(xí)成果認(rèn)證是否屬于國(guó)家目前認(rèn)證認(rèn)可相關(guān)法規(guī)所規(guī)定的范圍？開展此類認(rèn)證活動(dòng)是否也要先獲得相應(yīng)的認(rèn)證資質(zhì)？如果學(xué)分銀行的認(rèn)證不納入國(guó)家現(xiàn)行的認(rèn)證認(rèn)可管理體系內(nèi)，它的合法性又將如何保證？（三）發(fā)展的持續(xù)性學(xué)分銀行建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的浩大工程，需要持續(xù)不斷地大量投入

4、、逐步積累，才能夠顯現(xiàn)出它的效益，這就涉及一個(gè)持續(xù)發(fā)展的問題。而要獲得可持續(xù)發(fā)展，就需要充足的經(jīng)費(fèi)支撐，并且能夠不斷地吸納優(yōu)秀人才進(jìn)入這個(gè)領(lǐng)域。目前學(xué)分銀行的建設(shè)投入大致可以包括以下兩個(gè)方面：一是政府投入，當(dāng)?shù)鼗螂`屬的教育管理部門通過專項(xiàng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等撥款方式，為部分學(xué)分銀行提供了一定的建設(shè)經(jīng)費(fèi)，但這類經(jīng)費(fèi)的撥付在各地學(xué)分銀行之間差異很大，目前也沒有見到有長(zhǎng)期專項(xiàng)的經(jīng)費(fèi)支持；二是承建單位投入，目前國(guó)內(nèi)已成立的學(xué)分銀行基本還是落到當(dāng)?shù)氐拈_放大學(xué)或者廣播電視大學(xué)，開放大學(xué)或廣播電視大學(xué)作為承建和運(yùn)營(yíng)的主體必然要提供配套的經(jīng)費(fèi)、人員、辦公場(chǎng)地、設(shè)備等等管理資源，而實(shí)際上建設(shè)投入的主力還是開大（李令群，2

5、017）。有的地方學(xué)分銀行雖然獲得政府經(jīng)費(fèi)上的強(qiáng)有力的支持，但政府專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)在使用上有著嚴(yán)格的管理規(guī)定，如何把經(jīng)費(fèi)花在學(xué)分銀行最需要的地方又成了難題。這也導(dǎo)致各地學(xué)分銀行一旦上馬都熱衷于自建信息平臺(tái)，從而造成重復(fù)建設(shè)和信息孤島。除信息平臺(tái)外，學(xué)分銀行最需要投入的其實(shí)是標(biāo)準(zhǔn)的制定和維護(hù)，但背后需要的海量經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)不是一家機(jī)構(gòu)或者政府一次性的項(xiàng)目撥款能夠支撐的。冠以學(xué)分銀行名字的機(jī)構(gòu)雖然各地開花，但從管理體制上看，目前都不是獨(dú)立設(shè)置的法人機(jī)構(gòu)。國(guó)家開放大學(xué)學(xué)分銀行是國(guó)家開放大學(xué)內(nèi)設(shè)的處級(jí)建制部門，各地的學(xué)分銀行基本是掛靠到承建的開放大學(xué)或者電大，因此在用人機(jī)制上必然受到母體的掣肘，在業(yè)務(wù)急速擴(kuò)張的時(shí)候，

6、不可能靈活而大量地吸納各類優(yōu)秀人才。而人力資源的擴(kuò)張，必然帶來人力成本的增加，需要更多經(jīng)費(fèi)投入，那么要怎樣才能獲得經(jīng)費(fèi)和人力資源源源不斷地補(bǔ)給呢？如果把國(guó)家正在謀劃和設(shè)計(jì)的國(guó)家學(xué)分銀行看作中央銀行，把目前正在積極實(shí)踐的各地學(xué)分銀行、國(guó)家開放大學(xué)學(xué)分銀行等看作是商業(yè)銀行，以上學(xué)分銀行建設(shè)中遇到的問題，暴露出在國(guó)家層面缺乏科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)、配套制度的支撐以及央行的統(tǒng)籌管理與指導(dǎo)，因而即使商行的星星之火已遍布全國(guó)，也很難形成燎原之勢(shì)；而從實(shí)踐者的角度來看，依托于開放大學(xué)、電大成立的各級(jí)各類學(xué)分銀行的商業(yè)銀行，還是太專注于從教育的視角來看學(xué)分銀行，因此更關(guān)注學(xué)歷與非學(xué)歷教育成果的轉(zhuǎn)換、學(xué)分的互認(rèn)、不同學(xué)

7、歷層次的銜接以及背后所拉動(dòng)的教學(xué)改革等，沒有把學(xué)分銀行置于更廣闊的國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的背景下來考察，因此對(duì)與學(xué)分銀行建設(shè)有密切聯(lián)系的國(guó)家相關(guān)領(lǐng)域的管理體制及制度的研究還很不充分。學(xué)分銀行雖然是一項(xiàng)全新的事業(yè)、一種嶄新的制度，或許將來會(huì)成為一個(gè)全新的教育服務(wù)品類，但它不可能是空中樓閣，必然要與國(guó)家現(xiàn)行的管理體系產(chǎn)生千絲萬縷的聯(lián)系，或者說只有基于國(guó)家現(xiàn)行的管理體系去構(gòu)建的頂層設(shè)計(jì)才能真正可落地、可實(shí)施。三、基于國(guó)開學(xué)分銀行探索構(gòu)建學(xué)分銀行商業(yè)銀行運(yùn)營(yíng)的中國(guó)模式學(xué)分銀行建設(shè)的第二個(gè)五年即將開啟，面對(duì)困境，如何破局？無論在國(guó)家層面或各地學(xué)分銀行的實(shí)踐層面，都開始進(jìn)入下一階段的積極探索。從國(guó)家層面來看，建

8、立國(guó)家資歷框架和國(guó)家學(xué)分銀行已經(jīng)放到了教育主管部門更重要的議事日程上，但選擇什么樣的建設(shè)路徑和構(gòu)建模式，還在研究和探尋中：是像世界上大多數(shù)國(guó)家那樣采取自上而下的建設(shè)路徑，構(gòu)建一套相對(duì)完備的頂層設(shè)計(jì)，通過立法、籌建資歷框架局等，給予相應(yīng)的配置政策支持，自上而下地推行資歷框架，建設(shè)國(guó)家學(xué)分銀行？還是先放再收，選擇一種自下而上的建設(shè)路徑，讓目前學(xué)分銀行的建設(shè)主體立足自身的條件和資源，發(fā)揮各自的智慧和優(yōu)勢(shì)去實(shí)踐探索，在此基礎(chǔ)上逐步去構(gòu)建更符合國(guó)情的可操作的制度模式？筆者現(xiàn)僅從國(guó)家開放大學(xué)學(xué)分銀行的視角，試著提出自下而上的建設(shè)路徑中的一種破局的解決方案，以期幫助國(guó)家開放大學(xué)學(xué)分銀行構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情的學(xué)分

9、銀行商業(yè)銀行運(yùn)營(yíng)模式，為將來建立國(guó)家資歷框架及學(xué)分銀行央行在政策法規(guī)和管理體制上提供更加清晰的導(dǎo)向及有力的抓手。（一）學(xué)習(xí)成果互認(rèn)聯(lián)盟注冊(cè)成為獨(dú)立法人社會(huì)團(tuán)體，制定并發(fā)布學(xué)分銀行團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，解決標(biāo)準(zhǔn)的合法性，提升學(xué)分銀行的公信力2017年，國(guó)家對(duì)1989年頒布的中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法進(jìn)行了修訂，其中最重要的一個(gè)變化就是在原有的“國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)”“行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”“地方標(biāo)準(zhǔn)”“企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”四類標(biāo)準(zhǔn)外，增加了“團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)”：“國(guó)家鼓勵(lì)學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)、商會(huì)、聯(lián)合會(huì)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟等社會(huì)團(tuán)體協(xié)調(diào)相關(guān)市場(chǎng)主體共同制定滿足市場(chǎng)和創(chuàng)新需要的團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，由本團(tuán)體成員約定采用或者按照本團(tuán)體的規(guī)定供社會(huì)自愿采用。制定團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)遵循開放

10、、透明、公平的原則，保證各參與主體獲取相關(guān)信息，反映各參與主體的共同需求，并應(yīng)當(dāng)組織對(duì)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查分析、實(shí)驗(yàn)、論證。國(guó)務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)行政主管部門對(duì)團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)的制定進(jìn)行規(guī)范、引導(dǎo)和監(jiān)督?！保ㄈ珖?guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，2017）學(xué)習(xí)成果互認(rèn)聯(lián)盟是我國(guó)首個(gè)在教育部指導(dǎo)下，以終身教育理念為引領(lǐng)，集聚各類頒證機(jī)構(gòu)共同推進(jìn)學(xué)習(xí)成果互認(rèn)和轉(zhuǎn)換的開放性合作組織，是國(guó)家開放大學(xué)學(xué)分銀行業(yè)務(wù)運(yùn)行的重要載體，自2016年7月成立至今，已有30家機(jī)構(gòu)加入，在國(guó)內(nèi)初步形成影響力。目前加入聯(lián)盟的頒證機(jī)構(gòu)，既是學(xué)分銀行標(biāo)準(zhǔn)制定者，也是標(biāo)準(zhǔn)最主要的使用者。推動(dòng)學(xué)習(xí)成果互認(rèn)聯(lián)盟注冊(cè)成為獨(dú)立法人社團(tuán)

11、，聯(lián)盟就會(huì)獲得制定團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)的合法身份，使國(guó)家開放大學(xué)學(xué)分銀行僅用于小范圍試點(diǎn)和研究層面的工具方法與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理體系接軌，按照國(guó)家的相關(guān)規(guī)定實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化，并力爭(zhēng)率先為國(guó)家建立學(xué)分銀行的系列標(biāo)準(zhǔn)，從而使基于符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范開展的業(yè)務(wù)擁有規(guī)范性與合法性的背書，大大提升學(xué)分銀行的公信力。同時(shí)，獲得獨(dú)立法人身份的學(xué)習(xí)成果互認(rèn)聯(lián)盟也將成為學(xué)分銀行供給側(cè)改革的重要陣地，在政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作的原則下，能夠更好地激發(fā)頒證機(jī)構(gòu)的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，在更廣闊的領(lǐng)域深化和延伸合作內(nèi)容，從而真正突破現(xiàn)行制度和管理體系下的障礙和壁壘。（二）獲取國(guó)家認(rèn)可認(rèn)證資質(zhì)，成立學(xué)銀認(rèn)證有限公司，構(gòu)建學(xué)分銀行質(zhì)量保證體系2014年，國(guó)家

12、認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)在關(guān)于發(fā)布自愿性認(rèn)證業(yè)務(wù)分類目錄及主要審批條件的公告（2014年第38號(hào)）中對(duì)認(rèn)證進(jìn)行了分類：認(rèn)證業(yè)務(wù)按照“認(rèn)證類別”“認(rèn)證領(lǐng)域”和“認(rèn)證項(xiàng)目”逐層分為三個(gè)層級(jí)。根據(jù)中華人民共和國(guó)認(rèn)證認(rèn)可條例（國(guó)務(wù)院令第666號(hào)），“認(rèn)證類別”分為產(chǎn)品、服務(wù)和管理體系三個(gè)大類（中國(guó)國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)，2016）。服務(wù)認(rèn)證明確列為三大認(rèn)證類型之一，并劃分為23個(gè)認(rèn)證領(lǐng)域，其中“教育服務(wù)”是一個(gè)獨(dú)立領(lǐng)域。認(rèn)證依據(jù)應(yīng)為相應(yīng)的國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，或者有廣泛市場(chǎng)需求的國(guó)家推薦性標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范等（中國(guó)國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)，2014）。在國(guó)家沒有出合資歷框架、學(xué)習(xí)成果認(rèn)證、學(xué)分銀行

13、相關(guān)法律法規(guī)和管理制度之前，學(xué)分銀行的認(rèn)證確實(shí)是缺乏法律保障的，教育部試點(diǎn)的名義可以為小范圍實(shí)驗(yàn)提供合理性，而一旦想要面向社會(huì)開展服務(wù)的話，獲取國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可資質(zhì)才是學(xué)分銀行真正從校園走向社會(huì)，從試點(diǎn)探索到規(guī)模化運(yùn)營(yíng)的前提條件。學(xué)分銀行是一種新型的教育服務(wù)品類，因此無論機(jī)構(gòu)認(rèn)證或?qū)W習(xí)成果認(rèn)證都可以納入服務(wù)認(rèn)證類別，歸屬教育服務(wù)領(lǐng)域。獲取國(guó)家認(rèn)可認(rèn)證資質(zhì)并成立學(xué)銀認(rèn)證有限公司后，學(xué)習(xí)成果互認(rèn)聯(lián)盟發(fā)布的團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，由學(xué)銀認(rèn)證有限公司到認(rèn)監(jiān)委備案后，再面向社會(huì)開展認(rèn)證，建立符合國(guó)家現(xiàn)行管理體制的運(yùn)行機(jī)制，通過這套機(jī)制，并推進(jìn)學(xué)分銀行產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化、管理體系標(biāo)準(zhǔn)化，把學(xué)銀認(rèn)證有限公司打造成“銀監(jiān)會(huì)”，從而逐步

14、構(gòu)建學(xué)分銀行質(zhì)量保證體系。（三）成立獨(dú)立法人的學(xué)分銀行教育服務(wù)公司，開展圍繞聯(lián)盟和認(rèn)證前后端的相關(guān)業(yè)務(wù)圍繞聯(lián)盟和認(rèn)證的前后端會(huì)衍生出大量的相關(guān)業(yè)務(wù)，需要更靈活的載體和機(jī)制來運(yùn)行，成立獨(dú)立法人的學(xué)分銀行教育服務(wù)公司是必然選擇。目前國(guó)家開放大學(xué)學(xué)分銀行認(rèn)證服務(wù)體系、信息平臺(tái)、學(xué)習(xí)成果互認(rèn)轉(zhuǎn)換、mooc課程認(rèn)證等業(yè)務(wù)板塊都可以放在這個(gè)實(shí)體下運(yùn)營(yíng)，它能夠更靈活地、不斷地吸納合作伙伴，整合社會(huì)資源，推進(jìn)新業(yè)務(wù)、新產(chǎn)品的研發(fā)和拓展，培育學(xué)分銀行這一新型教育服務(wù)品類的成長(zhǎng)。聯(lián)盟社團(tuán)、認(rèn)證公司與教育服務(wù)公司將會(huì)成為助力國(guó)家開放大學(xué)學(xué)分銀行實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的三駕馬車，它們相對(duì)靈活的管理屬性能夠讓學(xué)分銀行具有通過商

15、業(yè)化運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)自我造血、獲得持續(xù)發(fā)展的可能性，有了國(guó)家認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)，就可以參照標(biāo)準(zhǔn)面向社會(huì)開展認(rèn)證，按照國(guó)家規(guī)定收取相應(yīng)的認(rèn)證費(fèi)用，并且在與之相關(guān)的上下游業(yè)務(wù)如標(biāo)準(zhǔn)制定、認(rèn)證咨詢、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、認(rèn)證服務(wù)等多個(gè)環(huán)節(jié)探索收費(fèi)模式，通過政府購買服務(wù)、為機(jī)構(gòu)或個(gè)人提供有償增值服務(wù)等，逐步探索建立一套與學(xué)分銀行發(fā)展相適合的運(yùn)營(yíng)模式，從而能更好地解決學(xué)分銀行可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)費(fèi)及人力資源投入問題，為將來真正面向社會(huì)開展大規(guī)模的認(rèn)證服務(wù)奠定基礎(chǔ)。獨(dú)立法人的主體身份和運(yùn)作機(jī)制也可不再受到目前學(xué)校管理體制的限制，更好地吸引來自其他行業(yè)和領(lǐng)域的優(yōu)秀人才。同時(shí)，“團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)+服務(wù)認(rèn)證+學(xué)銀服務(wù)”有可能成為學(xué)分銀行商業(yè)銀行運(yùn)營(yíng)的中

16、國(guó)模式，為國(guó)家資歷框架制度與國(guó)家學(xué)分銀行建設(shè)在可行性上打下堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。參考文獻(xiàn)：樊麗萍.2017-08-30.學(xué)分銀行為終身學(xué)習(xí)架設(shè)“立交橋”n/ol.文匯報(bào)2017-12-2.郭林.2017-12-15.云南開放大學(xué)構(gòu)筑素質(zhì)提升平臺(tái)n/ol.云南經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)2017-12-30.中國(guó)國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì).2016-02-06. 中華人民共和國(guó)認(rèn)證認(rèn)可條例nb/ol.2017-12-20.中國(guó)國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì).2016-03-14.國(guó)家認(rèn)監(jiān)委關(guān)于發(fā)布自愿性認(rèn)證業(yè)務(wù)分類目錄及主要審批條件的公告（2014年第38號(hào)）nb/ol. 2017-12-28.國(guó)務(wù)院.2014-06-22.

17、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定（國(guó)發(fā)201419號(hào)）eb/ol.2017-12-3.國(guó)務(wù)院.2014-09-04.國(guó)務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見（國(guó)發(fā)201435號(hào)）eb/ol.2017-12-5.李令群.2016.國(guó)家開放大學(xué)學(xué)分銀行質(zhì)量保證體系初探j(luò).中國(guó)遠(yuǎn)程教育（6）：73-78.李令群.2017.學(xué)分銀行運(yùn)營(yíng)模式要素及其關(guān)系探析基于國(guó)家開放大學(xué)學(xué)分銀行的實(shí)踐j.終身教育研究（4）：51-57.盧玉梅，王延華，孫靜怡.2013.從資格框架看我國(guó)“學(xué)分銀行”制度中學(xué)習(xí)成果框架的建立j.中國(guó)遠(yuǎn)程教育（11）：36-41.全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).2017-11-4.中華人民

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