我國民辦學(xué)校內(nèi)部治理的政策與制度分析

1、    我國民辦學(xué)校內(nèi)部治理的政策與制度分析    摘要：我國對(duì)民辦教育的內(nèi)部治理政策經(jīng)歷了空白期、探索期、規(guī)范期的初級(jí)階段以及高級(jí)階段等四個(gè)演變階段。研究發(fā)現(xiàn)：（1）在不同的階段，民辦教育的內(nèi)部治理問題體現(xiàn)了政府與民辦學(xué)校之間規(guī)制權(quán)的變化與反復(fù)；（2）教育權(quán)力經(jīng)歷了從中央政府向地方政府的下放，并且地方政府在民辦學(xué)校的內(nèi)部治理問題上扮演了重要的角色；（3）政府對(duì)民辦學(xué)校內(nèi)部治理政策的搖擺和滯后導(dǎo)致各學(xué)校根據(jù)自身發(fā)展軌跡形成了內(nèi)在的管理制度安排，當(dāng)政府重新對(duì)其內(nèi)部治理進(jìn)行規(guī)范時(shí)，這種外在制度更多地是以強(qiáng)制性的方式作用于學(xué)校內(nèi)部，因此，更多地表現(xiàn)為形式上而非

2、實(shí)質(zhì)上的制度內(nèi)化。關(guān)鍵詞：民辦教育，內(nèi)部治理政策，外在制度內(nèi)化一、民辦教育內(nèi)部治理方面政策法規(guī)的演變我國民辦教育是在二元的計(jì)劃體制向多元的市場(chǎng)體制轉(zhuǎn)變的過程中恢復(fù)和發(fā)展起來的，它標(biāo)志著我國公共教育權(quán)力向市場(chǎng)的轉(zhuǎn)移1，而民辦學(xué)校的內(nèi)部治理問題也在這場(chǎng)公共教育權(quán)力的變遷過程中逐漸突顯。關(guān)于教育組織內(nèi)部治理的定義，多數(shù)研究文獻(xiàn)通常采用卡內(nèi)基高等教育協(xié)會(huì)（carnegie commission on higher education）的定義，指組織決策的結(jié)構(gòu)和過程2。據(jù)此，本文就將研究對(duì)象，即民辦學(xué)校的內(nèi)部治理，定義為學(xué)校重大決策的結(jié)構(gòu)和過程，以及組織內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)和相關(guān)制度的安排，也就是通俗意義上的內(nèi)

3、部管理體制。民辦學(xué)校內(nèi)部治理一般包含三方面的內(nèi)容：一是決策機(jī)構(gòu)（理事會(huì)、董事會(huì)或其他形式的決策機(jī)構(gòu)等）及其相關(guān)人員職位和權(quán)力的制度安排與決策過程；二是管理機(jī)構(gòu)（校務(wù)委員會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)及行政管理機(jī)構(gòu)等）及其相關(guān)人員職位和權(quán)力的制度安排與日常決策過程；三是監(jiān)督機(jī)構(gòu)（監(jiān)事會(huì)、教職工代表大會(huì)等）及其相關(guān)人員職位和權(quán)力的制度安排與監(jiān)督過程。從1982年第五屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過中華人民共和國憲法之日起，中央和地方政府針對(duì)民辦教育這一新興辦學(xué)體制的管理就開始了相關(guān)的探索。據(jù)筆者不完全統(tǒng)計(jì)，至今中央涉及和專門針對(duì)民辦教育的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策有30余個(gè)，從這些文本內(nèi)容來看，國家對(duì)民辦教育發(fā)展的規(guī)

4、制經(jīng)歷了從搖擺到鼓勵(lì)再到規(guī)范的變化，眾多學(xué)者以其中的某些關(guān)鍵政策法規(guī)為標(biāo)志，對(duì)我國民辦教育的發(fā)展時(shí)期進(jìn)行了劃分，雖有借鑒和參考意義，但似乎不太適用于民辦學(xué)校內(nèi)部治理問題的研究。因此，筆者對(duì)這些政策法規(guī)資料進(jìn)行了梳理，以內(nèi)部治理為分析內(nèi)容，結(jié)合民辦學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)以及監(jiān)督機(jī)構(gòu)的實(shí)際發(fā)展情況，將相關(guān)政策的演變過程劃分為四個(gè)階段，分別是：1978年至1992年的空白期，1993年到1996年的探索期，1997年到2002年的規(guī)范期初級(jí)階段，以及2002年至今的規(guī)范期高級(jí)階段。1.空白期（1978年至1992年）1978年到1992年間，國家對(duì)于剛剛萌芽和恢復(fù)的民辦教育主要進(jìn)行了法律界定和組織

5、定性。這一時(shí)期，國家通常采取“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的方式制定民辦教育政策，較為被動(dòng)地處理民辦學(xué)校辦學(xué)過程中出現(xiàn)的問題，政策所應(yīng)具備的前瞻性和實(shí)踐指導(dǎo)作用并沒有充分體現(xiàn)出來。在民辦教育內(nèi)部治理方面更是一片空白，即使在1987年原國家教委頒布的我國第一個(gè)全國性部門規(guī)章關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定中，都沒有任何的說明。2.探索期（1993年至1996年）在這一階段，民辦教育主要出現(xiàn)在規(guī)劃綱要等文件中教育體制改革探索的內(nèi)容里。在民辦學(xué)校內(nèi)部治理方面，以1993年的民辦高校設(shè)置暫行規(guī)定為標(biāo)志，政府開始對(duì)民辦學(xué)校的辦學(xué)職權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，其中包括內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)和規(guī)章制度的建設(shè)、校長和教職工的聘任及經(jīng)費(fèi)的使用等

6、內(nèi)容，但是并沒有對(duì)決策權(quán)與管理權(quán)的分離做出任何規(guī)定。廣州市1992年審議制定的廣州市社會(huì)力量辦學(xué)管理?xiàng)l例成為我國最早的關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)的地方性法規(guī)。之后，各省市也都相繼出臺(tái)了社會(huì)力量辦學(xué)條例，不僅對(duì)社會(huì)力量辦學(xué)進(jìn)行了界定和定位，更重要的是一些地方政府已經(jīng)開始嘗試對(duì)民辦學(xué)校的內(nèi)部治理進(jìn)行規(guī)范。以上海市和廣東省為例，上海市1994年出臺(tái)的上海市民辦學(xué)校管理辦法就明確指出，民辦學(xué)?？梢栽O(shè)立董事會(huì)，對(duì)董事會(huì)的職責(zé)、設(shè)有董事會(huì)的學(xué)校校長職責(zé)和沒有設(shè)立董事會(huì)的學(xué)校校長職責(zé)，都做出了相應(yīng)明確的規(guī)定。1995年廣東省出臺(tái)的廣東省私立高等學(xué)校管理辦法是第一個(gè)專門針對(duì)民辦高等教育的地方性政策，其中有以下幾個(gè)突破點(diǎn)

7、：首先，明確指出私立高等學(xué)校一般實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，校董會(huì)為學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)；第二，首次將學(xué)校的變更、停辦或解散視作校董會(huì)的職責(zé)：第三，在校董會(huì)成員資格方面進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定?？梢哉f，該辦法在民辦教育內(nèi)部治理具有一定的先行探索作用。3.規(guī)范期初級(jí)階段（1997年至2001年）1997年國務(wù)院頒布社會(huì)力量辦學(xué)條例，標(biāo)志著國家開始嘗試對(duì)民辦學(xué)校內(nèi)部治理進(jìn)行規(guī)范，該條例首次提出了董事會(huì)作為學(xué)校決策機(jī)構(gòu)的建議，但并不具有強(qiáng)制性。在地方的民辦教育政策規(guī)定中，對(duì)于董事會(huì)機(jī)構(gòu)的設(shè)立分化為三種情況：一是完全由民辦學(xué)校自由選擇；二是推薦設(shè)立校董會(huì)，如1998年出臺(tái)的山西省社會(huì)力量管理細(xì)則；三是應(yīng)該設(shè)立

8、董事會(huì)，如2000年出臺(tái)的北京市社會(huì)力量辦學(xué)若干規(guī)定。在這一時(shí)期，無論是國家還是地方，其政策法規(guī)對(duì)民辦學(xué)校內(nèi)部治理的內(nèi)容在某種程度上還反映出搖擺不定的態(tài)度。在社會(huì)力量辦學(xué)條例頒發(fā)的同年，國家又出臺(tái)了關(guān)于實(shí)施（社會(huì)力量辦學(xué)條例）若干問題的意見。與社會(huì)力量辦學(xué)條例相比，關(guān)于實(shí)施社會(huì)力量辦學(xué)條例若干問題的意見在決策機(jī)構(gòu)設(shè)立的態(tài)度上更加堅(jiān)定，從“可以（設(shè)立）”轉(zhuǎn)變?yōu)榱恕霸瓌t上應(yīng)當(dāng)（設(shè)立）”，進(jìn)一步明確了在民辦學(xué)校內(nèi)部設(shè)立董事會(huì)的態(tài)度。但是董事會(huì)職責(zé)的規(guī)定權(quán)卻變得模糊不清，從社會(huì)力量辦學(xué)條例中所規(guī)定的組織人事權(quán)、機(jī)構(gòu)發(fā)展、經(jīng)費(fèi)籌措和審議等職責(zé)，變成了由民辦學(xué)校自行決定，這就限制了對(duì)民辦教育內(nèi)部組織建構(gòu)和

9、管理規(guī)范的詳細(xì)程度，體現(xiàn)出國家在民辦學(xué)校董事會(huì)職責(zé)方面的搖擺不定。在校長職責(zé)方面，進(jìn)一步肯定了校長在教學(xué)與行政管理方面的權(quán)威性，并增加了財(cái)務(wù)管理職責(zé)，但仍停留在功能定位階段。3國家政策的搖擺不定在地方的政策法規(guī)中也有所反映，比如山西省1995年出臺(tái)的社會(huì)力量辦學(xué)管理?xiàng)l例和1998年出臺(tái)的社會(huì)力量辦學(xué)管理細(xì)則在內(nèi)部治理方面就有比較大的出入。之前頒布的法規(guī)直接規(guī)定了“學(xué)校實(shí)行董事會(huì)或理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”，但是在后來的政策中又變成了“可以設(shè)立董事會(huì)”，與社會(huì)力量辦學(xué)條例是一致的，但在決策機(jī)構(gòu)和校長的聘任、職責(zé)方面又與關(guān)于實(shí)施（社會(huì)力量辦學(xué)條例）若干問題的意見是保持一致的，即由民辦學(xué)校自主決定。

10、該時(shí)期這種“搖擺”的態(tài)度在一定程度上帶來了民辦學(xué)校內(nèi)部管理制度上的混亂與不穩(wěn)定。4.規(guī)范期高級(jí)階段（2002年至今）從2002年全國人大頒布民辦教育促進(jìn)法至今，民辦教育政策法規(guī)中有關(guān)內(nèi)部治理方面的規(guī)定越來越清晰，我們可以稱之為“規(guī)范期高級(jí)階段”。與社會(huì)力量辦學(xué)條例中有關(guān)內(nèi)容相比，民辦教育促進(jìn)法在第三章“學(xué)校的組織與活動(dòng)”中對(duì)民辦學(xué)校的內(nèi)部治理體制專門進(jìn)行了規(guī)定，主要涉及三個(gè)方面：決策機(jī)構(gòu)、校長、民主管理與監(jiān)督機(jī)制。在決策機(jī)構(gòu)的設(shè)立方面，民辦學(xué)校決策機(jī)構(gòu)已經(jīng)不是可有可無的了，而是帶有了一定強(qiáng)制性。雖對(duì)機(jī)構(gòu)名稱未做統(tǒng)一規(guī)定，但顯示出民辦學(xué)校管理與決策功能分化的趨勢(shì)，這在董事會(huì)與校長職責(zé)劃分中有更為

11、清晰的體現(xiàn)。在決策機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成方面，法律規(guī)定了決策機(jī)構(gòu)由舉辦者及其代表、校長和教職工代表三部分人組成。與企業(yè)董事會(huì)完全由投資者組成所不同，這里也是強(qiáng)調(diào)了民辦教育的公益性。與社會(huì)力量辦學(xué)條例相比，教職工代表則取代了“熱心教育事業(yè)、品行端正的社會(huì)人士”這樣模糊的規(guī)定。假設(shè)民辦學(xué)校董事會(huì)能夠真正履行相關(guān)義務(wù)和責(zé)任，那么民辦學(xué)校的內(nèi)部治理則會(huì)呈現(xiàn)出內(nèi)部人控制的趨勢(shì)，從而減少董事會(huì)成為顧問委員會(huì)的可能，這與民辦教育促進(jìn)法首次提出民辦學(xué)校以教職工為主體對(duì)學(xué)校內(nèi)部治理進(jìn)行監(jiān)督的規(guī)定也是一致的。但是隨著民辦學(xué)校的不斷發(fā)展，外部監(jiān)督的要求在不斷提高。教育部2007年出臺(tái)的民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定首次明確了

12、民辦高校督導(dǎo)員制度，2010年公布的國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（20102020）在進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)民辦學(xué)校以董事會(huì)或理事會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)的同時(shí)，也更加突出了外部約束機(jī)制的重要性，如逐步推進(jìn)監(jiān)事制度，完善督導(dǎo)專員制度等，而不再僅僅依靠民辦教育促進(jìn)法中以教師為主體的內(nèi)部人員監(jiān)督機(jī)制。在決策機(jī)構(gòu)人員產(chǎn)生和內(nèi)部分工方面，民辦教育促進(jìn)法強(qiáng)調(diào)了決策機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人方面的內(nèi)容，但在其人員分工方面，并沒有明確的規(guī)定，只有“決策機(jī)構(gòu)對(duì)學(xué)校重大事項(xiàng)的決定由成員表決”的表述，沒有涉及董事會(huì)人員構(gòu)成比例、董事會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)、董事會(huì)成員與校內(nèi)管理人員關(guān)系等方面的內(nèi)容，這在很大程度上削弱了董事會(huì)實(shí)際決策功能的發(fā)揮。在決策機(jī)構(gòu)與校長

13、的關(guān)系方面，基本明確了委托代理關(guān)系。校長的職責(zé)主要是執(zhí)行決策機(jī)構(gòu)的決定，組織教育教學(xué)活動(dòng)，負(fù)責(zé)學(xué)校日常管理工作。在保證校長的任職條件方面，增加了“對(duì)于民辦學(xué)校聘任校長的名單，決策機(jī)構(gòu)需報(bào)審批機(jī)關(guān)核準(zhǔn)”的規(guī)定。二、外在制度的內(nèi)化過程在社會(huì)轉(zhuǎn)型條件下，公共教育權(quán)力變遷對(duì)教育政策產(chǎn)生了兩方面的挑戰(zhàn)：一是市場(chǎng)領(lǐng)域的教育活動(dòng)追求私利而可能對(duì)教育公益性造成損害；二是在市場(chǎng)、社會(huì)等力量參與介入教育領(lǐng)域的條件下，教育公平方面會(huì)產(chǎn)生更為復(fù)雜的問題。4筆者認(rèn)為，前一個(gè)問題在民辦教育中表現(xiàn)得尤為突出。雖然與教育相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策一直以來都聲明教育行為是非營利性的，但是如何保證這一屬性在民辦學(xué)校有所體現(xiàn)，就

14、需要相關(guān)政策法規(guī)內(nèi)化到各學(xué)校的內(nèi)部運(yùn)行過程中，其中對(duì)民辦學(xué)校內(nèi)部治理的制度安排就是重要的組成措施。從1997年社會(huì)力量辦學(xué)條例的頒布開始，民辦教育內(nèi)部在國家整個(gè)高等教育規(guī)模不斷擴(kuò)大的背景下逐漸產(chǎn)生了分化，這不僅表現(xiàn)在辦學(xué)層次上從非學(xué)歷教育進(jìn)入了學(xué)歷教育、從高職高專文憑頒發(fā)資格升到了本科文憑頒發(fā)資格，在民辦學(xué)校的內(nèi)部管理體制方面，外在政策法規(guī)：不斷內(nèi)化的過程也一定程度上呈現(xiàn)出分化的趨勢(shì)。以決策機(jī)構(gòu)的設(shè)立為例，自民辦教育促進(jìn)法頒布實(shí)施后，民辦學(xué)校內(nèi)部決策職能和管理職能的分離已經(jīng)成為必然趨勢(shì)，建立董事會(huì)或理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制至少在形式上成為一種必須的選擇。民辦學(xué)校為了滿足升格和評(píng)估的需要，按照政

15、策規(guī)定逐漸建立相應(yīng)的內(nèi)部治理制度框架，但形式上的制度化并不代表實(shí)質(zhì)內(nèi)容的制度化，在制度環(huán)境下，這些制度的產(chǎn)生并非是由于提高了組織運(yùn)行的效率，而是因?yàn)橹贫忍岣吡私M織或參與者的合法性。在政府與社會(huì)合法性力量的驅(qū)動(dòng)下，民辦學(xué)校雖然都紛紛建立了董事會(huì)或理事會(huì)，但是這些機(jī)構(gòu)在實(shí)際功能上卻產(chǎn)生了分化，形成了決策型董事會(huì)、咨詢型董事會(huì)、名義型董事會(huì)等多種形式的決策機(jī)構(gòu)。在這種制度分化的過程中，民辦高校組織自身的某些特點(diǎn)，比如不同發(fā)展軌跡或舉辦者的差異，就起到了關(guān)鍵性的作用，從而導(dǎo)致民辦學(xué)校內(nèi)部治理制度安排的差異。a校是2000年由某民營非教育類企業(yè)創(chuàng)辦的一所民辦高職院校。建校至今的四屆董事會(huì)中，董事長一職均

16、由。集團(tuán)董事長擔(dān)任。在第一屆董事會(huì)上，除了集團(tuán)董事長，還有集團(tuán)董事長的兄弟和另一企業(yè)董事代表舉辦方出任校董會(huì)董事，另有專家咨詢委員會(huì)成員2人，學(xué)校相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)3人。在集團(tuán)剝離非主營業(yè)務(wù)成立專門的m投資發(fā)展集團(tuán)有限公司后，m公司總裁和學(xué)校的財(cái)務(wù)總監(jiān)開始替代第一屆的舉辦方代表進(jìn)入學(xué)校的董事會(huì)決策層和學(xué)校管理層。雖然財(cái)務(wù)總監(jiān)在第四屆董事會(huì)退出，但是m公司總裁不僅在第三屆董事會(huì)中以執(zhí)行董事的身份替換了校長的副董事長職位，并在第四屆董事會(huì)中又同時(shí)出任了學(xué)校的執(zhí)行校長，負(fù)責(zé)學(xué)校的日常運(yùn)行。 b校是由某民營非教育類企業(yè)于1995年投資創(chuàng)辦，并于2008年獲得獨(dú)立頒發(fā)本科學(xué)歷文憑的資格。建校至2008年

17、共經(jīng)歷了三屆董事會(huì)，與a校相同，舉辦單位董事長連任學(xué)校三屆董事會(huì)主席。第一屆董事會(huì)由5人構(gòu)成，雖不清楚所有董事的詳細(xì)身份，但均為舉辦企業(yè)的內(nèi)部人士，并且是校董合一的形式，即舉辦單位代表任學(xué)校校長。在第二、三屆董事會(huì)中，校長和系主任等學(xué)校代表開始進(jìn)入董事會(huì)，然后校長與董事長進(jìn)行了分離，舉辦方代表不再擔(dān)任校長職務(wù)，而且b校顧問開始成為董事會(huì)成員。但仍可看出，集團(tuán)以外人士在學(xué)校董事會(huì)人員比例不斷增加的同時(shí)，集團(tuán)內(nèi)部人士并未減少，并在學(xué)校的日常管理工作中擔(dān)任重要職務(wù)。 由以上兩個(gè)案例中學(xué)校董事會(huì)成員構(gòu)成和變化的情況，我們可以看到，作為決策機(jī)構(gòu)的董事會(huì)，其成員構(gòu)成在形式上日趨合理化和合法化，正

18、在從以舉辦單位人員為主體或占重要比例的董事會(huì)結(jié)構(gòu)，向多元化的人員構(gòu)成轉(zhuǎn)變。這樣的變化可以看做是外部制度強(qiáng)制性作用下的結(jié)果，在某種程度上體現(xiàn)丁外在制度內(nèi)化的效果。但在民辦高校實(shí)際運(yùn)行的過程中，民辦高校董事會(huì)并未真正發(fā)揮決策功能的作用，舉辦者以執(zhí)行校長或者黨委書記等職務(wù)不恰當(dāng)?shù)亟槿雽W(xué)校事務(wù)中，導(dǎo)致了學(xué)校外部規(guī)范與實(shí)際行為的脫節(jié)。以a校為例，在學(xué)校最初的兩屆董事會(huì)中，并沒有執(zhí)行董事一職，舉辦單位董事長擔(dān)任校董事會(huì)董事長，校長任副董事長，即使在2004年學(xué)校的直接投資者發(fā)生了更換，直接投資單位m集團(tuán)總裁在董事會(huì)中也是擔(dān)任董事一職。但是2007年學(xué)校第三屆董事會(huì)名單中，副董事長職位撤銷，校長從副董事長變

19、為董事，而增設(shè)了執(zhí)行董事一職，由m集團(tuán)總裁擔(dān)任。到了2009年執(zhí)行董事又進(jìn)一步直接進(jìn)入學(xué)校，擔(dān)任執(zhí)行校長，全面負(fù)責(zé)學(xué)校的日常管理工作，學(xué)校以更加隱蔽的方式被舉辦者所控制。這又反映了外在制度對(duì)組織內(nèi)化過程作用不足的問題，也就是說國家政策法規(guī)中關(guān)于民辦學(xué)校內(nèi)部管理的規(guī)定只是在形式上而沒有在實(shí)質(zhì)上起到規(guī)范的作用。三、結(jié)論民辦教育作為國家公共教育權(quán)力向市場(chǎng)轉(zhuǎn)移的表現(xiàn)，如何進(jìn)行內(nèi)部管理制度的安排以保證民辦學(xué)校朝著非營利性的方向發(fā)展，一直都是民辦教育研究中的重要課題。本文通過國家和地方政府關(guān)于民辦教育內(nèi)部治理政策法規(guī)的回顧，發(fā)現(xiàn)政府對(duì)民辦學(xué)校內(nèi)部治理的規(guī)制經(jīng)歷了空白、探索、搖擺再到規(guī)范的轉(zhuǎn)變，這個(gè)變化過程

20、本身就反映了教育組織和政府之間規(guī)制權(quán)限的變化與反復(fù)。在空白期和探索期，相應(yīng)的政策法規(guī)以探討民辦教育的定位為重要內(nèi)容，內(nèi)部管理的規(guī)范并未列入政策法規(guī)的范圍，直至民辦教育的第一部法令頒布，國家才開始規(guī)制民辦學(xué)校內(nèi)部治理問題。但在逐步規(guī)制的過程中，又出現(xiàn)了政府在教育組織內(nèi)部治理權(quán)的搖擺。一方面，民辦學(xué)校作為由非國家機(jī)構(gòu)依靠非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)發(fā)展起來的自主辦學(xué)主體，政府應(yīng)給予充分的自主權(quán)，但是另一方面，政府對(duì)于民辦教育這一新興教育領(lǐng)域又需要制定新的規(guī)則和制度安排，以確保其治理的有效性。以民辦學(xué)校決策機(jī)構(gòu)的設(shè)立為例，在社會(huì)力量辦學(xué)條例頒布之前，諸如理事會(huì)、董事會(huì)等民辦學(xué)校決策機(jī)構(gòu)的規(guī)定可以說是空白的，雖然

21、在1997年之前國家還處于社會(huì)力量辦學(xué)的探索過程中，但不可否認(rèn)的是，確實(shí)出現(xiàn)了政府“缺位”的問題。關(guān)于民辦學(xué)校決策機(jī)構(gòu)的職責(zé)，在社會(huì)力量辦學(xué)條例中規(guī)定的是“提出校長或者主要行政負(fù)責(zé)人的人選，決定教育機(jī)構(gòu)發(fā)展、經(jīng)費(fèi)籌措、經(jīng)費(fèi)預(yù)算決算等重大事項(xiàng)”，但是在關(guān)于實(shí)施<社會(huì)力量辦學(xué)條例）若干問題的意見中卻呈現(xiàn)了另一種說法，即“校董會(huì)的組成、職責(zé)、權(quán)限任期、議事規(guī)程等在教育機(jī)構(gòu)章程或校董會(huì)章程規(guī)定”，也就是說民辦學(xué)校決策機(jī)構(gòu)的職責(zé)由其自行決定，同一年出臺(tái)的法規(guī)與政策前后搖擺不定。但民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例在很大程度上是對(duì)民辦教育促進(jìn)法的補(bǔ)充，這也是國家在教育政策制定過程中逐步理性化的表現(xiàn)。第二，地方政

22、府在民辦教育內(nèi)部治理的政策制定中扮演了至關(guān)重要的角色，這不僅反映了民辦教育在地方教育系統(tǒng)中的地位和為地方提供人才培養(yǎng)服務(wù)的定位，更是教育權(quán)力從中央政府向地方政府下放的體現(xiàn)。這在探索期與規(guī)范期初級(jí)階段的表現(xiàn)又不盡相同。社會(huì)力量辦學(xué)條例是國務(wù)院頒布的第一個(gè)行政法規(guī)，與之前的關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定相比，更具有法律效力，因此，在探索時(shí)期，地方政府在內(nèi)部治理方面具有一定的超前性，為社會(huì)力量辦學(xué)條例的頒布提供了重要的參考依據(jù)。但是在社會(huì)力量辦學(xué)條例頒布后的規(guī)范期初級(jí)階段和高級(jí)階段，地方政府都盡量與國家的法規(guī)和法律保持一致，并制定了更為詳細(xì)和有操作性的內(nèi)容。以上海市實(shí)施<中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法>、<中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例>若干問題的暫行規(guī)定為例，就在決策機(jī)構(gòu)的議事規(guī)則方面做了擴(kuò)展，規(guī)定民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)依法制定決策機(jī)構(gòu)議事規(guī)則，其內(nèi)容包括決策機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生、