論教育政策制定的利益指向

1、    論教育政策制定的利益指向        利益集團(tuán)理論的分析視角摘 要：本文通過對社會利益集團(tuán)存在的必然性和類別的分析，認(rèn)為教育政策主體在教育政策過程中必須充分考慮利益集團(tuán)的因素。考慮教育政策過程的利益集團(tuán)因素，教育政策就會得到有效地貫徹實(shí)施；忽略教育政策和利益集團(tuán)因素，教育政策活動就會遇到阻力甚至失真；提出如何處理忽略教育政策過程中利益集團(tuán)因素的幾點(diǎn)建議。關(guān)鍵詞：利益集團(tuán)；教育政策；中國“從最廣泛的含義上說的，任何一群為了爭取或維護(hù)某種共同的利益或目標(biāo)而一起行動的人，就是一個利益集團(tuán)”。而且利益集團(tuán)的存在幾乎和政治現(xiàn)

2、象一樣古老，盡管中國更多的是以集權(quán)政權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于分權(quán)政權(quán)的形式表現(xiàn)出來。但是這并不表明，中國不存在利益集團(tuán)，只不過是由于強(qiáng)大集權(quán)權(quán)勢遮蔽了利益集團(tuán)表達(dá)的能量及其顯現(xiàn)，它們表現(xiàn)出來的是沉默或休眠的狀態(tài)，只要條件成熟它們就會為自己的利益吶喊。市場經(jīng)濟(jì)和民主政治是利益集團(tuán)存在的兩大支點(diǎn)，而這兩大支點(diǎn)的確立給中國社會所帶來的影響是空前巨大的。觀念和意識的力量是無窮的，隨著市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的觀念和意識不斷深入人心，尤其是當(dāng)前的社會轉(zhuǎn)型時期，社會和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)生了一種系統(tǒng)化的、大規(guī)模的和帶有根本性特征的轉(zhuǎn)變；新舊規(guī)范、社會機(jī)制和價值觀念等方面的矛盾與沖突，社會張力表面化，利益矛盾、利益分化、利益沖突和利益重

3、組等一系列變化成為中國利益集團(tuán)形成的邏輯起點(diǎn)。一、中國社會利益集團(tuán)存在的必然性中國在特定的歷史時期和特殊的國情的制約下，實(shí)行政治上黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)濟(jì)上高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制、采用相對單一的所有制模式，同時強(qiáng)調(diào)，在社會主義中國，人民的利益高度一致，中國共產(chǎn)黨是其獨(dú)一無二的、不可替代的忠實(shí)代表，強(qiáng)調(diào)個人利益服從集體利益，局部利益服從全局利益。在這種情況下，代表“局部”、“狹隘”利益的利益集團(tuán)得不到承認(rèn)，也不被允許存在和發(fā)展。在這樣的時代背景下，僅存在自在的利益群體，而不存在自為的利益集團(tuán)。這個時期的利益集團(tuán)根本不具備利益訴求的功能和條件。從利益集團(tuán)的產(chǎn)生基礎(chǔ)看，多元政治與市場經(jīng)濟(jì)是利益集團(tuán)存在的

4、兩大支點(diǎn)。通過30多年來的改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立及運(yùn)行，中國社會正從同質(zhì)的單一性社會向異質(zhì)的多樣性社會轉(zhuǎn)型。在社會轉(zhuǎn)型過程中，整個社會利益結(jié)構(gòu)發(fā)生了分化與重組，原有的社會利益格局被打破，新的利益群體和利益階層逐步形成。由此，多元主義和市場邏輯在人們的思想意識中得到了一定的發(fā)展。我國不僅出現(xiàn)了已有利益集團(tuán)明朗化，而且原有的巨型利益集團(tuán)分化、轉(zhuǎn)化出更多的規(guī)模較小的利益集團(tuán)，同時還產(chǎn)生了眾多新的利益集團(tuán)。從數(shù)量上看，社團(tuán)組織的數(shù)量迅速增加，在1965年，全國性的社團(tuán)有100個，地方性社團(tuán)6000個，到 2000年底，登記注冊的社團(tuán)和基金會共計129240個；從社團(tuán)組織的種類和服務(wù)的領(lǐng)域

5、看，均呈多元化的發(fā)展態(tài)勢。20世紀(jì)80年代以前，社團(tuán)組織主要是高度行政化的工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)、文聯(lián)，工商聯(lián)、科協(xié)等九大類，而目前中國的全國性社團(tuán)按照官方的分類標(biāo)準(zhǔn)可分為產(chǎn)業(yè)部門、社會服務(wù)與社會福利、公共事務(wù)、信息與技術(shù)服務(wù)、衛(wèi)生、體育、教育、文化藝術(shù)，新聞出版、科學(xué)技術(shù)、環(huán)境能源、人文社會科學(xué)、企業(yè)行業(yè)協(xié)會，職業(yè)組織、地區(qū)組織、個人以及其他組織等17類。我國利益集團(tuán)數(shù)目增多，是有客觀必然性的。一是經(jīng)濟(jì)原因。改革開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)以來，中國的經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、就業(yè)方式和分配方式日益多樣化，社會利益結(jié)構(gòu)不斷分化重組，這使利益集團(tuán)的產(chǎn)生具有了客觀的社會基礎(chǔ)。二是法律保障。早在1982年頒布

6、的中華人民共和國憲法為利益集團(tuán)提供了保障。憲法第35條規(guī)定；“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社，游行、示威的自由?！边@一規(guī)定是利益集團(tuán)得以合法存在和開展活動的憲法依據(jù)。各種不同的利益集團(tuán)可以依法自由地出版和散發(fā)出版物、刊登廣告，以宣傳其主張，公民為一定宗旨可以依法自由組成某種社會組織。三是政府政策。中國共產(chǎn)黨十六屆三中全會提出，“建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，有利于維護(hù)公有財產(chǎn)權(quán)，保護(hù)私有財產(chǎn)權(quán)”等，為利益集團(tuán)的產(chǎn)生創(chuàng)造條件，1993年中華人民共和國教師法的頒布為維護(hù)教師團(tuán)體的共同利益提供了政策支持。四是科技支持?，F(xiàn)代交通與信息技術(shù)的發(fā)展，使得人們之間的聯(lián)

7、系日益方便快捷，大大節(jié)省了利益集團(tuán)的組織比成本，從而為利益集團(tuán)的產(chǎn)生提供了技術(shù)條件。五是利益意識。公民利益意識的覺醒和維權(quán)意識的加強(qiáng)，特別是“集團(tuán)意識”的形成，為利益集團(tuán)的產(chǎn)生提供了心理基礎(chǔ)。二、中國社會利益集團(tuán)的類別關(guān)于中國利益集團(tuán)類別方面，已經(jīng)有一些學(xué)者進(jìn)行了相關(guān)的研究。夏訓(xùn)良首先從組織的角度出發(fā)，把中國社會的利益集團(tuán)分為：(1)非正規(guī)利益集團(tuán)；(2)非社會性利益集團(tuán)；(3)社團(tuán)性利益集團(tuán)；(4)機(jī)構(gòu)性利益集團(tuán)；又從利益集團(tuán)追求的目的的角度，也把中國社會的利益集團(tuán)分為：(1)經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)；(2)政治、社會權(quán)益利益集團(tuán)：(3)公眾利益集團(tuán)；(4)政府利益集團(tuán)。李強(qiáng)從中國社會改革以來利益結(jié)構(gòu)變

8、遷的角度，把社會群體分成這樣四個利益集團(tuán)：(1)特殊利益集團(tuán)；(2)普通獲益者集團(tuán)；(3)利益相對受損集團(tuán)；(4)社會底層集團(tuán)。程浩等根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，把中國社會利益集團(tuán)形態(tài)種類分為三個類別：首先，根據(jù)其社會性質(zhì)分為合法性利益集團(tuán)和非法性利益集團(tuán)。其次，根據(jù)組織化程度把中國社會利益集團(tuán)分為高度組織化利益集團(tuán)、具有一定組織程度的利益集團(tuán)、組織松散的利益集團(tuán)和非正式組織群體。最后，根據(jù)其活動目標(biāo)，把中國社會現(xiàn)有的利益集團(tuán)分為經(jīng)濟(jì)性利益集團(tuán)和非經(jīng)濟(jì)性利益集團(tuán)。從上述對利益集團(tuán)分類的方法分析，可以對中國社會的利益集團(tuán)進(jìn)行多視角的分類，而且每一種分類方法都有其合理性的一面。筆者傾向于把中國社會的利益集團(tuán)按

9、照對教育政策的影響程度和教育政策運(yùn)行過程中需要考慮的利益集團(tuán)進(jìn)行分類，這樣我們可以把中國社會的利益集團(tuán)大致分為：政府集團(tuán)、工商業(yè)集團(tuán)、農(nóng)業(yè)集團(tuán)、專業(yè)集團(tuán)，民族集團(tuán)、公共性利益集團(tuán)等。從系統(tǒng)論的觀點(diǎn)分析，教育系統(tǒng)作為社會母系統(tǒng)的一個子系統(tǒng)，必定受到社會各種集團(tuán)的影響，這在教育政策的運(yùn)行過程中的體現(xiàn)尤其突出。從宏觀、中觀到微觀的邏輯順序分析，上述各個集團(tuán)及其子集團(tuán)或附屬機(jī)構(gòu)也會對教育政策運(yùn)行產(chǎn)生影響。以專業(yè)集團(tuán)中的教育集團(tuán)為例，可以分為：教育行政集團(tuán)，教師集團(tuán)。家長和學(xué)生集團(tuán)，教育研究者集團(tuán)、學(xué)校集團(tuán)、教材出版商集團(tuán)等等更進(jìn)一步說，教育政策活動應(yīng)該充分考慮教育系統(tǒng)內(nèi)外的各個利益集團(tuán)的要求來進(jìn)行，因

10、為教育政策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)還需要“第一線”集團(tuán)的參與和支持，“第一線”集團(tuán)的參與和支持與否直接決定著該項教育政策信度和效度，決定著該項教育政策的預(yù)期結(jié)果的實(shí)現(xiàn)。三、我國教育政策過程需要考慮的利益集團(tuán)問題無論在專制體制下還是在民主體制下，教育政策的運(yùn)行過程都必須非常認(rèn)真地考慮和對待與該項教育政策相關(guān)的利益集團(tuán)的利益要求。這是因為一項教育政策的認(rèn)定、制定、執(zhí)行、評估和終結(jié)都是和利益集團(tuán)有著千絲萬縷的關(guān)系，每一個教育政策環(huán)節(jié)都是教育政策的有機(jī)組成部分，是達(dá)到教育政策目標(biāo)不可或缺的條件。在教育政策過程中關(guān)注和聽取利益集團(tuán)的意見傾向，不是為了完全按照某個利益集團(tuán)的利益路徑實(shí)施教育政策，而是在某種程度上使教育政

11、策活動更具合理性、可行性。(一)考慮利益集團(tuán)因素的情況分析。從教育政策的利益調(diào)控規(guī)律的角度分析，中華人民共和國教師法和關(guān)于國家助學(xué)貸款的管理規(guī)定(試行)等教育法規(guī)和政策就是充分考慮需要利用教育政策的補(bǔ)償規(guī)律，針對教師集團(tuán)和學(xué)生集團(tuán)中的貧困生而制定的教育政策。1993年10月31日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過的中華人民共和國教師法在第一章總則的第一條的第一句話就開宗明義：“為了保障教師的合法權(quán)益第四條改善教師的工作條件和生活條件，保障教師的合法權(quán)益，提高教師的社會地位。全社會都應(yīng)當(dāng)尊重教師以及第六條的每年九月十日為教師節(jié)?！边€在第二章權(quán)利和義務(wù)部分的第七條的“(二)從事科學(xué)研究

12、、學(xué)術(shù)交流，參加專業(yè)的學(xué)術(shù)團(tuán)體，在學(xué)術(shù)活動中充分發(fā)表意見；(四)按時獲取工資報酬，享受國家規(guī)定的福利待遇以及寒暑假期的帶薪休假；(五)對學(xué)校教育教學(xué)、管理工作和教育行政部門的工作提出意見和建議，通過教職工代表大會或者其他形式，參與學(xué)校的民主管理；(六)參加進(jìn)修或者其他方式的培訓(xùn)?！敝腥A人民共和國教師法的出臺，充分體現(xiàn)了既要滿足廣大教師的物質(zhì)利益也要充分尊重教師的特點(diǎn)，使其社會地位得到認(rèn)可，而且賦予教師主人翁地位。又如國家助學(xué)貸款政策，關(guān)于國家助學(xué)貸款的管理規(guī)定是從1999年開始做試點(diǎn)， 2000年在全國所有高校推開。當(dāng)時政策設(shè)計的理念是“商業(yè)運(yùn)作，以擔(dān)保條款及學(xué)校、助學(xué)中心的連帶責(zé)任轉(zhuǎn)移貸款風(fēng)

13、險”。這種設(shè)計理念，體現(xiàn)了商業(yè)銀行作為助學(xué)貸款市場供給方的理性，也是商業(yè)銀行作為市場主體保護(hù)自身利益的政策性體現(xiàn)。起初的國家助學(xué)貸款政策沒有起到對貧困學(xué)生集團(tuán)的政策傾斜，更多地保護(hù)了市場主體的利益，因此，教育部于2004年8月31日發(fā)布的新的助學(xué)貸款政策，兼顧了參與助學(xué)貸款各方的利益，具有較強(qiáng)的可操作性。從學(xué)生的角度分析，學(xué)生是“新政策”的直接受益者和貸款償還人。他們不僅享受助學(xué)貸款政策給他們帶來的“好處”，幫助其擺脫經(jīng)濟(jì)窘境，順利完成學(xué)業(yè)。同時他們也必須為此履行義務(wù)和責(zé)任，承擔(dān)貸款風(fēng)險，但是，由于已往的政策過于側(cè)重商業(yè)性，沒有充分考慮學(xué)生貸款群體的實(shí)際狀況和償還能力，導(dǎo)致學(xué)生在商業(yè)銀行貸款面

14、前望而卻步，或面對難以逾越的貸款技術(shù)溝壑束手無策，即使已經(jīng)貸款者對于苛刻的還貸條件，也表現(xiàn)出“無奈”或“逃避”，這雖非其主觀愿望，卻是不得已而為之。相反，“新政策”分析了學(xué)生實(shí)際的還貸能力狀況，充分考慮學(xué)生的利益。一方面，國家負(fù)擔(dān)學(xué)生在校期間的全部貸款利息，直到他們畢業(yè)參加工作有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力后才取消貼息，從而大大減輕了學(xué)生的貸款壓力；另一方面，允許學(xué)生將還貸年限由原來的4年延長到6年，也在一定程度上緩解了學(xué)生經(jīng)濟(jì)上的壓力，為提高還貸能力創(chuàng)造了條件。把教育政策需要調(diào)控的利益集團(tuán)作為一個考慮因素是增強(qiáng)這項教育政策可操作性的必要條件，雖然教育政策的制定是由國家立法部門和教育行政部門完成的，但是教育政

15、策的實(shí)施還要由“第一線”集團(tuán)來完成。該個案中教師集團(tuán)和學(xué)生集團(tuán) (貧困學(xué)生集團(tuán))就是實(shí)施教育政策的“第一線”集團(tuán)，考慮利益集團(tuán)的訴求有利于增強(qiáng)教育政策實(shí)施的可行性。(二)忽視利益集團(tuán)因素的情況分析從教育政策基本規(guī)律可以知道，教育政策作為一種資源配置方式在很大程度上決定著社會利益結(jié)構(gòu)，教育利益結(jié)構(gòu)和每個利益集團(tuán)利益實(shí)現(xiàn)的狀況。忽視教育政策過程中相關(guān)利益集團(tuán)的利益要求，教育政策的預(yù)期效果將會大打折扣，甚至導(dǎo)致教育政策的大敗，對教育資源造成巨大浪費(fèi)。新課程改革政策就是一個明顯的例子。這項教育政策涉及到了教育行政集團(tuán)、教師集團(tuán)和教育出版集團(tuán)，而新課程改革政策沒有充分考慮上述相關(guān)利益集團(tuán)的利益，然而，這

16、些集團(tuán)恰恰是新課程政策實(shí)施和評估的“第一線”集團(tuán)，它們的積極與消極事關(guān)新課程改革的成敗。對于教師集團(tuán)來說，新一輪的課程改革是以我國的素質(zhì)教育改革為背景、以當(dāng)代教育新思想為指導(dǎo)的，因此要求實(shí)際教育工作者徹底改變他們習(xí)慣了的觀念與行為模式，采納與素質(zhì)教育相適應(yīng)的新觀念與行為模式。這些要求的實(shí)現(xiàn)需要他們付出更多的時間，更大的辛勞，還會打破他們既有的利益格局，而新的利益格局卻是不明朗的，新的付出所能獲得的報償也是不清楚的。因此，他們就會困惑，就會猶疑，有時則陽奉陰違，表面上歡迎新課程改革，實(shí)際上繼續(xù)按照以前的方式去做，甚至造成兩套教材的應(yīng)對策略，在有專家檢查，指導(dǎo)時實(shí)施新課程，專家與檢查人員走后就繼續(xù)

17、按照以前的教材進(jìn)行教學(xué)；有的教師干脆兩套教材都教授，新課程的理念只是個說說而已的幌子。對于教育行政集團(tuán)來說，新一輪的課程改革成為該集團(tuán)的逐利目標(biāo)或者保護(hù)局部利益的機(jī)會。新課程改革的教材改革的目標(biāo)是教材多樣化，然而教材多樣化的目標(biāo)受到教育行政集團(tuán)和教材出版集團(tuán)的沖擊。本來實(shí)行教材的多樣化，最大的受益者是學(xué)生。只有通過競爭，才能使更多的、更高質(zhì)量的教材脫穎而出，為推動素質(zhì)教育提供教材層面的支持。但是課程改革的教材領(lǐng)域充滿了利益的紛爭。比如，一些省教育行政部門明確提出，本地區(qū)選擇某種教材必須達(dá)到一定的比例，否則將會減少省里下?lián)艿膶?shí)驗經(jīng)費(fèi)。也有的地方提出，實(shí)驗區(qū)的實(shí)驗教材只能在教委規(guī)定的兩套教材中選用

18、。有的省教研室、教育出版社聯(lián)合擬訂合作協(xié)議，提出，任何其他出版社出版的教材要想進(jìn)入本省中小學(xué)教材用書目錄，必須與本省出版社合作出版與教材相關(guān)的配套材料，只能由本省教研室組織編寫，并由本省教育出版社出版。還有的省組織教材介紹及教材選用會議，只邀請部分出版杜與會，其他出版社對此反應(yīng)強(qiáng)烈。據(jù)一位市教委主任反映，省教委已內(nèi)定了本省的實(shí)驗教科書目錄。一位校長反映，選教材時根本見不到教材只是在限定的書目上畫勾，表面上看好像來自基層，實(shí)際上學(xué)校一點(diǎn)權(quán)力也沒有。這些做法嚴(yán)重影響了教材多樣化的健康發(fā)展，直接違反了教育部關(guān)于教材選用的規(guī)定，違反了國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定的有關(guān)精神。教育行政集團(tuán)和教材出版

19、集團(tuán)因為課程改革政策而達(dá)成某種“默契”，為了“共同”的利益走向聯(lián)合，使得教育政策運(yùn)行過程出現(xiàn)偏差，甚至變形和失真。政策運(yùn)行的前期工作，即政策制定的初衷和想法是好的，但還是應(yīng)該在教育政策過程中關(guān)注利益集團(tuán)可能對教育政策產(chǎn)生什么樣的影響進(jìn)行深入的研究。(四)健全和加強(qiáng)利益集團(tuán)功能的導(dǎo)向作用。通過上面的論述可以知道，不論主觀愿意與否，利益集團(tuán)的存在已經(jīng)是一個不爭的事實(shí)。利益集團(tuán)的作用和影響遍布教育政策制定、執(zhí)行、評估、監(jiān)控和終結(jié)每一個環(huán)節(jié)之中，但是這其中既有積極的方面，又有消極的方面。健全和加強(qiáng)積極作用，抑制消極作用，應(yīng)該從觀念層面和制度層面兩個方向努力：(1)觀念層面。第一，正視利益集團(tuán)在教育政策

20、過程中的作用。隨著我國政治和市場經(jīng)濟(jì)的不斷深入發(fā)展和完善，隨著我國專業(yè)化程度和社會復(fù)雜性的提高，社會需要更多的集團(tuán)，也會出現(xiàn)更多的集團(tuán)。黨政機(jī)關(guān)以及教育行政機(jī)關(guān)的有關(guān)人士應(yīng)該清楚地認(rèn)識到教育領(lǐng)域內(nèi)的利益集團(tuán)的存在和處于不斷發(fā)展，壯大的客觀趨勢。此外，要正確地看待利益集團(tuán)在教育政策過程中的作用即它們表達(dá)了對教育政策行動的要求和提供了可供選擇的教育政策方案；它們就教育政策意見的性質(zhì)和可能出現(xiàn)的后果，尤其是技術(shù)方面的事宜向教育政策決策提供了眾多有價值的信息。相關(guān)的利益集團(tuán)在從事上述活動時有助于教育政策的合理化，科學(xué)化。第二，強(qiáng)化利益集團(tuán)在教育政策過程中的參與監(jiān)督意識。從現(xiàn)實(shí)情況來看，中國社會利益集團(tuán)

21、在政治生活和教育政策過程中應(yīng)有的作用和功能還沒有得到發(fā)揮，為了更好地發(fā)揮利益集團(tuán)在促進(jìn)教育政策合理化和民主化方面的功能，政府機(jī)關(guān)和教育行政部門應(yīng)該建立和健全各種利益表達(dá)機(jī)制，為各種利益集團(tuán)的利益表達(dá)提供相應(yīng)的渠道，培養(yǎng)參與教育政策活動的意識。同時，立法機(jī)關(guān)和教育行政機(jī)關(guān)還應(yīng)該制定相關(guān)的法律、法規(guī)以明確利益集團(tuán)在教育政策過程中的參與和監(jiān)督的合法身份和地位，身份和地位的合法性是增強(qiáng)監(jiān)督意識的基礎(chǔ)。監(jiān)督意識的增強(qiáng)將會有效地遏制教育政策過程中的不民主現(xiàn)象。(2)制度層面(參照中國教育政策評論286頁的內(nèi)容改寫)。第一，建立行業(yè)式教育咨詢機(jī)構(gòu)。利益集團(tuán)的利益訴求需要進(jìn)行綜合只有綜合起來的利益要求才能夠?qū)逃呋顒赢a(chǎn)生影響。鑒于中國社會利益集團(tuán)的性質(zhì)，我國應(yīng)該建立一種中介的、帶有利益集團(tuán)和壓力集團(tuán)性質(zhì)的行業(yè)式教育政策咨詢機(jī)構(gòu)，由這種機(jī)構(gòu)來進(jìn)行利益綜合，并由它來擔(dān)當(dāng)教育決策主體來參與教育決策過程。行業(yè)式教育咨詢機(jī)構(gòu)在教育政策過程中不是以“反對派”的面目，更不是以異己力量的面目出現(xiàn)的，而是以居于執(zhí)政黨和社會各個階層之間的橋梁和紐帶的形象出現(xiàn)的。這種行業(yè)式教育政策咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)該具有四個方面的特征：壟斷性的代表地位。機(jī)構(gòu)內(nèi)部科層化。機(jī)構(gòu)地位合法化。內(nèi)部關(guān)系的自我控制“”。行業(yè)式教育咨詢機(jī)構(gòu)的建立，在國家教育政策過程中起到了參與、橋梁、助手、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和咨詢