高校后勤服務社會化改革的經(jīng)濟學分析

1、    高校后勤服務社會化改革的經(jīng)濟學分析    摘要新制度經(jīng)濟學可以用來解釋教育組織和教育制度的變遷，利用新制度經(jīng)濟學的理論分析高校組織結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟邏輯，指出由于不同社會經(jīng)濟環(huán)境下交易費用的不同，導致了高校組織結(jié)構(gòu)的差異，闡明了計劃經(jīng)濟體制下學校辦社會的原因，并對如何進行高校后勤社會化改革進行了分析。關(guān)鍵詞交易交易費用控制權(quán)后勤服務社會化改革一、引言目前，我國高校后勤社會化改革的任務還遠未完成，人們并沒有真正理解高校后勤社會化改革的實質(zhì)是什么，我們有必要從理論上對高校后勤社會化改革的原因和實質(zhì)進行分析，以便澄清人們對這一問題的錯誤認識，事實上，我國正處在

2、由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的過程中，隨著經(jīng)濟和社會體制改革的進行，教育改革也在深化，教育組織和教育制度處在變遷之中，高等學校后勤服務社會化就是高等學校作為一個組織所進行的變遷的重要方面。理清這種變遷的脈絡(luò)，揭示其內(nèi)在的邏輯，對于指導我國高等教育改革具有重要意義。眾所周知，在計劃經(jīng)濟體制下普遍存在高等學校辦社會的現(xiàn)象。幾乎所有的高校都擁有自己的教師宿舍、學生公寓、醫(yī)院、食堂、商店、幼兒園甚至理發(fā)店，一所大學就是一個小規(guī)模的社會。而在市場經(jīng)濟條件下，雖然高等學校也有一些必需的后勤服務資產(chǎn)和部門，但是不存在學校辦社會的普遍現(xiàn)象。隨著我國市場經(jīng)濟體制的逐步建立，高等學校辦社會的局面正在逐漸改變，政府和高

3、等學校正在著力進行高校后勤服務社會化改革。應當怎樣解釋不同社會體制下高等學校組織結(jié)構(gòu)的這種差異?如何認識高校后勤服務社會化改革?迄今為止，人們對這些問題的普遍認識是：計劃經(jīng)濟體制下社會分工不發(fā)達、不明確，學校不能專于教育教學工作，學校管理者不得不把精力用在復雜的后勤管理上，從而分散了辦學者的精力，因此計劃經(jīng)濟體制下高校辦后勤是沒有效率的，必須進行后勤社會化改革，由社會為高校提供后勤服務。其實，雖然計劃經(jīng)濟體制下高等學校內(nèi)部的后勤服務供給不能有效地形成規(guī)模經(jīng)濟，但是高等學校中的分工還是明確的，教師承擔教育教學工作、后勤服務工作由專門的后勤服務人員來承擔，除了校長負責全面管理工作外，后勤服務部門也

4、由專人管理，所以這種解釋并不全面，甚至是不正確的，沒有抓住問題的關(guān)鍵。不同社會體制下高校組織結(jié)構(gòu)的這種差異，主要在于對后勤服務所進行交易的交易形式不同，以及對后勤服務部門控制權(quán)的配置不同。計劃經(jīng)濟體制中學校辦社會的關(guān)鍵在于用管理交易的交易形式對后勤服務進行交易，并由學校控制后勤服務部門；市場經(jīng)濟體制中，后勤服務由社會通過市場交易的交易形式對后勤服務進行交易，對后勤服務部門的控制權(quán)不屬于學校。由于人們并沒有解釋不同交易形式的選擇、不同控制權(quán)配置的形成原因及其后果，從而沒有真正理解不同社會體制下高校組織結(jié)構(gòu)的這種差異形成的內(nèi)在邏輯，也不能真正理解高校后勤服務社會化的實質(zhì)及其必要性，不能正確指導高校

5、后勤社會化改革，致使高校后勤社會化改革中出現(xiàn)了一些偏差，例如：改革的步驟和措施一刀切，有的地方政府干預太多，改革急于求成等等。所以，我們有必要對不同社會體制下高等學校組織結(jié)構(gòu)的這種差異做出正確的解釋，揭示其內(nèi)在的邏輯，以便正確地指導高校后勤服務社會化改革。對任何現(xiàn)象本質(zhì)的認識，都需要合適的理論作為認識、分析的工具。人們之所以沒有對不同社會體制下高等學校組織結(jié)構(gòu)的這種差異做出正確的解釋，是因為沒有找到合適的理論工具。我們認為，新制度經(jīng)濟學就是解決這一問題的最佳理論工具。因為新制度經(jīng)濟學深刻的闡明了交易形式的選擇、控制權(quán)的配置對組織運作效率的影響?？扑埂⒅Z思等人開創(chuàng)并發(fā)展的新制度經(jīng)濟學研究的對象是

6、各種制度和組織的變遷，組織的運轉(zhuǎn)、制度的運作是在交易中進行的，新制度經(jīng)濟學是以“交易”為其分析和研究的基本單位，“交易”是分析的著眼點1。這里的“交易”是康芒斯所概括的廣泛意義上的“交易”2，是指商品或服務從一個人到另一個人的轉(zhuǎn)移。在康芒斯看來“交易”是與“生產(chǎn)”相對應的，“生產(chǎn)”活動是人與自然之間的關(guān)系，“交易”活動是人與人之間的關(guān)系。交易分為三種類型：買賣交易，即平等人之間的交易，管理的交易，即上下級之間的交易；限額交易，主要指政府與個人之間的交易。這三種交易類型包括了所有的人與人之間的經(jīng)濟活動，將通常人們認為不相干的事情歸納在一起了。不同經(jīng)濟社會體制中都存在著這三種類型的交易，但是每種類

7、型的交易占的比例不同。在市場經(jīng)濟體制中，三種交易并存，而在計劃經(jīng)濟體制中以管理和限額交易為主，買賣交易受到嚴格限制?？扑乖谠噲D揭示企業(yè)的本質(zhì)和企業(yè)組織的內(nèi)在邏輯這一企業(yè)理論的基本問題時，引入了交易費用的概念，任何交易的實施完成都需要成本，這就是交易費用，分為兩部分：一是事前的搜集信息成本、簽訂契約的費用；二是事后的為保證契約的實施執(zhí)行而進行的監(jiān)督等活動的費用。新制度經(jīng)濟學所揭示的關(guān)于組織變遷的基本原理是：隨著社會經(jīng)濟條件的變化、組織不斷的進行演化變遷而使交易費用和組織運作的成本最小化。按照康芒斯的定義，學校的管理者與教職工之間、學校與學生之間、學校與政府之間、學校與企業(yè)之間的關(guān)系都是不同的具體

8、交易，都在新制度經(jīng)濟學的研究視野之中。新制度經(jīng)濟學可以解釋學校組織和教育制度變遷的內(nèi)在邏輯，能夠加深我們對高等學校組織的理解。二、不同社會體制下高校組織結(jié)構(gòu)差異的經(jīng)濟學分析我們現(xiàn)在來解釋不同社會體制下高等學校組織結(jié)構(gòu)的差異。其實，也就是要回答高等學校組織的邊界是如何決定的。高等學校組織的邊界是指高校作為一個組織所擁有的資產(chǎn)和部門的范圍和數(shù)量，這些資產(chǎn)和部門的所有權(quán)、控制權(quán)屬于學校。究竟是什么因素決定了高等學校的邊界?高等學校為什么必須擁有自己的校舍、實驗設(shè)備、圖書館、教師隊伍?這是長期以來被人們忽略了的問題，甚至有人認為這些問題不是問題，沒有研究的價值。其實，正是由于人們忽視了這些問題，才使我

9、們沒有認真去研究學校組織結(jié)構(gòu)的背后所隱藏的深刻的邏輯規(guī)律。高等學校辦學的目的在于向?qū)W生提供教育服務，對受教育者進行教育教學活動，同時還承擔著人文社會科學、自然科學的研究、技術(shù)開發(fā)和政策研究咨詢等任務。為了簡化問題的討論，我們集中考慮高校的向?qū)W生提供教育服務這一功能。與通常意義上的企業(yè)不同，高等學校不是追求利潤最大化的組織(主要指公立學校和私立非營利學校)，但是，在既定的教育教學目標下，學校要盡力做到成本最小化；或者在既定的成本下，學校追求教育教學目標的最優(yōu)化。正如企業(yè)一樣，不同交易形式的交易費用的對比決定了高等學校的邊界和結(jié)構(gòu)，即學校應該擁有哪些資產(chǎn)和部門，不應該擁有哪些資產(chǎn)和部門。在一定的社

10、會經(jīng)濟條件下，只有使交易費用最小的高等學校組織的結(jié)構(gòu)才是有效率的，只有在學校組織擁有這樣的結(jié)構(gòu)時，學校才能較好地運作存在下去。我們先來分析學校是否該擁有一輛汽車的選擇。如果購買汽車、雇傭司機、汽車保養(yǎng)等的成本很高，而在市場上能方便又容易的租到汽車，那么學校就不應該擁有這輛汽車，而只在使用時去租用它，汽車不應在學校的資產(chǎn)之列；相反，如果學校經(jīng)常使用汽車，租車成本較高，學校就應該購置自己所擁有的汽車。以此類推，高等學校既可以擁有自己的校舍、圖書館、實驗設(shè)備，也可以不必擁有這些我們通常視為學校必須擁有的教育資源，在市場上租用；學校既可以擁有一支穩(wěn)定的教師隊伍，也可以臨時聘請代課教師來完成教學任務。一

11、般情況下，如果沒有教室、辦公室、實驗設(shè)備、圖書館和相對穩(wěn)定的教師隊伍而僅僅依靠臨時租用，需要反復進行談判、搜集信息，成本很高，而且可能租不到，對方還有可能趁機進行敲詐，這就是為什么一般情況下每所高等學校都擁有自己的校舍、圖書館、實驗設(shè)備、教師隊伍，以及其他我們視之為學校必須擁有的教育資源。從資產(chǎn)的專用性來看，圖書館、實驗設(shè)備、教師隊伍、校舍這種對于學校具有高度專用性的資產(chǎn)必須由學校擁有才是有效率的，只有由學校擁有這些資產(chǎn)的所有權(quán)、控制權(quán)，才能放心地在這些方面進一步進行專用性投資(例如在提高教師隊伍的素質(zhì)方面進行大力投資，對重點學科的實驗室大力投資)，以便形成具有競爭優(yōu)勢的學科和專業(yè)，提高教育教

12、學質(zhì)量。只有這樣，才能確保高等學校正常運轉(zhuǎn)和進一步發(fā)展。不同的經(jīng)濟社會環(huán)境條件下，各種交易的交易費用以及各種交易費用的對比是不同的，由此決定了不同社會經(jīng)濟條件下高等學校的組織結(jié)構(gòu)不盡相同，導致了計劃經(jīng)濟體制下與市場經(jīng)濟體制下高等學校組織的結(jié)構(gòu)差異。我國由于實行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略而形成的計劃經(jīng)濟體制3，限制和禁止市場交易，力圖最大限度地使用行政手段或計劃管理手段來配置各種資源，正是這一點導致了計劃經(jīng)濟體制下學校辦社會的現(xiàn)象。由于市場交易的禁止，學校后勤服務只能靠行政手段來提供。要么由學校之外的獨立單位來提供，資產(chǎn)的控制權(quán)由相應的單位擁有；要么由學校的內(nèi)部部門來提供。學校擁有資產(chǎn)的控制權(quán)，這兩種情

13、況下交易成本都是行政管理成本。由學校之外的獨立單位向?qū)W校提供后勤服務時，分工明確，生產(chǎn)效率高，容易形成規(guī)模效益，生產(chǎn)成本低；但是，兩個單位的信息傳播、交流受到限制，要通過雙方談判或第三方(上級管理機構(gòu))來協(xié)調(diào)，才能確定提供服務的質(zhì)量和數(shù)量，矛盾沖突不可避免，管理成本高，由分工帶來的好處遠遠不能補償巨大的行政管理成本。相反，由學校自己內(nèi)部部門來提供服務，雖然不能有效地形成規(guī)模經(jīng)濟，喪失了分工帶來的部分好處，但由于學校擁有相應資產(chǎn)的控制權(quán)，行政管理的成本大大降低，行政管理成本的降低遠遠大于沒有獲得的由分工帶來的好處，學校擁有自己的后勤服務系統(tǒng)是有效率的，而不是人們通常認為的沒有效率。因此，在計劃經(jīng)

14、濟體制下學校辦后勤是一種理性選擇的結(jié)果，這樣學校就擁有了自己的醫(yī)院、幼兒園、學生公寓、教師宿舍、師生食堂、商店、理發(fā)店等，形成了計劃經(jīng)濟體制下高校辦社會的局面。市場經(jīng)濟體制下，純粹的教育服務具有外部經(jīng)濟效益，學生在享受這種服務時可以免費，或者只需要交納部分成本費用。但是衣食住行等服務屬于私人產(chǎn)品，是通過市場機制向?qū)W生或教師提供的，從理論上來說，既可以由高校內(nèi)部的企業(yè)來提供，也可以由高校外部的市場提供。在這兩種情況下，學生或教師都是通過市場交易的方式獲得服務的，交易費用是相同的，但是達兩種情況下的其他生產(chǎn)成本并不相同。校外的企業(yè)可以同時為多所學校服務，還可為社區(qū)中的其他成員提供服務，正如前面已指

15、出的，這容易獲得規(guī)模效益，生產(chǎn)效率高，成本低，由校外的企業(yè)提供后勤服務可獲得分工帶來的全部好處。由學校內(nèi)部的企業(yè)提供時，不能形成規(guī)模經(jīng)濟，喪失了分工的部分好處，還會形成壟斷，管理成本高，導致服務質(zhì)量的下降、價格偏高，效率低下。另一方面，由于學校是非營利組織，而后勤服務是私人產(chǎn)品，必須讓生產(chǎn)者追求利潤，其生產(chǎn)才是有效率的，才能促使生產(chǎn)者降低成本，改善服務質(zhì)量。這樣在學校這個大的非營利組織內(nèi)就會產(chǎn)生以追求利潤最大化為目標的子組織，其產(chǎn)權(quán)都歸學校所有，教育服務和后勤服務的服務對象都是學生和教師，容易造成后勤服務成本的轉(zhuǎn)嫁和預算軟約束，破壞后勤服務供給中的激勵機制。因此，只要學校及其周圍存在競爭比較充

16、分的服務市場，后勤服務就應該由獨立于高等學校的外部市場來提供，高等學校作為一個組織，就不應該擁有龐大的后勤服務機構(gòu)，不應該在后勤服務中投入太多的校產(chǎn)和資金。但是，如果某一高校周圍不存在競爭相對充分的市場，學校就應該提供部分或者全部后勤服務。例如，個別高校處于偏遠的郊區(qū)，如果某一種后勤服務(例如教師和學生的住宿)由獨立于學校的另一企業(yè)提供，學校師生的后勤服務完全依賴于這一企業(yè)，而這一企業(yè)的服務對象全是學校的師生，學校的資產(chǎn)和企業(yè)的資產(chǎn)具有高度相關(guān)性，顯然會造成套牢現(xiàn)象。學校可能在擴大招生時遭到企業(yè)的敲詐，抬高服務價格，讓學生無法接受，造成招生困難；也有可能在建筑市場價格下降時，學校建立自己的學生

17、公寓，讓企業(yè)的資產(chǎn)失去價值，由于任何契約都不可能把所有可能要發(fā)生的情況規(guī)定清楚，套牢現(xiàn)象發(fā)生是不可避免的。預期到這種套牢情況會發(fā)生，無論學校還是企業(yè)都不可能進行充分的投資、沒有效率是顯然的，解決的辦法是讓學校擁有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)(也可以讓企業(yè)擁有學校的產(chǎn)權(quán))，學?？刂坪笄谫Y產(chǎn)，即后勤服務系統(tǒng)成為學校內(nèi)部的部門。如果學校規(guī)模較大，教師和學生人數(shù)較多，同時由多個企業(yè)向?qū)W校提供服務也不會失去太多的分工的好處，后勤服務系統(tǒng)市場競爭比較充分，則應由學校外的企業(yè)提供后勤服務。三、高校后勤服務社會化的實質(zhì)以及關(guān)于社會化改革的幾點建議高校后勤服務社會化是高等學校作為一種組織所發(fā)生的變遷。隨著我國經(jīng)濟社會體制改革的進

18、行，市場機制在越來越多的領(lǐng)域發(fā)揮作用、以價格為信號的市場交易被允許，經(jīng)濟學中定義的私人物品從由計劃配置轉(zhuǎn)為由市場提供。除教育服務外，學生和教師接受的其他服務多數(shù)是私人物品，由無償提供或以成本價限額分配供給逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榘词袌鰞r格有償服務。后勤服務的交易形式發(fā)生了改變，由管理交易變成市場交易，這本身就是教育組織內(nèi)部的變遷，是高校后勤服務社會化過程的起始點。由于交易形式發(fā)生了變化，學校內(nèi)、外提供后勤服務的交易費用對比發(fā)生了變化。計劃經(jīng)濟條件下學校內(nèi)部提供服務的管理交易費用較低；市場經(jīng)濟條件下，學校內(nèi)部提供與外部提供的市場交易費用基本相同。由于學校內(nèi)部提供服務的壟斷性，不能獲得分工帶來的全部好處，提供服

19、務的其他生產(chǎn)成本較高，提供的商品和服務價格偏高、質(zhì)量不盡如人意，常常會損害教師和學生的利益。學校外部企業(yè)供給服務能獲得分工的全部好處、能形成競爭市場、后勤服務提供的成本較低、高等學校作為一個組織必然要發(fā)生變遷，去適應變化了的社會制度經(jīng)濟環(huán)境，以使后勤服務供給中的交易費用最小化、成本最小化。同時，由于學校財力有限，無力提供足夠的教師住房和學生公寓，這已成為制約高等教育發(fā)展的關(guān)鍵因素，高等學校后勤服務的社會化勢在必行。顯然，高校后勤服務社會化的實質(zhì)是根據(jù)變化了的經(jīng)濟社會特別是制度環(huán)境，重新確定高等學校作為一個組織的合理邊界，把那些不該由學校擁有的后勤資產(chǎn)和人員以及不該在學校內(nèi)部進行的服務活動(并不

20、是所有的后勤服務資產(chǎn)和人員以及所有的后勤服務活動)，從學校中轉(zhuǎn)移出去，充分發(fā)揮市場機制在提供私人物品方面的效率優(yōu)勢，消除后勤服務資產(chǎn)和學校資產(chǎn)之間的專用性關(guān)系，消除壟斷，形成競爭比較充分的服務市場，由市場為學校提供充足的、質(zhì)量和價格合適的后勤服務，降低后勤服務交易的交易費用，提高資源的配置效率。要正確地進行高校后勤社會化改革，必須首先對后勤服務社會化改革有清醒的認識：第一，由市場來提供服務并不意味著一定要由學校之外的單位提供，學校中的內(nèi)部單位和學校外部的單位都可以成為后勤服務的供給者，學校內(nèi)部的單位也可以參與市場競爭，社會化的關(guān)鍵在于消除學校資產(chǎn)和后勤服務資產(chǎn)之間的專用性關(guān)系，消除壟斷，形成較

21、充分的競爭市場。如果沒有充分的競爭市場，即便由學校之外的單位提供后勤服務，也仍然是沒有效率的，無法保證學生的利益不受侵害。所以，我們把后勤社會化改革翻譯成market-orientedreformoflogisticservice，而不是socializedreformoflogisticservice。北京大運襯周圍沒有其他的學生公寓，而大運村只由一家開發(fā)商開發(fā)經(jīng)營，顯然不存在充分的市場競爭，無法保證為學生提供價格合理、質(zhì)量如意的住宿服務。第二，高校后勤服務社會化是高等學校作為一種組織對外部經(jīng)濟、制度條件變化所作的適應性邊際調(diào)整，變遷的主體是高等學校，不是政府，這一社會化變遷過程有自身的規(guī)律

22、和特點。政府采取的改革措施會影響高校后勤服務社會化的進程，但這種影響是外在的，是輔助性的，不是起決定作用的。如果政府采取適當?shù)母母锎胧?，改革無疑會加速高校后勤服務社會化的過程，降低社會化過程的成本或代價；如果政府采取的改革措施不當，不僅不能加快社會化的過程，反而會造成社會化過程中資源配置效率的更大損失。我們必須根據(jù)高校后勤服務社會化過程本身具有的特點和規(guī)律而不是憑人的主觀意愿來確定改革的措施和方案。第三，由于各高等學校所面對的具體情況不同、高校后勤服務社會化改革的具體目標、進程、改革方式也應是不同的，不能搞一刀切、齊步走。由于具體條件不同，必須從這所學校中剝離出來的后勤服務部門，可能是另外一所

23、學校必須擁有所有權(quán)的部門。各高等學校必須根據(jù)本校面對的具體情況，確定哪些資產(chǎn)和人員在什么時候從學校中分離出去。第四，高校后勤服務社會化的進程不僅取決于學校內(nèi)部的改革，還要受建立社會主義市場經(jīng)濟體制的進程以及學校外部后勤服務市場發(fā)育情況的制約。在幾十年計劃經(jīng)濟體制下發(fā)展起來的我國高等學校都擁有自己的后勤服務系統(tǒng)，積累了大量資產(chǎn)，同時，各高等學校周圍獨特的經(jīng)濟、商業(yè)服務環(huán)境早已形成，這種環(huán)境為學校提供的服務較少，短時間內(nèi)難以形成有效的服務供給市場，學校外部后勤服務市場的發(fā)育需要一個較長的時間；社會主義市場經(jīng)濟體制的建立更是一個長期的漸進過程，因此，高校后勤服務的社會化是一個十分艱難的長期的組織變遷過程。對此，我們必須有充分的思想認識。高校后勤社會化改革不能一哄而起、急于求成。第五，學校應首先做好內(nèi)部改革、在商業(yè)服務、伙食供應等方面引入市場機制，組建獨立的后勤實體。把學校內(nèi)部后勤