我國(guó)空心村的形成機(jī)理及對(duì)策研究

1、  我國(guó)空心村的形成機(jī)理及對(duì)策研究   摘 要 空心村是我國(guó)城市化進(jìn)程加快、 農(nóng)村 經(jīng)濟(jì) 發(fā)展 以及特殊的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等所形成的特殊產(chǎn)物，空心村的存在極大地阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì) 社會(huì) 的持續(xù)發(fā)展，導(dǎo)致了土地浪費(fèi)和環(huán)境惡化等，本文詳細(xì) 分析 了空心村的形成機(jī)理后，提出了相應(yīng)的解決對(duì)策。關(guān)鍵詞 空心村；形成機(jī)理；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌abstract empty villages have specially emerged, as a result of accelerating urbanization of china, the development of rural

2、economics and the special urban-rural dual structure. empty villages have hugely obstructed the sustainable development of rural economics and society and at the same time have resulted in land wasting and environmental deterioration. the thesis firstly analyzes the formation mechanism of empty vill

3、ages and then brings on the corresponding measurements.key wordsempty villages； formation mechanism； coordinating the development between urban and rural areas一、我國(guó)空心村的現(xiàn)狀及其危害20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)村勞務(wù)輸出機(jī)會(huì)的增多以及農(nóng)民增收途徑的多元化等,我國(guó)農(nóng)村住宅的空間布局和村內(nèi)不同年齡層次的居民的空間布局發(fā)生了很大變化。村莊外圍涌現(xiàn)大量新樓房，而村內(nèi)卻基本上是式樣陳舊，甚至是閑置的舊房 。從年齡結(jié)構(gòu)上來(lái)

4、看，村外大部分是青壯年居民，村內(nèi)則大部分是孤寡老人。這種外圍新建繁華，村內(nèi)冷清和大量閑置的聚落現(xiàn)象，被稱之為“空心村”?？招拇寰哂须p重含義：第一是經(jīng)濟(jì)意義上的“空心村”，主要是指在城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)中，大批文化素質(zhì)相對(duì)較高的青壯年農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，致使原有村莊剩下的基本上是老弱病殘和婦女兒童，這是一種由于勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移而現(xiàn)成的“空心”；第二是一種地理意義的“空心”，大量的外出務(wù)工者在城鎮(zhèn)打工掙錢后回到農(nóng)村，由于新婚、分戶以及考慮到區(qū)位等原因在新建住宅過程中，由于沒有 科學(xué) 合理的村莊規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施不配套等原因，新建住宅大部分集中在村莊外圍尤其是公路沿線，而村莊內(nèi)卻存在大量空閑宅基地和閑置土地，形成一

5、種地理意義上的“空心”。兩種現(xiàn)象交織的空心村現(xiàn)象在我國(guó)農(nóng)村普遍存在，有關(guān)資料顯示，河南省“空心村”占地現(xiàn)已達(dá)200萬(wàn)畝以上 。河北石家莊在2007年之前存在1898個(gè)“空心村” 。空心村已經(jīng)嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；邯鄲縣90%以上的村不同程度地存在“空心”現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全縣225個(gè)村中，“空心村”面積竟有2萬(wàn)余畝，占村莊總體面積的1/3左右 。據(jù)相關(guān)部門調(diào)查，河南省的空心村將近200萬(wàn)畝以上。據(jù)有關(guān)部門進(jìn)行的不完全統(tǒng)計(jì)顯示，濟(jì)南市農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)部約有10.66%的土地處于閑置狀態(tài)，總計(jì)達(dá)6814公頃 。我國(guó)大量的空心村現(xiàn)象給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地利用等帶來(lái)了嚴(yán)重的 影響 。1農(nóng)村土地浪費(fèi)嚴(yán)重“空

6、心村”的形成和蔓延反過來(lái)又迫使大量的農(nóng)村勞動(dòng)力特別是素質(zhì)高的勞動(dòng)力流失，“人去房空”、“人走地荒”等現(xiàn)象造成了大量的農(nóng)地資源浪費(fèi)。以湖北省監(jiān)利縣為例：由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的進(jìn)一步惡化，每年外出務(wù)工人員不斷增加，到2007年已經(jīng)達(dá)到20多萬(wàn)人，高峰時(shí)期棄耕農(nóng)田40多萬(wàn)畝，占當(dāng)?shù)馗乜偯娣e的24.2%?？招拇宓乃烈饴樱加昧舜罅康目筛?。據(jù)全國(guó)土地詳查提供的數(shù)字，現(xiàn)在我國(guó)村鎮(zhèn)居民占用宅基地已達(dá)1666.7萬(wàn)hm2，大大超過2000年規(guī)劃用地1333.3萬(wàn)hm2的控制指標(biāo)。 2造成村內(nèi)環(huán)境惡化空心村里新房，舊房、破房隨處可見，使村莊品位大打折扣，嚴(yán)重影響村容村貌。公共設(shè)施落后，基本上沒有綠化、硬化

7、和排水溝渠，一遇到下雨天，污水橫溢，道路泥濘，生活和生態(tài)環(huán)境差。不少房屋存在安全隱患。不少舊房年久失修成危房，卻仍用于堆放稻草、養(yǎng)雞、甚至住人，遇到災(zāi)害性天氣就要?jiǎng)訂T轉(zhuǎn)移 。3影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展由于土地的大量閑置和農(nóng)村優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力的外出，加上居住環(huán)境的進(jìn)一步惡化，給建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會(huì)主義新農(nóng)村帶來(lái)了嚴(yán)重的影響。一方面使農(nóng)村的特色文化、風(fēng)俗等受到?jīng)_擊，另一方面，也不利于弘揚(yáng)和發(fā)展民族的傳統(tǒng)美德，不利于農(nóng)村和諧社會(huì)的建設(shè)。在相當(dāng)程度上阻礙了農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展步伐。二、我國(guó)空心村的形成機(jī)理1傳統(tǒng)觀念落后我國(guó)農(nóng)村傳統(tǒng)的消費(fèi)觀和投資觀在“空心村”的形成中起著很大

8、作用。掙錢建房幾乎是所有農(nóng)民的主要需求，受傳統(tǒng)消費(fèi)觀念的支配，隨著農(nóng)民收入的不斷提高，農(nóng)民對(duì)建房的需求越來(lái)越大，建房欲望的擴(kuò)張必然導(dǎo)致村子向外圍擴(kuò)張。同時(shí)農(nóng)民還有虛榮、攀比的心理，因而大家都想往村子外圍和 交通 方便或 自然 條件優(yōu)越的地方建房。另外，由于 歷史 、社會(huì)原因，許多農(nóng)民對(duì)村建規(guī)劃的目的、重要性、意義等認(rèn)識(shí)不足，全村一盤棋的觀念淡薄，致使新建房布局雜亂無(wú)章 。2管理機(jī)制不健全村鎮(zhèn)規(guī)劃管理不完善，審批制度不健全。 目前 ，村鎮(zhèn)規(guī)劃制訂遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和農(nóng)民建房需求，有很多自然村沒有制定村莊規(guī)劃，造成農(nóng)民建房無(wú)依據(jù)可循；有些村莊即使出臺(tái)了規(guī)劃，但是執(zhí)行力度不夠。地方有關(guān)部門對(duì)

9、農(nóng)民宅基地的審批沒有嚴(yán)格按程序，也沒有系統(tǒng)化的管理，亂批耕地，只批新地，不收舊地。有的農(nóng)戶建新不拆舊，嚴(yán)重違反了國(guó)家規(guī)定的“一戶一宅”要求，這也是造成“空心村”出現(xiàn)的重要原因之一。3宅基地制度殘缺現(xiàn)有無(wú)償使用的宅基地制度是造成空心村的主要原因。首先所有權(quán)主體不明確，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)權(quán)責(zé)不明，造成宅基地管理混亂；宅基地?zé)o償使用也誘使農(nóng)民大量占用耕地建房，浪費(fèi)土地，并且形成畸形的消費(fèi)結(jié)構(gòu)，造成生產(chǎn)性建設(shè)投資不足，不利于農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。另外，戶籍制度阻礙了城鄉(xiāng)人口的流動(dòng)，在城里打工或經(jīng)商農(nóng)民雖然在在城市居住但卻很難成為城市居民，而且沒有社會(huì)保障，必然使得農(nóng)民仍然以讓其房屋閑置的方式保有宅基地使其成為生

10、活的最后保障。4經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)我國(guó)城市化進(jìn)程的加快和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整促使了農(nóng)村空心村現(xiàn)象加劇，由于第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重大幅度下降，而第二、三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)需求量急速上升，并且其絕大部分的就業(yè)機(jī)會(huì)分布于城市，這就導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)的勞動(dòng)力(包括剛畢業(yè)的大中學(xué)生)大量離開故土，向城市地區(qū)集中。同時(shí)，城鎮(zhèn)高收入崗位和就業(yè)機(jī)會(huì)對(duì)農(nóng)民相對(duì)收入較低、就業(yè)不足的勞動(dòng)力產(chǎn)生持續(xù)的引力效應(yīng)，促使更多的農(nóng)民到城市里發(fā)展。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及城鄉(xiāng)收入的差距為空心村的出現(xiàn)提供了生存空間。另外，農(nóng)村建房更多的考慮交通方便和區(qū)位增值等因素，也促進(jìn)了空心村的形成和蔓延。三、對(duì)策建議1深入宣傳，消除阻力（1）政府應(yīng)加大治理“空心村”宣傳力度?？?/p>

11、利用電視講話、媒體宣傳、書寫標(biāo)語(yǔ)、散發(fā)傳單的有效手段，重點(diǎn)向群眾講清治理“空心村”的意義，形成治理的濃厚氛圍，讓群眾樹立起依法用地、合理用地、集約用地的觀念。同時(shí)，要多做思想工作，爭(zhēng)取村民的理解、支持和參與，消除拆遷阻力，為順利推進(jìn)空心村整治和新農(nóng)村建設(shè)工作奠定基礎(chǔ) 。（2）加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的 法律 宣傳 教育 工作，使農(nóng)民意識(shí)到違法建房的嚴(yán)重后果，使農(nóng)民進(jìn)一步了解國(guó)土資源方面的法律、法規(guī)，明白“一戶一宅”的有關(guān)規(guī)定，增強(qiáng)合理使用土地和保護(hù)耕地的意識(shí)。同時(shí)，還要正確引導(dǎo)農(nóng)民的消費(fèi)，矯正農(nóng)民的建房攀比之風(fēng)，幫助農(nóng)民建立科學(xué)消費(fèi)觀。（3）要調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生產(chǎn)積極性?？梢酝ㄟ^進(jìn)行 政治 思想 教育 ，使他

12、們懂得要熱愛 農(nóng)村 家園，通過各種制度創(chuàng)新和適應(yīng)各層次農(nóng)民需求的活動(dòng)，形成一種振興農(nóng)村 經(jīng)濟(jì) 的 社會(huì) 風(fēng)氣，這種風(fēng)氣就是“家鄉(xiāng)興衰、村民有責(zé)”。這樣，農(nóng)村的建設(shè)和 發(fā)展 就會(huì)出現(xiàn)巨大的動(dòng)力 。2加強(qiáng)管理，開發(fā)舊宅基地（1）加強(qiáng)宅基地的管理。村民申請(qǐng)建新房時(shí)，原宅基地要上交集體；對(duì)未審批而強(qiáng)行建房者，要依法從嚴(yán)處理，堅(jiān)決消除一戶多宅現(xiàn)象；要參照城市土地使用原則，對(duì)已批宅基地進(jìn)行核查登記入冊(cè)予以管理。（2）對(duì)現(xiàn)有的舊宅基地進(jìn)行開發(fā)利用。舊宅基地整治是“空心村”治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)之一。但應(yīng)區(qū)別情況，分別對(duì)待。對(duì)非法占地的建筑物、構(gòu)筑物等，要依據(jù)土地管理法和村莊和集鎮(zhèn)要加強(qiáng)宅基地的管理規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例

13、的有關(guān)規(guī)定，限期予以拆除 。嚴(yán)格執(zhí)行建房用地制度。所有建房戶原則上必須先拆老房，收回原宅基地，方可批建新房，可以實(shí)行建新拆舊保證金制度。每戶新宅基地的申請(qǐng)者應(yīng)事先向村委會(huì)繳納500010000元的建新拆舊保證金，履行建新拆舊協(xié)議者，按銀行利率計(jì)息，本息一次性返還農(nóng)民；違約者取銷保證金，列為村財(cái)政收入，?？顚Ｓ糜诟亻_發(fā)整理 。對(duì)超過法定宅基田限額標(biāo)準(zhǔn)的宅基地按超面積多少收取土地使用費(fèi)。這樣既為整治“空心村”籌集資金，又建立起農(nóng)戶用地自我約束機(jī)制。3制定有針對(duì)性的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃使城市與農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局、城鄉(xiāng)空間布局、人口流動(dòng)、基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境等得到協(xié)調(diào)發(fā)展，以期能夠預(yù)防空心村的出現(xiàn)或者減

14、緩減輕空心村的程度?？招拇迨寝r(nóng)村人口減少的一種現(xiàn)象，因此，必須通過規(guī)劃，充分預(yù)測(cè)可能出現(xiàn)的農(nóng)村人口流出規(guī)模與結(jié)構(gòu)，以合理的城鄉(xiāng)空間布局為指導(dǎo)，使城鄉(xiāng)人口流動(dòng)走向有序化；對(duì)農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行有效的整治，采取必要的撤村、并村等措施，逐步減少人口稀少、生活艱難、服務(wù)無(wú)法到位等 問題 嚴(yán)重的山區(qū)村莊；以經(jīng)濟(jì)狀況、發(fā)展前景和生活環(huán)境較好的村莊為基礎(chǔ)，建設(shè)農(nóng)村地區(qū)的重點(diǎn)發(fā)展村，規(guī)劃好其基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，使村莊建設(shè)和產(chǎn)業(yè)建設(shè)能夠得到穩(wěn)定、持續(xù)的發(fā)展 。4改革農(nóng)村戶籍制度在改革戶籍制度前提下，妥善安置有能力脫離土地并居住于城鎮(zhèn)的農(nóng)民治理空心村其實(shí)質(zhì)是保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地?fù)p失，減少土地浪費(fèi)，保證耕地總量動(dòng)態(tài)平

15、衡，同時(shí)還要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供一定數(shù)量的土地供給，要達(dá)到上述目標(biāo)，關(guān)鍵在于存量土地的挖潛。改革戶籍制度，使有能力脫離土地并居住于城鎮(zhèn)的農(nóng)民，能夠永久定居在城鎮(zhèn)，以割斷其同土地的聯(lián)系，促進(jìn)土地的充分利用與合理流轉(zhuǎn)，這既是必要的也是可能的 。5建立農(nóng)村宅基地的有償使用制度，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的資源配置功能 目前 我國(guó)農(nóng)村宅基地在相當(dāng)大的程度上還是一種帶有福利性制度，農(nóng)村宅基地不允許流動(dòng)，而隨著農(nóng)村人口的變動(dòng)，農(nóng)村宅基地的空閑將隨之增加。針對(duì)具體的情況，利用市場(chǎng)機(jī)制的資源配置功能，可以實(shí)行在一定條件下農(nóng)村宅基地的有償使用制度：做好現(xiàn)有宅基地的普查和登記工作，嚴(yán)格界定宅基地邊界和產(chǎn)權(quán)，為農(nóng)村宅基地

16、的有償使用和規(guī)范流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。授權(quán)各地土地管理部門在充分調(diào)研、評(píng)估、論證的基礎(chǔ)上，確定本地宅基地的基準(zhǔn)地價(jià)和具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。宅基地使用費(fèi)再分配后的剩余費(fèi)用可作為鄉(xiāng)村建設(shè)資金使用，專門用以完善鄉(xiāng)村各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施或用以提供村莊公共衛(wèi)生、綠化美化等公共服務(wù) 。6改變農(nóng)業(yè)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)地位是解決空心村治本之路擴(kuò)大農(nóng)村中的就業(yè)機(jī)會(huì)，縮小城鄉(xiāng)就業(yè)間的不平衡，改變農(nóng)業(yè)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)地位，才能基本解決農(nóng)村勞動(dòng)力流失，城市就業(yè)壓力過大的局面。要改變農(nóng)業(yè)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)地位首先應(yīng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和組織管理方式的 現(xiàn)代 化，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的素質(zhì)，從而增強(qiáng)農(nóng)業(yè)在整個(gè)產(chǎn)業(yè)中的競(jìng)爭(zhēng)力。就是要提高農(nóng)民的收入和社會(huì)地位，使農(nóng)民能夠樂業(yè)而安居，從而在根本上

17、 “治理空心村”現(xiàn)象。政府應(yīng)加大農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策支持和扶植力度，彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制對(duì)弱勢(shì)農(nóng)業(yè)資源配置中的不足，夯實(shí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)安全，是治“理空心村”現(xiàn)象的根本措施。發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)村土地的邊際生產(chǎn)力，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益是改善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促使農(nóng)民節(jié)約用地的根本途徑，是整治“空心村”的長(zhǎng)遠(yuǎn)方針。7加大對(duì)農(nóng)村的公共投資，建設(shè)新農(nóng)村按照赫爾希曼的經(jīng)濟(jì)發(fā)展 理論 ，社會(huì)資本的積累水平與各種生產(chǎn)活動(dòng)的成本直接相關(guān)，要形成低成本的有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)，就必須增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的公共投資。公共投資的重心有兩方面：消除社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所遇到的“瓶頸”，如低效率的 交通 運(yùn)輸；滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前期條件，如 工業(yè) 用地

18、、用電用水、道路設(shè)施等。羅斯托也認(rèn)為對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的公共投資是落后國(guó)家的經(jīng)濟(jì)起飛的條件之一，也是吸引外來(lái)資本的重要條件?，F(xiàn)如今，農(nóng)村公共投資不足造成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后，也是促使空心村出現(xiàn)的原因。因此，要加大對(duì)農(nóng)村公共投資的力度：通過產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、農(nóng)林漁經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代化、中小 企業(yè) 的培育、外部企業(yè)的技術(shù)引進(jìn)和 旅游 業(yè)開發(fā)等措施，達(dá)到振興產(chǎn)業(yè)和增加就業(yè)的目標(biāo)；通過改善公路和其他交通設(shè)施和通信設(shè)施，確?？招拇迮c其他地區(qū)間以及空心村內(nèi)部的交通和通信的暢通；通過改善生活環(huán)境、老齡人口的福利、完備的醫(yī)療條件以及通過振興教育和文化，確保當(dāng)?shù)鼐用竦纳畎捕ê透＠岣?；通過核心村落的整理和培育適度規(guī)模的村落，重新調(diào)整地區(qū)的社會(huì)結(jié)構(gòu) 。8加快相關(guān)法規(guī)的制定目前，指導(dǎo)我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)的法規(guī)主要有城市規(guī)劃法