公共政策視野下城市中低收入群體住房供給調(diào)整思路探討

1、  公共政策視野下城市中低收入群體住房供給調(diào)整思路探討   摘 要 我國(guó)現(xiàn)行的城市 經(jīng)濟(jì) 適用房政策在實(shí)際運(yùn)作中出現(xiàn)的種種 問題 ，引起了 社會(huì) 各方爭(zhēng)議，實(shí)際效果也不盡理想。從公共政策的視角對(duì)現(xiàn)行的城市經(jīng)濟(jì)適用房政策進(jìn)行反思，解讀城市中低收入群體住房難問題，明確政府責(zé)任，維護(hù)社會(huì)公正，整合公共資源，從而構(gòu)建多種資源配置方式相互補(bǔ)充的城市住房供給體系。關(guān)鍵詞 經(jīng)濟(jì)適用房 中低收入群體 住房供給 公共政策1 引言近年來社會(huì)輿論對(duì)當(dāng)前城市經(jīng)濟(jì)適用房政策的質(zhì)疑，大致有以下幾方面：建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)

2、一，供給失衡；中低收入者界定失效，公正性匱乏；制度成本過高，保障性缺失；運(yùn)作模式不完善，產(chǎn)權(quán)不清晰；監(jiān)管無序、審核不力、分配不公。從上述問題可知，已暴露了現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)適用房政策的各種缺陷。 研究 表明，無論是在決策還是具體實(shí)行環(huán)節(jié)，政府有關(guān)部門和社會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房政策的初衷缺乏準(zhǔn)確把握，實(shí)施方案和執(zhí)行過程存在混亂。2 從公共政策角度審視現(xiàn)行“經(jīng)濟(jì)適用房政策”公共政策是政府依據(jù)特定時(shí)期的目標(biāo)，對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實(shí)的過程中所制定的行為準(zhǔn)則。政策本身所反映的利益關(guān)系，是通過社會(huì)問題表現(xiàn)出來的，分配利益，滿足一部分利益群體的合理要求是十分重要的，但更重要的是這些利益群體能否按照

3、政府的預(yù)定目標(biāo)獲得應(yīng)有的利益。這不僅是相關(guān)的利益群眾關(guān)心的事，更應(yīng)該是政府關(guān)心的事。這就要求我們?cè)趯?duì)政府現(xiàn)行“經(jīng)濟(jì)適用房政策”做評(píng)議之前,要把作為公共政策的城市住房保障“置于廣闊的社會(huì)背景和 理論 背景中進(jìn)行 分析 和解釋”，“既要注重對(duì)客觀事實(shí)的了解，也要清楚政策本身價(jià)值取向和政策目標(biāo)”。公共政策的客體是公共政策的制定與實(shí)施所要改變的狀態(tài)，這種客體就是作為政策問題的社會(huì)公共問題。當(dāng)然，不是所有的問題都可以成為社會(huì)問題，也并不是所有的社會(huì)問題都可以成為社會(huì)公共問題，這里有一個(gè)從問題到公共政策問題的系列界定和過渡的鏈條。筆者認(rèn)為，無論是從世界各國(guó)政府制定中低收入家庭住房政策的背景來看，還是從公共

4、政策本身要解決的問題來看，中低收入家庭的住房困難問題是社會(huì)問題，而非經(jīng)濟(jì)問題。依據(jù)初次分配追求效率，再分配追求公平的原則，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，城市住房保障制度作為公共政策的作用應(yīng)主要體現(xiàn)在縮小貧富差距上，為社會(huì)中的弱勢(shì)群體提供住房保障，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和增進(jìn)社會(huì)公平。依我國(guó)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì) 發(fā)展 水平來看，也只能是“低水平”、“基本”的保障，“安居”只能保障中低收入群體“人人有房住”，而非“人人有房產(chǎn)”。筆者認(rèn)為，現(xiàn)行城市住房供給制度的政策存在一定的誤區(qū)，其定位、目的及目標(biāo)都與公共政策的原則相違背。因此，國(guó)家在房地產(chǎn)發(fā)展戰(zhàn)略上顯露出調(diào)整姿態(tài)，從產(chǎn)業(yè)政策向公共政策回歸，房地產(chǎn)要從過度市場(chǎng)化向社會(huì)保障屬性傾斜。

5、2.1 政策定位不夠 科學(xué) ，與實(shí)際有差距經(jīng)濟(jì)適用住房作為國(guó)家住房供應(yīng)體系的主體政策定位源于政府“居者有其屋”的指導(dǎo)思想，即長(zhǎng)期以來政府一直把居民擁有自己的住房看作是一種使命。筆者認(rèn)為，“居者有其屋”的實(shí)質(zhì)是讓百姓都能安居樂業(yè)，并不一定要求家家都有自己的房產(chǎn)。由此看來，現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)適用房政策應(yīng)定位在“社會(huì)基本保障”原則，也就是“居者有屋居”思想。即使在美國(guó)，仍有1/3的人租房而居，并不是戶戶都有自己的房產(chǎn)。我國(guó)的中低收入者數(shù)量龐大，地方政府財(cái)力無以支持大規(guī)模的開發(fā)經(jīng)濟(jì)適用住房。而且經(jīng)濟(jì)適用住房占用的土地是劃撥用地，免交土地出讓金，而土地出讓金又是地方政府財(cái)政收入的重要來源。因此，地方政府

6、缺乏經(jīng)濟(jì)動(dòng)力去推動(dòng)經(jīng)濟(jì)適用住房的開發(fā)，甚至在變相地抵制開發(fā)，即使那一小部分用于經(jīng)濟(jì)適用房開發(fā)的土地，也多處于偏遠(yuǎn)地段，而且配套很不完善。從2004年我國(guó)商品住宅的投資結(jié)構(gòu)看，經(jīng)濟(jì)適用房投資比重持續(xù)下降，由2003年的6.13下降至4.61，為1998年以來最低，近5年間減少了6個(gè)百分點(diǎn)。顯然，經(jīng)濟(jì)適用房政策定位本身就存在問題。2.2 政策的目標(biāo)對(duì)象寬泛，效果不佳首先，現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)適用房政策的目標(biāo)對(duì)象是占城市總?cè)丝诒壤^大多數(shù)的中低收入群體，但實(shí)際上大部分受益對(duì)象卻是那些非保障對(duì)象的高收入群體，偏離了弱勢(shì)群體這一住房保障政策目標(biāo)對(duì)象范疇。另外，住房保障政策針對(duì)城市中低收入群體，而現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)適

7、用房政策的對(duì)象卻只是具有本城市戶口的城市居民，從而忽視了城市外來人口已成為城市弱勢(shì)群體主體的這一實(shí)際，給外來人口又增設(shè)了一項(xiàng)歧視性政策；更值得商榷的是，當(dāng)我們把政策對(duì)象定位在“包括”城市外來人口在內(nèi)的城市弱勢(shì)群體上時(shí)，會(huì)發(fā)現(xiàn)這一目標(biāo)群體規(guī)模依然相當(dāng)龐大，而為這一群體提供有“產(chǎn)權(quán)”的經(jīng)濟(jì)適用房的成本無疑是巨大的，城市的土地資源和公共財(cái)政能力不能夠承受。實(shí)際來看，中低收入家庭住房問題更多是對(duì)社會(huì)公平的要求，是對(duì)政府社會(huì)責(zé)任的要求。可見，從公共政策角度來看，把現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)適用房劃入住房保障制度體系看待既不科學(xué)，也不切實(shí)際?，F(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)適用房政策實(shí)行的結(jié)果，是政府在以不可持續(xù)的“高成本、高福利”辦法，為低

8、收入群體提供著公共財(cái)政補(bǔ)貼，是不具保障性的、荒謬的。這一政策的繼續(xù)實(shí)行只會(huì)讓城市財(cái)政陷入“福利困境”，更加劇了社會(huì)資源占有的不公。這就要求我們必須對(duì)這一政策進(jìn)行重新審視，為解決城市弱勢(shì)群體的住房問題尋求更利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的住房保障模式。3 城市中低收入群體住房供給思路調(diào)整在住房保障體系建設(shè)中，必須考慮如何促進(jìn)資源、社會(huì)群體利益的社會(huì)整合。實(shí)現(xiàn)城市住房保障制度的社會(huì)整合，需保證其自身規(guī)定及其運(yùn)行時(shí)的公正與公平性，把中低收入群體的價(jià)值目標(biāo)和利益目標(biāo)在整個(gè)社會(huì)的范圍內(nèi)協(xié)調(diào)起來，建立與社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的、適度的住房保障體系。3.1 規(guī)避界定中低收入者的失效行為，繼續(xù)加強(qiáng)政府援助和

9、監(jiān)督應(yīng)堅(jiān)持“在國(guó)家宏觀政策指導(dǎo)下，各地區(qū)因地制宜，分別決策”的原則，按照各地中低收入者扣除物價(jià)漲幅的實(shí)際可支配收入制定不同的標(biāo)準(zhǔn)。政府應(yīng)將中低收入群體的住房視作一個(gè)社會(huì)和 政治 問題，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房的投入。長(zhǎng)期以來我國(guó)一直關(guān)注住房的私有化和市場(chǎng)化，并沒有重視建立和完善住房的社會(huì)保障體系，特別是對(duì)住房弱勢(shì)群體的關(guān)注和扶持仍然不夠，對(duì)需要政府援助的群體，可以通過進(jìn)一步完善住房公積金和住房抵押貸款制度，同時(shí)出臺(tái)一些優(yōu)惠措施，如購(gòu)房稅收減免，租房給予政府補(bǔ)貼的方式給予援助，對(duì)最低收入或沒有收入的居民，按照年齡、收入、生理等不同的條件，建立申報(bào)審批制度，逐步解決住房問題。在經(jīng)濟(jì)適用房的推廣過程中，政府

10、起著決定性的作用，只有使政府的公共資金真正用在實(shí)處，弱勢(shì)群體的住房保障才能真正得到實(shí)現(xiàn)，這個(gè)環(huán)節(jié)將是對(duì)政府的巨大考驗(yàn)，同時(shí)，政府還應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)出售部門的管理以減少不規(guī)范行為的出現(xiàn)。3.2 創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)適用房運(yùn)作模式，完善中低收入者住房供應(yīng)經(jīng)濟(jì)適用房現(xiàn)有的運(yùn)作模式存在方方面面的問題，只有不斷創(chuàng)新其運(yùn)作模式，包括土地利用、開發(fā)、銷售、及退出等幾個(gè)環(huán)節(jié)，才能豐富中低收入者供應(yīng)體系。土地利用模式，經(jīng)濟(jì)適用房的開發(fā)應(yīng)采取土地批租的完全市場(chǎng)化和土地年租制。土地批租的完全市場(chǎng)化指取消劃撥土地，經(jīng)濟(jì)適用房通過土地市場(chǎng)獲取土地。對(duì)于購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房的購(gòu)房者，政府可以根據(jù)購(gòu)買者的具體情況來決定土地年租費(fèi)的減免幅

11、度，達(dá)到住房保障的目的。開發(fā)模式，經(jīng)濟(jì)適用房的開發(fā)應(yīng)采取公開招標(biāo)和捆綁開發(fā)的模式。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)適用房的開發(fā)大部分是以小區(qū)的形式，由于經(jīng)濟(jì)適用房購(gòu)房者是低收入者，因此，這些小區(qū)很容易形成貧民區(qū)。所謂捆綁開發(fā)，即住宅開發(fā)商在申請(qǐng)項(xiàng)目立項(xiàng)審批時(shí)，政府應(yīng)要求其在項(xiàng)目中首先開發(fā)一批質(zhì)量合格、配套完善的中低價(jià)位經(jīng)濟(jì)適用房用于出租和出售，然后才能進(jìn)行其他類型住宅的開發(fā)。銷售模式，經(jīng)濟(jì)適用房的銷售不應(yīng)掌握在開發(fā)商的手中。政府應(yīng)當(dāng)成立專門的住房保障協(xié)會(huì)，受政府和民眾的監(jiān)督來進(jìn)行經(jīng)濟(jì)適用房購(gòu)房者的資格審查和銷售。退出機(jī)制，住房保障協(xié)會(huì)應(yīng)每?jī)赡陮?duì)經(jīng)濟(jì)適用房的購(gòu)房者和租戶的收入進(jìn)行審查，對(duì)于收入水平超過政府保障規(guī)定的購(gòu)房

12、者，不再減免土地年租費(fèi)。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房的出售應(yīng)采取優(yōu)惠政策，如減免交易稅費(fèi)等，并可享有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，以鼓勵(lì)那些不再需要經(jīng)濟(jì)適用房的住戶退出。對(duì)于不再符合資格的租戶，住房保障協(xié)會(huì)應(yīng)取消其租房資格。3.3 積極開拓二手房市場(chǎng)，豐富住房保障體系二手房是許多發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)住房供應(yīng)的主體。 目前 我國(guó)由于住房貨幣化改革起步較晚，政府對(duì)二手房市場(chǎng)的關(guān)注不夠，絕大多數(shù)城市二手房市場(chǎng)還處于起步階段。而政府通過規(guī)范住房租賃市場(chǎng)把二手房市場(chǎng)搞活，一方面可增加中低價(jià)位住房的供應(yīng)，能夠滿足部分城市中低收入群體(包括外來人口)的住房需求，分擔(dān)城市住房保障制度的壓力。另一方面可降低住房空置率，最大限度地利用不可

13、再生的土地資源。通過建立二手房市場(chǎng)可解決中等及偏低收入者的住房 問題 。在國(guó)外，二手房上市的交易量是一手房交易量的56倍。但我國(guó)由于制度上的種種限制之外（沒有產(chǎn)權(quán)證、單位回購(gòu)等），中介服務(wù)滯后、欺詐盛行、政府市場(chǎng)管理無作為使二手房市場(chǎng)在我國(guó)沒有 發(fā)展 起來。這就使不同收入者大量涌入一手房市場(chǎng)，推動(dòng)一手房市場(chǎng)價(jià)格飆升。二手房和租賃房與政府推出的 經(jīng)濟(jì) 適用住房有許多互補(bǔ)之處，甚至某些二手房具有一定的優(yōu)勢(shì)。而且在一個(gè)成熟的住宅市場(chǎng)中，一般存在著一個(gè)完善的“過濾”體系:高收入者購(gòu)買新建的商品住宅，騰出的住宅被次高收入群體買走;次高收入群體的原有住宅又轉(zhuǎn)移給下一層收入群體;最終使低收入者擁有可以支付的

14、住房。因此并非所有的家庭都要盯著新建的商品住宅，二手房的流通能夠在很大程度上緩解居民對(duì)低價(jià)位住房的需求壓力，而目前 中國(guó) 還沒有這樣一個(gè)過濾體系。3.4 加強(qiáng)廉租房建設(shè)，不斷推進(jìn) 社會(huì) 公平根據(jù)我國(guó)城市中低收入群體的社會(huì)特征、經(jīng)濟(jì)狀況和住房現(xiàn)狀，以及城市住房供應(yīng)體系現(xiàn)狀，制定相應(yīng)鼓勵(lì)政策，發(fā)展廉租房，擴(kuò)大廉租房的供應(yīng)范圍，是目前解決城市中低收入群體住房問題的重要補(bǔ)充。與經(jīng)濟(jì)適用房相比，同等的公共資源可解決更多政策對(duì)象的居住問題，以減輕政府負(fù)擔(dān)；其次，政策對(duì)象是低收入群體，并能有效地防止高收入者的“投資”和占用行為；再次，有利于“準(zhǔn)入”、“退出”機(jī)制的建立，特別是退出機(jī)制的實(shí)施，利于提

15、高資源的利用率，節(jié)約土地資源，克服經(jīng)濟(jì)適用房的其他各種弊端和產(chǎn)權(quán)遺留等問題。對(duì)城市低收入群體來說，住房并非其“生活需求”的全部，政府以公共資源在“住房”上的投入過高勢(shì)必使“社會(huì)保障”變味， 影響 其未來的生活與發(fā)展，廉租房無疑是改善其居住和生存環(huán)境的最佳選擇。在財(cái)政能力和土地資源有限的條件下，政府也只有以相對(duì)節(jié)省公共支出和土地資源的廉租房建設(shè)為主，才能更有效推進(jìn)社會(huì)公平、維持城市住房保障制度的持續(xù)發(fā)展。目前雖然從各地推行的廉租房經(jīng)驗(yàn)看，貨幣化分配方式要強(qiáng)于實(shí)物配租方式。但由于現(xiàn)在城市住房供應(yīng)相對(duì)不足，以貨幣化分配方式不利于中低收入群體住房的獲取，而只能先以實(shí)物配租為主，不斷擴(kuò)大可利用房源，當(dāng)住

16、房數(shù)量達(dá)到一定程度后，逐步轉(zhuǎn)向以貨幣化分配方式為主。3.5 創(chuàng)新 金融 工具，加大住房金融支持中低收入群體購(gòu)買力差，通常要借助于金融機(jī)構(gòu)的幫助才能買得起政府提供的經(jīng)濟(jì)適用房，因此，住房金融必然在其中扮演重要角色。但我國(guó)目前提供的抵押貸款不分貸款對(duì)象本身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力（買別墅的和買經(jīng)濟(jì)適用房的貸款利率相同）且實(shí)行變動(dòng)利率，即由貸款人承擔(dān)利率風(fēng)險(xiǎn)。由于經(jīng)濟(jì)適用房貸款人無法形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入和支出預(yù)期，在目前社會(huì)保障體系尚不健全的情況下，中低收入家庭不敢或不能大膽使用抵押貸款，進(jìn)而抑制了住房的有效需求。為此，推進(jìn)住房公積金制度創(chuàng)新也是必然趨勢(shì)。目前全國(guó)共有個(gè)人住房公積金委托貸款資產(chǎn)1 

17、;300多億元，今后還將不斷增加，如何加強(qiáng)管理、保證資產(chǎn)質(zhì)量，如何增強(qiáng)資產(chǎn)的流動(dòng)性，必須深入進(jìn)行 研究 。另外，“低存低貸”是公積金制度的政策優(yōu)勢(shì)，但目前商業(yè)銀行自營(yíng)性個(gè)人貸款發(fā)放總額遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于公積金貸款總額，如何通過住房公積金制度創(chuàng)新，提高個(gè)人住房公積金委托貸款使用效率，使之真正為中低收入家庭解決住房問題服務(wù)，還需進(jìn)一步研究。切實(shí)建立支持中低收入居民購(gòu)房的抵押貸款擔(dān)保制度刻不容緩，美國(guó)政府為支持中低收入居民購(gòu)房建立了完善的抵押貸款擔(dān)保制度，1934年創(chuàng)立了聯(lián)邦住宅管理局（fha），為低收入家庭提供抵押貸款保險(xiǎn)保證，這些經(jīng)驗(yàn)我國(guó)可以借鑒運(yùn)用。4 結(jié)語為此，應(yīng)對(duì)現(xiàn)行中低收入家庭住房政策進(jìn)行調(diào)整，擴(kuò)大現(xiàn)有廉租房政策目對(duì)象范圍，以保障更多社會(huì)低收入家庭的基本住房需要。調(diào)整經(jīng)濟(jì)適用房政策，在更加封閉的群體范圍內(nèi)實(shí)行經(jīng)濟(jì)適用房政策。改革和創(chuàng)新政策執(zhí)行組織，依托市場(chǎng)解決低收入家庭住房問題，完善和改革住房公積金制度，把住房公積金作為中低收入家庭住房政策的基礎(chǔ)平臺(tái)，滿足政策的融資需要、征信需要和調(diào)控需要。并應(yīng)立法保障公民住房權(quán)利，在 法律 框架內(nèi)進(jìn)行住房政策的調(diào)整，避免政策的隨意性和盲目性，以使中低收入家庭住房政策更具針對(duì)性、更系統(tǒng)和更適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求。參考 文獻(xiàn)1 彭開麗，李紅波.和諧