中小金融機(jī)構(gòu)法律監(jiān)管探析

1、中小金融機(jī)構(gòu)法律監(jiān)管探析摘 要 本文通過(guò)簡(jiǎn)單介紹了下我國(guó)屮小金融監(jiān)管法律的現(xiàn)狀，提出 了其存在的問(wèn)題和改善的建議，是中小金融機(jī)構(gòu)為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展助力。關(guān)鍵詞中小金融機(jī)構(gòu) 金融監(jiān)管 法律監(jiān)管作者簡(jiǎn)介：巾亭宇，西北大學(xué)2011級(jí)國(guó)際法碩士研究生，研究方向: 國(guó)際法、金融法；王晶，西北大學(xué)2011級(jí)經(jīng)濟(jì)法碩士研究生，研究方向： 經(jīng)濟(jì)法、金融法。中圖分類(lèi)號(hào)：d922. 28文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：a文章編號(hào)：1009-0592 (2013) 03-111-02發(fā)展中小金融機(jī)構(gòu)是解決我國(guó)中小企業(yè)融資難的最佳方式，中小企業(yè) 面臨的普遍問(wèn)題即是融資難，這嚴(yán)重制約了屮小企業(yè)的發(fā)展。但是屮小企 業(yè)僅僅依靠?jī)?nèi)部積累難以滿(mǎn)足全

2、部資金需求，企業(yè)必須選擇外部融資。而 大型金融機(jī)構(gòu)更傾向于向大企業(yè)提供服務(wù)，中小金融機(jī)構(gòu)山于具有信息上 的優(yōu)勢(shì)，能夠長(zhǎng)期的和中小企業(yè)形成良性的互動(dòng)，中小金融機(jī)構(gòu)和中小企 業(yè)之間為了共同的利益，會(huì)實(shí)施自我監(jiān)督。發(fā)展中小金融機(jī)構(gòu)能支持農(nóng)村 經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)收入差距。同時(shí)，發(fā)展屮小金融機(jī)構(gòu)還能夠促進(jìn)小額 信貸，緩解或消除貧困。因此發(fā)展中小金融機(jī)構(gòu)，改變中小金融機(jī)構(gòu)的生 存環(huán)境，對(duì)于我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展有著十分重要的意義。但是目前我 國(guó)中小金融機(jī)構(gòu)還存在著一系列的問(wèn)題，因此，我們不但要立法促進(jìn)其發(fā) 展，而且更應(yīng)該為了讓英健康發(fā)展，立法予以監(jiān)管。如果対其監(jiān)管不力, 其經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn),勢(shì)必波及整個(gè)金融系

3、統(tǒng)、擾亂金融秩序,危害我國(guó)經(jīng)濟(jì) 的發(fā)展。一、我國(guó)關(guān)于屮小金融機(jī)構(gòu)法律監(jiān)管的現(xiàn)狀對(duì)于中小金融機(jī)構(gòu)法律監(jiān)管方面，由商業(yè)銀行法、銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的 關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策更好支持社會(huì)主義新 農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)、村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定、貸款公司管理暫行規(guī) 定、農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定、村鎮(zhèn)銀行組建用批工作指引等 一系列規(guī)章對(duì)我國(guó)的中小金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行冇針對(duì)性的法律監(jiān)管。第一，在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，由各地的銀監(jiān)局審查并決定中小金融機(jī)構(gòu)的 成立。但是，山于各類(lèi)中小金融機(jī)構(gòu)z間在資本規(guī)模方面、服務(wù)對(duì)象方面 不同，我國(guó)對(duì)各類(lèi)中小金融機(jī)構(gòu)成立的最低注冊(cè)資本的規(guī)定也不同，比如, 對(duì)于城市商業(yè)銀行要求最低注冊(cè)資

4、本不低于1億元人民幣，而農(nóng)村信用社 的最低限額為100萬(wàn)元，在縣（市）設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行，其注冊(cè)資本不得低 于人民幣300萬(wàn)元，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行，其注冊(cè)資木不得低于人 民幣100萬(wàn)元。同時(shí)這些中小金融機(jī)構(gòu)還必須要符合銀監(jiān)會(huì)的審慎性條件。第二，我國(guó)對(duì)于中小金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管方式也在不斷的發(fā)生變化。由于 我國(guó)丿力史上長(zhǎng)期是中央集權(quán)制國(guó)家，因此合規(guī)性監(jiān)管在改革開(kāi)放之初是占 主要地位的。但是隨著我國(guó)對(duì)銀行體制進(jìn)行深入的改革，國(guó)有商業(yè)銀行轉(zhuǎn) 化為股份制銀行，我國(guó)的銀行監(jiān)管也開(kāi)始從合規(guī)性監(jiān)管向風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管轉(zhuǎn) 變。這種動(dòng)態(tài)的積極的監(jiān)管方法主要運(yùn)用市場(chǎng)規(guī)則和法律法規(guī)引導(dǎo)銀行樹(shù) 立防范風(fēng)險(xiǎn)的觀念，這無(wú)疑是符合市場(chǎng)

5、經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的。但是，在由合規(guī) 性向風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管轉(zhuǎn)變的過(guò)程當(dāng)中，從監(jiān)管效果來(lái)看，我國(guó)銀行業(yè)尤其是中 小銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)仍然比較明顯，這說(shuō)明我國(guó)轉(zhuǎn)變過(guò)程之中出現(xiàn)了一 些問(wèn)題。第三，我國(guó)目前屮小金融機(jī)構(gòu)的退出。人們習(xí)慣性的認(rèn)為銀行是國(guó)家 管控的，一旦中小金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問(wèn)題，存款人都會(huì)尋求政府的幫助，而政 府為了穩(wěn)定，往往會(huì)通過(guò)一定的方式加以解決。國(guó)內(nèi)解決中小金融機(jī)構(gòu)退 出的方法有以下兩種方式：行政托管與兼并，這是目前國(guó)內(nèi)處理問(wèn)題中小 金融機(jī)構(gòu)常用的方法，一般由主管部門(mén)以行政命令的方式指定一家有實(shí)力 的銀行吸收或者兼并；另一種方法是金融機(jī)構(gòu)的撤銷(xiāo)或破產(chǎn)，我國(guó)法律規(guī) 定了對(duì)問(wèn)題中小金融機(jī)構(gòu)的解散、被撤銷(xiāo)

6、和破產(chǎn)，解散和破產(chǎn)由銀監(jiān)會(huì)批 準(zhǔn)，而被撤銷(xiāo)是山中國(guó)人民銀行作出的。二、我國(guó)中小金融機(jī)構(gòu)法律監(jiān)管存在的問(wèn)題第一，我國(guó)h前中小金融機(jī)構(gòu)的基層監(jiān)管難度比較大。我國(guó)截至2012 年，共冇城市商業(yè)銀行137家，營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)近萬(wàn)個(gè)，遍及全國(guó)各個(gè)省、市、 自治區(qū)，村鎮(zhèn)銀行536家。而銀監(jiān)會(huì)系統(tǒng)人員總數(shù)為23345人，有的縣銀 監(jiān)局監(jiān)管辦僅有3-4名監(jiān)管人員，兩相對(duì)比，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管人員的人 數(shù)嚴(yán)重不足，對(duì)于區(qū)域內(nèi)的各類(lèi)中小金融機(jī)構(gòu)難以實(shí)施有效的監(jiān)管。并r, 基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏復(fù)合型的人才，特別是缺乏能識(shí)別、分析、判斷金融風(fēng) 險(xiǎn)和制定風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)案的具冇較為扎實(shí)理論功底和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的監(jiān)管專(zhuān)才。第二，雖然我國(guó)金融法律體

7、系已初步形成，但是還存在一些空白和模 糊的領(lǐng)域。金融機(jī)構(gòu)改革的深化使得問(wèn)題中小金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)是不可避免 的。但是我國(guó)在調(diào)整中小金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度方面基本是處于空白狀 態(tài)，現(xiàn)行立法也是粗糙且雜亂無(wú)章。我國(guó)關(guān)于破產(chǎn)制度方面的現(xiàn)行立法有公司法和企業(yè)破產(chǎn)法兩部，但是其中只有個(gè)別條款涉及到了中小 金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)法律制度。針對(duì)銀行業(yè)中小金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)制度的特別法律 規(guī)泄只冇屮華人共和國(guó)商業(yè)銀行法第71條、銀行業(yè)監(jiān)督管理法第 38條和防范和處置金融機(jī)構(gòu)支付風(fēng)險(xiǎn)暫行辦法第27條。這完全不能 適應(yīng)現(xiàn)階段金融發(fā)展形勢(shì)，解決不了數(shù)量眾多的中小金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出 問(wèn)題。第三，我國(guó)中小金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管法欠缺完整性和系統(tǒng)性，

8、一系列的配套 的法規(guī)、實(shí)施細(xì)則沒(méi)有頒布。一國(guó)的法律體系應(yīng)該是一個(gè)體系化的相互聯(lián) 系的有機(jī)整體，法律部門(mén)內(nèi)部也耍有具體的實(shí)施細(xì)則來(lái)保證法律的實(shí)施， 以免使法律成為“閣樓上的法律”。但是我國(guó)目前的中小金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管法 律體系內(nèi)部還沒(méi)有形成協(xié)調(diào)性。只是進(jìn)行了粗線條立法，沒(méi)有配套的法律 法規(guī)，如貸款風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)指導(dǎo)原則中對(duì)貸款定義的界定不明確，致使各 商業(yè)銀行對(duì)五級(jí)分類(lèi)資產(chǎn)涵蓋的業(yè)務(wù)口徑不一致等。此外，屮小銀行監(jiān)管 法律法規(guī)內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單、粗線條,導(dǎo)致監(jiān)管的隨意性有余而嚴(yán)密性不足。 比如商業(yè)銀行法等金融法規(guī)對(duì)資本充足性、流動(dòng)性的規(guī)定中對(duì)資本的 定義、流動(dòng)性資產(chǎn)與負(fù)債的定義缺乏規(guī)定和解釋。第四，自上世紀(jì)90年代

9、以來(lái)一直有一些學(xué)者強(qiáng)烈呼吁建立存款保險(xiǎn) 制度，但是到目前為止我國(guó)關(guān)于存款保險(xiǎn)制度的法律文件還沒(méi)有出臺(tái)。相 比四人國(guó)有商業(yè)銀行，中小銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)由于資產(chǎn)規(guī)模小，抵御風(fēng)險(xiǎn)的 能力也比較弱，存在著經(jīng)營(yíng)失敗、倒閉破產(chǎn)的可能性。一旦這些銀行倒閉, 那么存款人的權(quán)利將面臨著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，如果缺乏對(duì)存款人權(quán)益的保護(hù)， 那么可能導(dǎo)致大規(guī)模的擠兌潮，從而引發(fā)連鎖反應(yīng)，引發(fā)金融危機(jī)，造成 社會(huì)動(dòng)蕩。美國(guó)早在30年代就確立了存款保險(xiǎn)制度，當(dāng)參加存款保險(xiǎn)銀 行出現(xiàn)資金困難，面臨支付危機(jī)或破產(chǎn)倒閉時(shí)，投保銀行可以從保險(xiǎn)機(jī)構(gòu) 取得資金救助，從而保障了存款人的權(quán)益，很好的解決了屮小金融機(jī)構(gòu)面 臨的擠兌風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)日前依然沒(méi)有

10、立法規(guī)定存款保險(xiǎn)制度，這無(wú)疑是很不 合理的。 三、對(duì)完善我國(guó)金融機(jī)構(gòu)法律監(jiān)管制度的建議第一，通過(guò)上文的分析，可知目前我國(guó)的中小金融機(jī)構(gòu)的數(shù)量和監(jiān)管 的力量不成比例，対于區(qū)域內(nèi)的各類(lèi)中小金融機(jī)構(gòu)難以實(shí)施有效的監(jiān)管。 因此，我國(guó)應(yīng)該建立一個(gè)第三方的對(duì)中小金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息收集和監(jiān)測(cè)的 機(jī)構(gòu)，這樣可以很大的去分?jǐn)傘y監(jiān)會(huì)繁重的工作量。同時(shí)，這個(gè)機(jī)構(gòu)不應(yīng) 該是個(gè)行政機(jī)構(gòu)。目前我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力已經(jīng)非常z大，不能再在這些 監(jiān)管機(jī)構(gòu)之上又設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行內(nèi)部的信息交流，那樣會(huì)造 成一個(gè)非常龐大的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)我國(guó)整個(gè)的金融業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，而權(quán)力越大越 容易產(chǎn)生貪腐。另外，由屮央人民銀行承擔(dān)監(jiān)測(cè)金融風(fēng)險(xiǎn)的這個(gè)

11、只能也是 不太合適的，因?yàn)橹醒肴嗣胥y行的主要職能就是制定和執(zhí)行國(guó)家的貨幣政 策，它無(wú)力去承擔(dān)更為繁重的其他職能。所以建立一個(gè)非行政機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)中 小金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息的收集和監(jiān)測(cè)是比較符合現(xiàn)實(shí)的。該獨(dú)立機(jī)構(gòu)的職能 就是收集信息、監(jiān)測(cè)各類(lèi)中小金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行情況，如果發(fā)現(xiàn)異常的話(huà)應(yīng) 該向各類(lèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行報(bào)告，它本身無(wú)權(quán)去對(duì)中小金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行情況和 風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行處置。這類(lèi)機(jī)構(gòu)應(yīng)該是全國(guó)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)并在各個(gè)省市設(shè)立分區(qū)機(jī) 構(gòu)并且它可以向各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)分享其信息，這樣的話(huà)，能促進(jìn)我國(guó)“一行 三會(huì)”監(jiān)管模式之間信息的交流和共享，彌補(bǔ)現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管模式的不足。第二，盡快出臺(tái)中小金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法。城市商業(yè)銀行和村鎮(zhèn)銀行 從本

12、質(zhì)上說(shuō)還是屈于企業(yè)，既然屬于企業(yè)，那么肯定有經(jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致關(guān)閉 的情況。我國(guó)冃前只有破產(chǎn)法、商業(yè)銀行法、金融機(jī)構(gòu)撤銷(xiāo)條例 屮的部分條款涉及到了屮小金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的制度，沒(méi)冇形成體系化。而看 金融危機(jī)后英國(guó)頒布了2009年銀行法，建立了整套的銀行破產(chǎn)程序。 我國(guó)可以借鑒英國(guó)相關(guān)的法律規(guī)定，規(guī)定我國(guó)中小金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)必須符 合幾個(gè)條件：必須是無(wú)力或?qū)o(wú)力償付債務(wù)；破產(chǎn)必須經(jīng)過(guò)相關(guān)獨(dú)立機(jī)構(gòu) 的分析和評(píng)估；破產(chǎn)必須符合公共利益；破產(chǎn)必須符合公平原則。同時(shí)規(guī) 定申請(qǐng)破產(chǎn)的主體只能是由銀監(jiān)會(huì)、各地的銀監(jiān)局、中央人民銀行提出， 防止銀行借破產(chǎn)轉(zhuǎn)移資產(chǎn)、損害廣大存款人的權(quán)益。在申請(qǐng)銀行破產(chǎn)之后 山獨(dú)立的笫三方機(jī)構(gòu)

13、對(duì)銀行進(jìn)行分析、評(píng)估其是否適合破產(chǎn)，造成的社會(huì) 影響會(huì)不會(huì)廣泛。然后由法院來(lái)進(jìn)行調(diào)查，決定是否作出破產(chǎn)令。在出臺(tái) 中小金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法之后，還應(yīng)該出臺(tái)相關(guān)的實(shí)施細(xì)則來(lái)保證制定出 來(lái)的法律能夠具冇可操作性。第三，制定關(guān)于存款保險(xiǎn)制度的法律文件，建立中小金融機(jī)構(gòu)存款保 險(xiǎn)制度。山于中小金融機(jī)構(gòu)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力比較弱，通過(guò)這個(gè)制度可以為中 小金融機(jī)構(gòu)提供堅(jiān)強(qiáng)的金融安全后盾。中小金融機(jī)構(gòu)一旦發(fā)生破產(chǎn)倒閉， 如果沒(méi)有存款保險(xiǎn)制度，存款人的權(quán)益將受到嚴(yán)重的侵害，存的款可能會(huì) 得不到支付，如果任其發(fā)生，將會(huì)發(fā)生擠兌風(fēng)潮，同時(shí)，使存款人對(duì)屮小 金融機(jī)構(gòu)的資質(zhì)產(chǎn)生懷疑，不再信任中小金融機(jī)構(gòu)。通過(guò)了解美國(guó)和法國(guó) 對(duì)一些

14、中小金融機(jī)構(gòu)的存款保險(xiǎn)制度，我們可以發(fā)現(xiàn)它們都采用了特別的 存款保險(xiǎn)制度，在普通的商業(yè)存款保險(xiǎn)制度外，又設(shè)立了一個(gè)制度來(lái)提高 對(duì)中小金融機(jī)構(gòu)的貸款風(fēng)險(xiǎn)容忍度。我國(guó)法律也應(yīng)該建立一個(gè)中小金融機(jī) 構(gòu)存款保險(xiǎn)制度，可以對(duì)這個(gè)特別的制度的資金來(lái)源、運(yùn)轉(zhuǎn)方式等做出一 系列的實(shí)施規(guī)定，比如可以少繳保費(fèi)、對(duì)這個(gè)特別的機(jī)構(gòu)免予征稅等措施 來(lái)減輕屮小金融機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)，使其更好的為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)、為農(nóng)業(yè)服 務(wù)。第四，頒布一系列與中小金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管法律規(guī)定配套的法規(guī)、實(shí)施細(xì) 則，形成一個(gè)相互聯(lián)系的有機(jī)整休。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的中小金融 機(jī)構(gòu)監(jiān)管相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行一次徹底的整理，把功能性質(zhì)相同的法律法 規(guī)合并到一個(gè)法律法規(guī)之中。同時(shí)使現(xiàn)有的適合我國(guó)現(xiàn)階段狀況的法律法 規(guī)上升到法律的層面，對(duì)與國(guó)際上的做法不一致的法律法規(guī)進(jìn)行整改，使 z符合國(guó)際慣例。立法要參考國(guó)際上其他國(guó)家的做法，使立法具有前瞻性, 能夠指導(dǎo)未來(lái)銀行業(yè)監(jiān)管的相關(guān)問(wèn)題。與之相對(duì)應(yīng)的，還要制定一些相適 應(yīng)的配套的法律法規(guī)、實(shí)施細(xì)則來(lái)保證法律具有