農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)和鄉(xiāng)村管理體制改革跟蹤研究報(bào)告(7)

1、農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)和鄉(xiāng)村管理體制改革跟蹤研究報(bào)告(7) 繼續(xù)發(fā)展下去，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和人員精簡(jiǎn)沒(méi)有取得突破性進(jìn)展和成效的情況下，在村級(jí)又會(huì)形成一層龐大的國(guó)家干部隊(duì)伍，政府財(cái)政的人員負(fù)擔(dān)將進(jìn)一步加重。 三是由政府財(cái)政供養(yǎng)的國(guó)家干部到村級(jí)組織任職，是代表政府管理村級(jí)事務(wù)的代理人，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府負(fù)責(zé)確定和考核村組干部的收入標(biāo)準(zhǔn)和收入水平，當(dāng)政府的利益與農(nóng)民的利益發(fā)生短期沖突時(shí)，村級(jí)組織就很難代表和維護(hù)農(nóng)民利益，甚至可能違反和侵犯農(nóng)民利益。 四是對(duì)村級(jí)資金實(shí)行“村有鄉(xiāng)管”，尤其是由財(cái)政部門(mén)管理，延長(zhǎng)了農(nóng)民的監(jiān)督距離，增加了監(jiān)督困難，村級(jí)資金（包括“一事一議”資金）的安全性難以得到保證。一些地方借助“村

2、有鄉(xiāng)管”的辦法，用“借”、“墊”、“扣”等手段，將村級(jí)資金變成事實(shí)上的“村財(cái)鄉(xiāng)用”，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民利益和村級(jí)組織的利益。 五是村級(jí)組織的行政性和集體資金收取的強(qiáng)制性，提高了基層政府及其部門(mén)“搭車(chē)”收費(fèi)的可能性。 （二）農(nóng)民稅費(fèi)尾欠和財(cái)政資金“剛性”結(jié)算雙重?cái)D壓下的村級(jí)資金困境 農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，村級(jí)組織面臨巨大的資金困境： 1、村級(jí)資金存在較大的開(kāi)支缺口。從江蘇情況看，除了一些二三產(chǎn)業(yè)相對(duì)發(fā)達(dá)的村以外，大部分村級(jí)組織資金入不敷出，存在較大的開(kāi)支缺口。據(jù)調(diào)查，江蘇a縣村均農(nóng)業(yè)稅附加收入僅有3.85萬(wàn)元。雖然政策明令要壓縮村級(jí)開(kāi)支，但是，根據(jù)調(diào)查，事實(shí)上必不可少的開(kāi)支項(xiàng)目有：（1）村組干部報(bào)酬約需

3、4-6萬(wàn)元；（2）村五保戶(hù)供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)，村均約需2-3萬(wàn)元；（3）辦公經(jīng)費(fèi)，包括電話費(fèi)、賬冊(cè)費(fèi)、電費(fèi)、報(bào)刊費(fèi)等，村均最少需要0.5萬(wàn)元；（4）其他經(jīng)費(fèi)：村組干部黨訓(xùn)補(bǔ)貼費(fèi)、宣傳費(fèi)（村務(wù)公開(kāi)欄、標(biāo)語(yǔ)、政策宣傳等）、計(jì)劃生育費(fèi)（相當(dāng)于村人均2元/年·人）、征兵費(fèi)、村人（黨）代表選舉經(jīng)費(fèi)、節(jié)日經(jīng)費(fèi)（包括教師節(jié)、6.1兒童節(jié)、三八婦女節(jié)、五四青年節(jié)、八一建軍節(jié)等）、出差補(bǔ)助費(fèi)（計(jì)劃生育、征兵等工作到縣里開(kāi)會(huì)），最少需要0.5萬(wàn)元。以上總計(jì)，村年均開(kāi)支至少相當(dāng)于收入的2倍。xx省xx縣區(qū)紅城鄉(xiāng)反映，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，村平農(nóng)業(yè)稅附加收入只有2萬(wàn)余元，而一個(gè)村正常的費(fèi)用支出平均在5萬(wàn)元左右，支出缺口達(dá)5

4、0%。 2、農(nóng)戶(hù)稅費(fèi)尾欠不可避免。調(diào)查顯示，無(wú)論農(nóng)民負(fù)擔(dān)有多少，幾乎每個(gè)村都有部分困難戶(hù)、外出戶(hù)、“釘子戶(hù)”的稅費(fèi)任務(wù)無(wú)法完成，稅費(fèi)尾欠達(dá)5%-15%、甚至更多。xx年，xx縣區(qū)全縣約有5%的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)尾欠，其中，柳堡鎮(zhèn)14000個(gè)農(nóng)戶(hù)，農(nóng)業(yè)稅及其附加任務(wù)有10%的農(nóng)戶(hù)近50萬(wàn)元的尾欠。蘇中某縣的上方鎮(zhèn)xx年只完成稅費(fèi)任務(wù)的90%，估計(jì)xx年的稅費(fèi)尾欠更多。即使是相對(duì)發(fā)達(dá)的xx縣區(qū)天目湖鎮(zhèn)，也有5%的稅費(fèi)尾欠。xx省xx縣區(qū)某鄉(xiāng)至少有10%左右的特困戶(hù)、外出戶(hù)和能交不交的“釘子戶(hù)”無(wú)法完成稅費(fèi)任務(wù)。 3、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)“上清下不清”。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，雖然農(nóng)戶(hù)稅費(fèi)尾欠不可避免，但村級(jí)組織必須完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

5、下達(dá)的稅費(fèi)任務(wù)。假如一村有10萬(wàn)元的農(nóng)業(yè)稅和2萬(wàn)元的農(nóng)業(yè)稅附加任務(wù)，如果有5%即6000元的尾欠，只收上來(lái)11.4萬(wàn)元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的10萬(wàn)元任務(wù)也必須首先完成，村附加只有1.4萬(wàn)元；如果有20%即2.4萬(wàn)元的尾欠，只收上來(lái)9.6萬(wàn)元，村附加不僅一分不剩，村里要么舉債、要么擠占其他村級(jí)資金，也必須完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的10萬(wàn)元任務(wù)。蘇中某村xx年需要農(nóng)民負(fù)擔(dān)稅費(fèi)約80萬(wàn)元，其中農(nóng)業(yè)稅35萬(wàn)元，農(nóng)業(yè)稅附加7萬(wàn)元。到8月中旬，該村共收取的43萬(wàn)元現(xiàn)金（不僅包括部分農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)業(yè)稅附加，還包括4.3萬(wàn)元的“一事一議”資金和約7萬(wàn)元的“以資代勞”款、抗旱排澇費(fèi)、水費(fèi)等），除了村級(jí)開(kāi)支一部分和被水利部門(mén)拿走4萬(wàn)元作為基本水費(fèi)

6、外，其余的全部上交到鎮(zhèn)財(cái)政（還從個(gè)體戶(hù)拆借3萬(wàn)元），農(nóng)業(yè)稅任務(wù)一次結(jié)請(qǐng)。 4、縣鄉(xiāng)財(cái)政用上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付抵扣農(nóng)業(yè)稅和其他上交任務(wù)。按照xx省的規(guī)定，中央和省兩級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付必須全部用于補(bǔ)助鄉(xiāng)村兩級(jí)，其中必須劃出15%的資金用于村級(jí)開(kāi)支。但事實(shí)上，落實(shí)到鄉(xiāng)村的上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付只是賬面上的。以蘇北某鎮(zhèn)為例，縣財(cái)政給該鎮(zhèn)119萬(wàn)元的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，被縣財(cái)政用于抵扣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)上劃的400萬(wàn)元教師工資；該鎮(zhèn)在做賬時(shí)將上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的3萬(wàn)元用于對(duì)村級(jí)的轉(zhuǎn)移支付，用于抵扣村里的稅費(fèi)尾欠。 村級(jí)組織面臨資金困境，有其政策和體制性原因： 第一，“稅改”政策使村級(jí)收入下降幅度最大。按照中發(fā)xx7號(hào)文件精神，農(nóng)村

7、稅費(fèi)改革后，作為村級(jí)資金的“農(nóng)業(yè)稅附加比例最高不超過(guò)農(nóng)業(yè)稅正稅的20%”；雖然國(guó)發(fā)xx5號(hào)文件允許各地“在農(nóng)業(yè)稅及其附加總體負(fù)擔(dān)水平不超過(guò)8.4%的前提下，通過(guò)適當(dāng)降低農(nóng)業(yè)稅稅率，相應(yīng)提高農(nóng)業(yè)稅附加比例的辦法，增加村級(jí)收入”，但從xx年以省為單位進(jìn)行的試點(diǎn)情況看，除山東和自費(fèi)改革的上海、xx省以外，其他17個(gè)省區(qū)執(zhí)行的都是中發(fā)xx7號(hào)文件規(guī)定的農(nóng)業(yè)稅附加比例。有關(guān)統(tǒng)計(jì)表明，改革前的1999年，這17個(gè)省區(qū)由農(nóng)民負(fù)擔(dān)、屬于政府的法定收入有農(nóng)牧業(yè)稅及其附加、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其附加、屠宰稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、教育集資等5項(xiàng)，合計(jì)總額為461.4億元；由農(nóng)民負(fù)擔(dān)、屬于村級(jí)組織法定收入的有村提留一項(xiàng)，合計(jì)總額為162.6億元。改革后，這17個(gè)省、區(qū)測(cè)算的數(shù)據(jù)表明，在取消屠宰稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、教育集資以后，由農(nóng)民負(fù)擔(dān)、屬于政府收入的有農(nóng)牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅等2項(xiàng)，合計(jì)總額為292.5億元，相當(dāng)于改革前5項(xiàng)合計(jì)總額的63.4%，減收1/3左右；由農(nóng)民負(fù)擔(dān)、屬于村級(jí)組織收入的有農(nóng)牧業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的“正稅附加”，總額為57.2億元，相當(dāng)于改革前村提留的35.2%，減收近2/3。 第二，縣級(jí)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)級(jí)政府的綜合結(jié)賬。一般地說(shuō)，縣級(jí)財(cái)政給鄉(xiāng)級(jí)政府