【原創(chuàng)】張靜：《基層政權(quán)》浙江人民出版社2000年版

1、張靜：基層政權(quán)浙江人民出版社2000年版導(dǎo)言4對(duì)于基層政權(quán)而言,尋找權(quán)力來源，重新確立自己地1中心地位刻不容緩。傳統(tǒng)的由掌握資源擴(kuò)充 權(quán)力地方法，被經(jīng)驗(yàn)證明效果相反：它無涉于解決基層權(quán)威地社會(huì)授權(quán)問題，因而無法通過公共代表機(jī)制 集聚權(quán)力，所以加強(qiáng)這類政權(quán)建設(shè)常常爭(zhēng)與愿違，表現(xiàn)出對(duì)權(quán)力基礎(chǔ)地毀壞性作用。5本書重點(diǎn)：在與基層政權(quán)相關(guān)的制度，即各種權(quán)利地配置規(guī)則方血，我希望討論基層組織地權(quán)威來源， 使這些權(quán)威取得/運(yùn)用/鞏固或弱化地制度因素，以及這些方面對(duì)于基層秩序和沖突地影響。7在學(xué)界流行的，近代以來國家政權(quán)建設(shè)深入基層地解釋視角，只停留在機(jī)構(gòu)組成地層而，并沒冇到達(dá)分 析政治單位管治權(quán)的深度。這種

2、國家政權(quán)建設(shè)并沒冇成功的解決國家管轄權(quán)的實(shí)質(zhì)擴(kuò)張問題，更沒冇 發(fā)展出制度化的方法使國家權(quán)力的彖征地位穩(wěn)定地轉(zhuǎn)變?yōu)楣苤蔚匚灰粴v史：地方權(quán)威的授權(quán)來源及其變化19傳統(tǒng)中國事實(shí)上有著兩種互不干擾地秩序中心，一是管制領(lǐng)域以國家為權(quán)威中心主義，對(duì)丁貝體社會(huì)而 言他的整合意義多是文化象征性；而另一個(gè)則具冇實(shí)質(zhì)性，因?yàn)樗锌壑鴮?shí)際地管轄權(quán)力，這就杲地方體 中的權(quán)威24這個(gè)地方權(quán)威，必須有能力促使-個(gè)地方性的利益共同體的形成他內(nèi)部的各方利益必須被相關(guān)化即 分散的利益被政治的或經(jīng)濟(jì)地組織化為-體，必須冇一系列規(guī)則保持共同體地內(nèi)聚，避免他地分散。25為了保護(hù)這種秩序，長(zhǎng)期地傳統(tǒng)社會(huì)實(shí)踐，造就了經(jīng)濟(jì)運(yùn)營和政治內(nèi)劇，

3、財(cái)富獲益和公共責(zé)任在地方結(jié) 為一體地形式。這一點(diǎn)，溝成了地方高度整合地基礎(chǔ)不是國家授予地方權(quán)威以公共身份，而是那些原 本位居地方整合中心地人物，取得了國家行政權(quán)力地認(rèn)可，即他們真正地權(quán)力來源不在外部壯界，而在地 方內(nèi)部地利益關(guān)系本身。26地方|'|治地真正h的并不在于分權(quán)而治，而是借機(jī)構(gòu)設(shè)置確定地方權(quán)威在官僚體系中地位置29孔飛力書屮注釋：從顧炎武到馮桂粉，都將地方團(tuán)體地利益視為私利而主張嚴(yán)加控制，并要求將其轉(zhuǎn)向 公共利益地方向。30近代地方權(quán)威的官僚化進(jìn)程確實(shí)觸及了鄉(xiāng)村社會(huì)的基礎(chǔ)框架,他使地方權(quán)威的授權(quán)來源發(fā)生了平靜的但 確實(shí)雨要的變化，地方權(quán)威公共身份的授權(quán)來源轉(zhuǎn)移至官府系統(tǒng)地方權(quán)

4、威和地方社會(huì)一致性逐漸弱化, 地方體整合結(jié)構(gòu)逐漸解體，地方權(quán)威的合法性地位與地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的關(guān)聯(lián)逐漸脫離。費(fèi)孝通(雙軌政治： 費(fèi)孝通巫視舊中國士紳在溝通民眾與國家政權(quán)z間的所起的重耍作用，并提岀了“雙軌政治”的概念。所謂 “雙軌”，乃是指由自上而下的皇權(quán)和自下而上的紳權(quán)所構(gòu)成的政治格局。進(jìn)一步說，即是縣以上通過官僚 集團(tuán)實(shí)現(xiàn)政治整合，縣以下鄉(xiāng)村則通過士紳實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合。兩者互為依靠，相互補(bǔ)充。費(fèi)孝通認(rèn)為近代以 來，隨著大量士紳離開農(nóng)村進(jìn)入城市，一些惡棍進(jìn)入村莊政權(quán)，充當(dāng)政權(quán)現(xiàn)代化過程中的國家代理人，將 雙軌政治變成了一種單軌政治，將大量的賦稅以及攤派加到農(nóng)民身上，惡化了農(nóng)民與國家z間的關(guān)系) 地方

5、社會(huì)地侵蝕不可避免的與原有地地方秩序產(chǎn)生矛盾，破壞了原木完整的社區(qū)單位，結(jié)果是屮央地政令 容易下達(dá)，卻堵住了自下而上地利益?zhèn)鬟f軌道，形成了單軌政治局面。單軌政治改變了地方權(quán)威的依 賴方向31政權(quán)現(xiàn)代化h標(biāo)需要的結(jié)構(gòu)集中與整合，只停聃在機(jī)構(gòu)建制和身份委任地表面，而未能達(dá)到管轄與治理 地深度32地方權(quán)威身份官化過程并沒冇在社會(huì)利國家z間建立新的關(guān)系，或確立新的權(quán)力配置原 則這給地方權(quán)威充分的機(jī)會(huì)和更大的行動(dòng)空間：利用官方名分使其獨(dú)冇規(guī)則合法化，成為基層治理的 普遍特征；原先以集聚財(cái)富為本的自治之道合理地進(jìn)入官制之道，官事和私爭(zhēng)的互利與互用被制度化33原來存在于官制利地方體z間的割離(gap)沒有消

6、失，只是移動(dòng)了位直一一此時(shí)它下移到了地方權(quán)威 和地方社會(huì)之間35基層政權(quán)地整合不是通過建立利益權(quán)力平衡地制度安排，而是通過政治變革掌權(quán)者團(tuán)體成份地變化 以及經(jīng)濟(jì)變革一財(cái)產(chǎn)的公共組織支配和均分達(dá)成地。38 （人民公社時(shí)期）基層權(quán)威和基層社會(huì)地分離并沒冇因政權(quán)變化而得到根本改觀，它以新的方式下延續(xù) 著，發(fā)揮著分離權(quán)威和社會(huì)地作用。分離表現(xiàn)在以下兒點(diǎn)：首先，它使得基層政權(quán)不以農(nóng)民利益面為上級(jí) 要求或自我利益為準(zhǔn)繩，達(dá)不到要求的則虛報(bào)第二，基層政權(quán)與村民z間存在互相隔閡第三，基層政 權(quán)面對(duì)社會(huì)利益的恣意行為。第四，信息在干部和村民間的冇效流通被阻止40利益分離狀態(tài)，以及社會(huì)授權(quán)地缺乏，使得棊層政權(quán)不受

7、社會(huì)約束，它可能任意地處置社會(huì)財(cái)產(chǎn)，并以 公有或組織地名義對(duì)沒收地社會(huì)資產(chǎn)獨(dú)家使用43官方授權(quán)并不意味著國家政權(quán)成功的進(jìn)入了鄉(xiāng)村社會(huì)44基層社會(huì)通過政治變蘋改變了權(quán)威集團(tuán)，但沒有改變近代以來逐漸形成地基層權(quán)威與社會(huì)地基本結(jié)構(gòu)45通過政治革命，基層權(quán)威換了一批又一批，一些人沉下去，一些人浮起來，但鄉(xiāng)村秩序在新的說辭下仍 然按照基層設(shè)戶ili冇地慣例進(jìn)行君?；鶎訖?quán)威仍然壟斷看對(duì)上地信息傳遞和對(duì)下地資源分配，國家只能通 過報(bào)表和工作組了解情況46使用傳統(tǒng)地方法在官僚體制內(nèi)，強(qiáng)化基層政權(quán)權(quán)力己經(jīng)不能改善它的效率及其工作原則，也無 法解決對(duì)其木身地冇效控制問題。因?yàn)樗麄儾荒茉诨鶎诱?quán)和社會(huì)之間建立共同地

8、利益關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)。以制度化地方法確立權(quán)威地社會(huì)性來源，強(qiáng)化權(quán)威地社會(huì)基礎(chǔ)，是保證基層長(zhǎng)治久安地根木二角色沖突：公共服務(wù)與壟斷經(jīng)營50地方權(quán)威和社會(huì)共同體地利益分離加劇，近代基層政權(quán)與社會(huì)共同體地結(jié)構(gòu)分離現(xiàn)象。在人尺公社體制 強(qiáng)大地行政監(jiān)督下，暫時(shí)掩蓋了分離結(jié)構(gòu)地不乩政治后果54經(jīng)營角色地發(fā)展，使基層政權(quán)地財(cái)政自主性迅速增高55和對(duì)于傳統(tǒng)的費(fèi)用來源上級(jí)撥款和收繳提留，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村各級(jí)工業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)收益，成為基 層政權(quán)可控資金的重要來源z-o57基層政權(quán)成為關(guān)涉經(jīng)濟(jì)地組織，便h然生發(fā)出木組織地相關(guān)經(jīng)濟(jì)利益，其結(jié)果是，他以商業(yè) 方式和社會(huì)地其他組織建立關(guān)系一即利益競(jìng)爭(zhēng)地關(guān)系，而顯然的，這同公共政權(quán)組織地身份一

9、 一他需要代表所有社會(huì)集團(tuán)地公共利益一構(gòu)成牙盾基層政權(quán)總是處于政治經(jīng)濟(jì)矛盾焦點(diǎn)地原因，在于它的多重才盾角色的內(nèi)在關(guān)系77相對(duì)于人民公社時(shí)期，農(nóng)村資源的控制權(quán)進(jìn)一步向下移動(dòng)，更棊層的組織以及與改組織有關(guān)系的人參與 資源分配的機(jī)會(huì)増大82基層政權(quán)卷入社會(huì)沖突的原因：一方面，它與社會(huì)之間的利益關(guān)聯(lián)處于脫節(jié)的結(jié)構(gòu)中，這種脫節(jié)導(dǎo)致了 基層政權(quán)的政治功能一一他的代表性地位的萎縮，這不僅影響了地方社會(huì)的整合和秩序，同時(shí)也妨礙了國 家目標(biāo)與社會(huì)目標(biāo)的連接。 另-方面，基層政權(quán)本身的角色變化多端一經(jīng)濟(jì)經(jīng)營到公共政權(quán)，稅費(fèi)和 利潤的混合，不僅僅損害了它的權(quán)威合法性，同時(shí)也是它處于和其他社會(huì)部分的利益競(jìng)爭(zhēng)和孑盾狀態(tài)

10、。83 （近代以來）這些改革沒有建立有效的制度改變脫節(jié)結(jié)構(gòu)，確保基層政權(quán)和社會(huì)的關(guān)聯(lián)，也沒有促進(jìn)基 層治理的制度化發(fā)展。相反，由于1各項(xiàng)制度總在強(qiáng)化基層權(quán)威的支配權(quán)，使上述分離結(jié)構(gòu)能夠在一次次 的基層政治危機(jī)中保存下來。84理想的基層公共政權(quán)應(yīng)當(dāng)依賴傳達(dá)或代表地方社會(huì)多數(shù)者利益，依賴對(duì)這些利益實(shí)現(xiàn)提供必要服務(wù)而存 在。三鄉(xiāng)歸民約體現(xiàn)的村莊治權(quán)103在通常悄況下，不同的鄉(xiāng)歸民約針對(duì)不同的被管轄者，越過轄區(qū)邊界進(jìn)入公共領(lǐng)域的人，意味著失去 對(duì)組織的依賴105對(duì)個(gè)體而言，鄉(xiāng)規(guī)民約重責(zé)任義務(wù)而不明屮特別的權(quán)利，但對(duì)集體一村莊共同體而言，多數(shù)鄉(xiāng)規(guī)民 約則特別強(qiáng)調(diào)保護(hù)公冇財(cái)產(chǎn)和維護(hù)集體利益116鄉(xiāng)歸民約的

11、基木性質(zhì)基層財(cái)稅制度及其政治后果124村民生活的-般權(quán)利并不在抽彖的意義上由國家或憲法授予，而是在實(shí)際意義上由它們所生活的初級(jí) 組織授予。村民首先是生活在這種初級(jí)組織中，然后才生活在憲法確定無疑的權(quán)利關(guān)系中138稅制改革不僅僅是財(cái)政平衡或收益集中的問題，它與實(shí)施公共管理的現(xiàn)代政治單位一一國家的角色（它 的公共責(zé)任）、國家管理機(jī)構(gòu)的建立、政治體制（稅務(wù)決策和監(jiān)督機(jī)制）及其和地方社會(huì)相關(guān)利益的制度 化關(guān)系等重要變化緊密相關(guān)。154 種稅制沒有社會(huì)性支持和利益相關(guān)者即納稅人參與意見，就行不成在社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上的合法性，即 不能反映賦予相同權(quán)利的個(gè)人及組織的偏好和價(jià)值觀172在收稅的機(jī)構(gòu)方面，由基層政權(quán)

12、代理，而不是由直接服務(wù)于屮央政府的/專業(yè)化的直接面對(duì)納稅人的 納稅機(jī)構(gòu)行使職能，這對(duì)基層權(quán)威的權(quán)力擴(kuò)張和道德水準(zhǔn)產(chǎn)生了相當(dāng)負(fù)面的影響。這些影響的嚴(yán)重后果， 就是在基層政權(quán)與其管理的鄉(xiāng)民z間，制造出了一種不信任的不介作的回避的聯(lián)至是抵制性的關(guān)系五鄉(xiāng)村干部地位分配及其組織化支持系統(tǒng)175制度化官職的產(chǎn)生為用人制度，乃屬行政問題，而鄉(xiāng)村權(quán)威的產(chǎn)生是政治問題一它通常需要有利益 連帶支持系統(tǒng)存在176金耀基：行政吸納政治的兩個(gè)農(nóng)現(xiàn)力：行政上的上級(jí)用人標(biāo)準(zhǔn)對(duì)鄉(xiāng)村權(quán)威的產(chǎn)生發(fā)生了越來越大的影 響力但這并沒有使鄉(xiāng)村權(quán)威成為國家機(jī)構(gòu)在基層的代理人，從而成功地使國家政策得到貫徹177在中國，村民自治地運(yùn)動(dòng)并非來自

13、基層，或山某個(gè)利益集團(tuán)分亨權(quán)力地主張使然，而是山相當(dāng)級(jí)別地 國家機(jī)構(gòu)推動(dòng)的，他的基本目的，在于動(dòng)員村民參與對(duì)基層干部地監(jiān)控177政治力量的監(jiān)督往往被導(dǎo)向行政體系內(nèi)部進(jìn)行管理。這種行政對(duì)于政治的吸納雖然控制了行政z外政 治力量的糾結(jié)，但卻出現(xiàn)來了行政內(nèi)部的利益派別問題1（鄉(xiāng)村組織薦舉）180這是一個(gè)“官”選擇“僚”的過程，它決定了選擇的標(biāo)準(zhǔn)由官制定，而僚則是為官 服務(wù)的。但是如果認(rèn)為，選“僚”代表了 “官”系統(tǒng)整體的意志，或是受到了 “官”系統(tǒng)整體控制，并不 妥當(dāng)。196無論推行鄉(xiāng)村選舉的最初動(dòng)力是什么，它在結(jié)果上都活躍了運(yùn)用政治手段促進(jìn)社會(huì)利益組織化，并在 不同利益的組織系統(tǒng)間建立競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的活

14、動(dòng)（授權(quán)來源的變化）208“選”出來的鄉(xiāng)村權(quán)威仍然依據(jù)原有的方式治理鄉(xiāng)村，選舉就只是增加了新權(quán)威的合法性，但并沒有促 進(jìn)選舉z后基層政權(quán)和村民權(quán)利關(guān)系的制度性改變，它產(chǎn)生的仍然是權(quán)威性自治。權(quán)威性自治和上而提 到的鄉(xiāng)村干部網(wǎng)絡(luò)互為聯(lián)系，它阻描了來白村民及國家兩方ifli對(duì)于基層干部配登的參與209由權(quán)威性自治向代表性自治的轉(zhuǎn)化，重要的在于通過制度安排對(duì)權(quán)力進(jìn)行再分配211權(quán)威性“自 治”向代農(nóng)性自治轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵，還不僅僅在于權(quán)威如何產(chǎn)生，更重要的是權(quán)利平衡配置的制度化的發(fā)展。212現(xiàn)在需要建立的，是符合公共同意及恒常性原則的制度，公共同意即規(guī)則被村民所共同制定和認(rèn)同， 恒常即任何人都知道遵守或違背它的后果，對(duì)于這種后果的預(yù)見將指導(dǎo)它們行動(dòng)的方向，由此基本的社會(huì) 秩序可以得到建立。六鄉(xiāng)村政治觀察229鄉(xiāng)村政治的基木動(dòng)力總是在多數(shù)人自發(fā)的利益耍求方面，而這種耍求往往貝有很強(qiáng)的局部整體意義。七抵雀卩來自國家的管轄權(quán)鄉(xiāng)村基層政權(quán)諸問題287地方勢(shì)力構(gòu)成了一種“割離地帶”，將國家和鄉(xiāng)村中的村民隔開，它一方面阻止了國家管轄權(quán)的干預(yù), 另一方而，也使得國家失去了直接、有效地保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的法律地位。289基層政權(quán)在與國家的關(guān)系上并不是完全被動(dòng)的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩極干部的密切聯(lián)系和相互支持，已經(jīng)構(gòu)成了自 己主政的條件。294表而上看，國家政權(quán)建設(shè)是國家各級(jí)機(jī)構(gòu)的建立和延伸，因而它往往意味著國