蘇州民用建筑節(jié)能管理辦法

1、蘇州市民用建筑節(jié)能管理辦法立法后評(píng)估報(bào)告蘇州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局二一六年十月目 錄摘 要1一、立法后評(píng)估情況總述3（一）評(píng)估階段說明3（二）評(píng)估方法說明5二、立法后評(píng)估內(nèi)容6（一）合法性評(píng)估6（二）合理性評(píng)估8（三）協(xié)調(diào)性評(píng)估11（四）可操作性評(píng)估12（五）立法技術(shù)性評(píng)估14（六）績(jī)效性評(píng)估17三、立法后評(píng)估結(jié)論和建議20附件一27摘 要蘇州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局（以下簡(jiǎn)稱市住建局）根據(jù)相關(guān)規(guī)定和要求，組織對(duì)蘇州市民用建筑節(jié)能管理辦法（以下簡(jiǎn)稱辦法）進(jìn)行立法后評(píng)估。本次評(píng)估自2016年3月份開始動(dòng)員，4月份進(jìn)入實(shí)質(zhì)評(píng)估，10月份正式提交立法后評(píng)估報(bào)告。在評(píng)估過程中，評(píng)估小組綜合運(yùn)用了文獻(xiàn)分析法、公開

2、征集意見法、書面征求意見法、開會(huì)聽取意見法、實(shí)地調(diào)研法和個(gè)案分析法等評(píng)估方法，充分聽取民用建筑節(jié)能主管部門、相關(guān)部門、涉及的行政相對(duì)人的意見，以辦法制定時(shí)和制定后為時(shí)間軸線，對(duì)辦法的合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、可操作性、立法技術(shù)性、績(jī)效性進(jìn)行全面評(píng)估。在評(píng)估之后，評(píng)估小組認(rèn)為辦法的立法主體享有相應(yīng)的立法權(quán)限，立法事項(xiàng)符合上位法的要求，制定過程符合相應(yīng)的立法程序，內(nèi)容不與上位法沖突；立法目的科學(xué)合理，符合城市建設(shè)的發(fā)展趨勢(shì)，具體管理制度必要且合理；結(jié)構(gòu)完整、基本條款齊全，在條文表述上用語符合漢語規(guī)范和法言法語要求、表述基本準(zhǔn)確明晰；協(xié)調(diào)性程度較高；基本制度都能夠被有效操作落實(shí)；實(shí)施后取得了較顯著的社

3、會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)，評(píng)估小組也發(fā)現(xiàn)，隨著在后的新法實(shí)施，辦法部分條文內(nèi)容已經(jīng)與之相沖突；囿于當(dāng)時(shí)的立法技術(shù)條件，數(shù)字形式表述存在不規(guī)范之處；個(gè)別概念的使用未能注重全文統(tǒng)一和內(nèi)在邏輯；條文內(nèi)容較少，具體制度的規(guī)定較為籠統(tǒng)，并且缺乏足夠的配套規(guī)范予以補(bǔ)充完善；辦法中部分制度難以被有效操作和落實(shí)；實(shí)踐中民用建筑節(jié)能管理工作還存在不少難題未解決。在此基礎(chǔ)上，評(píng)估小組認(rèn)為辦法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行修改，并提出修改建議如下：1、理順綠色建筑和民用建筑節(jié)能的關(guān)系，細(xì)化民用建筑節(jié)能的具體操作；2、完善管理體制明確人民政府責(zé)任，強(qiáng)化民用建筑節(jié)能專門隊(duì)伍配置；3、修改與上位法沖突以及不合理的內(nèi)容，調(diào)整不符合立法技術(shù)規(guī)范的表

4、述；4、結(jié)合工作實(shí)踐，充實(shí)辦法配套規(guī)范，推進(jìn)既有建筑節(jié)能改造。30蘇州市民用建筑節(jié)能管理辦法立法后評(píng)估報(bào)告按照市政府關(guān)于印發(fā)蘇州市人民政府2016年立法有關(guān)計(jì)劃的通知（以下簡(jiǎn)稱通知）的要求，市住建局組織對(duì)辦法進(jìn)行立法后評(píng)估，從合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、可操作性、立法技術(shù)性、績(jī)效性等六個(gè)方面對(duì)辦法的立法質(zhì)量、實(shí)施績(jī)效進(jìn)行調(diào)查分析和評(píng)價(jià)。通過評(píng)估，對(duì)辦法取得的成績(jī)予以肯定，同時(shí)發(fā)現(xiàn)和指出辦法本身存在的問題以及在實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題，在此基礎(chǔ)上提出對(duì)辦法進(jìn)行繼續(xù)執(zhí)行、修改甚至廢止的客觀可行建議，最終完善民用建筑節(jié)能工作領(lǐng)域的法律規(guī)范。一、立法后評(píng)估情況總述（一）評(píng)估階段說明1評(píng)估準(zhǔn)備階段按照通知要求，

5、由市住建局承擔(dān)辦法立法后評(píng)估具體實(shí)施工作。2016年2月，市住建局成立了辦法立法后評(píng)估工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市住建局分管領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，相關(guān)處室負(fù)責(zé)人擔(dān)任工作小組成員，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，承擔(dān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、匯總評(píng)估意見建議等工作。為有效保證后評(píng)估結(jié)論的客觀性、公正性和專業(yè)性，市住建局將此次評(píng)估工作的有關(guān)事宜委托給第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，并向市政府法制辦備案了委托機(jī)構(gòu)及委托情況等相關(guān)信息。市住建局與第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)共同組建辦法立法后評(píng)估小組（以下簡(jiǎn)稱評(píng)估小組）負(fù)責(zé)本次評(píng)估的具體實(shí)施。評(píng)估小組于2016年2月印發(fā)了立法后評(píng)估實(shí)施方案，實(shí)施方案明確評(píng)估工作分動(dòng)員、調(diào)研、分析、總結(jié)四階段進(jìn)行，評(píng)估目的是通過對(duì)辦法事實(shí)情況的調(diào)

6、查研究和評(píng)估，了解辦法實(shí)施后取得的成就，發(fā)現(xiàn)辦法實(shí)施中存在的問題，判斷辦法制定實(shí)施后是否實(shí)現(xiàn)了立法目的，總結(jié)分析辦法制定與實(shí)施的成功和不足，客觀評(píng)價(jià)辦法的立法質(zhì)量。2評(píng)估實(shí)施階段2016年3月開始，評(píng)估小組正式進(jìn)入評(píng)估的實(shí)施階段。評(píng)估小組通過市住建局政府網(wǎng)站和委托機(jī)構(gòu)的網(wǎng)站發(fā)布評(píng)估公告，公布了辦法立法后評(píng)估的組織機(jī)構(gòu)和人員組成情況、實(shí)施方案等內(nèi)容。通過綜合運(yùn)用多種評(píng)估方法，評(píng)估小組以建設(shè)主管部門、相關(guān)行業(yè)行政主管部門、節(jié)能改造單位、其他行政相對(duì)人為調(diào)查對(duì)象，向其征求有關(guān)辦法的合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、可操作性、立法技術(shù)性和績(jī)效性等六方面意見和建議。完成基礎(chǔ)評(píng)估工作后，評(píng)估小組對(duì)評(píng)估成果進(jìn)行整理分

7、析，形成辦法立法后評(píng)估的初步結(jié)論。3評(píng)估報(bào)告形成階段在立法后評(píng)估初步結(jié)論的基礎(chǔ)上，評(píng)估小組多次召開內(nèi)部討論會(huì)，對(duì)初步結(jié)論進(jìn)行真實(shí)性、有效性論證，并形成評(píng)估報(bào)告征求意見稿。評(píng)估小組于2016年10月27日召開專家論證會(huì)，組織多位專家學(xué)者對(duì)評(píng)估報(bào)告征求意見稿進(jìn)行論證；同時(shí)，評(píng)估小組還向行政相對(duì)人征求意見。在充分聽取專家、相關(guān)部門、行政相對(duì)人意見的基礎(chǔ)上，評(píng)估小組對(duì)評(píng)估報(bào)告征求意見稿進(jìn)行深入地修改和完善，在此基礎(chǔ)上形成立法后評(píng)估報(bào)告。（二）評(píng)估方法說明在具體實(shí)施過程中，評(píng)估小組綜合運(yùn)用多種評(píng)估方法：（1）文獻(xiàn)檢索分析法，評(píng)估小組一方面收集與辦法相關(guān)的上位法、同位階規(guī)章以及配套制度，分析研究辦法與其之

8、間的相關(guān)關(guān)系；另一方面收集理論界、實(shí)務(wù)界有關(guān)民用建筑節(jié)能領(lǐng)域的文獻(xiàn)，重點(diǎn)分析和研究專家、學(xué)者提出的該領(lǐng)域現(xiàn)存問題以及針對(duì)出現(xiàn)的問題所提的解決方法。（2）公開征集意見法，評(píng)估小組在網(wǎng)站上發(fā)布辦法立法后評(píng)估事宜，征求社會(huì)各界的意見和建議。（3）書面征求意見法，評(píng)估小組選擇各區(qū)住建部門為征求意見對(duì)象，就辦法的相關(guān)制度是否落實(shí)以及可操作性問題征求意見并獲得反饋。（4）開會(huì)聽取意見法，評(píng)估小組于2016年6月1日、7月26日組織了兩場(chǎng)座談會(huì)，邀請(qǐng)了行政主管部門、相關(guān)行業(yè)專家與會(huì)對(duì)辦法的施行及辦法本身提出相關(guān)意見和建議。（5）實(shí)地調(diào)研法和個(gè)案分析法，評(píng)估小組選取了具有代表性的蘇州睿航節(jié)能技術(shù)有限公司，與企

9、業(yè)的相關(guān)工作人員就節(jié)能改造企業(yè)發(fā)展、節(jié)能改造項(xiàng)目特征、節(jié)能改造工程實(shí)施等方面進(jìn)行深入訪談，同時(shí)還實(shí)地走訪蘇州書香世家平江府酒店，考察采暖通風(fēng)空調(diào)與生活熱水、照明系統(tǒng)、能耗監(jiān)測(cè)、可再生能源等改造點(diǎn)，實(shí)地了解了民用建筑節(jié)能的主要手段。二、立法后評(píng)估內(nèi)容（一）合法性評(píng)估通過檢索、比照上位法依據(jù)，評(píng)估小組認(rèn)為辦法在制定時(shí)的立法主體權(quán)限、立法程序、立法內(nèi)容達(dá)到合法性標(biāo)準(zhǔn)。 1.辦法的立法主體享有中華人民共和國立法法（以下簡(jiǎn)稱立法法）賦予的立法權(quán)限。辦法制定之時(shí)，蘇州市已經(jīng)屬于被國務(wù)院批準(zhǔn)的“較大的市”，蘇州市人民政府享有政府規(guī)章立法權(quán)。民用建筑節(jié)能管理工作，系中華人民共和國節(jié)約能源法（以下簡(jiǎn)稱節(jié)約能源法

10、）、中華人民共和國建筑法（以下簡(jiǎn)稱建筑法）賦予地方人民政府的本行政區(qū)域內(nèi)的具體行政管理事項(xiàng)，因此蘇州市人民政府有權(quán)就民用建筑節(jié)能管理工作制定地方政府規(guī)章。2.辦法公布后預(yù)留充分的施行準(zhǔn)備時(shí)間。辦法于2008年3月3日公布，2008年5月1日起施行，期間有將近兩個(gè)多月的施行準(zhǔn)備時(shí)間，為行政主管部門、行政相對(duì)人了解、學(xué)習(xí)和執(zhí)行辦法預(yù)留了充足時(shí)間，符合上位法關(guān)于規(guī)章公布之日起30日后施行的要求。3.辦法的內(nèi)容符合制定時(shí)上位法的規(guī)定。辦法內(nèi)容在結(jié)合蘇州市民用建筑節(jié)能管理工作實(shí)踐的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格遵循上位法的規(guī)定，立法內(nèi)容不越權(quán)、不違法。關(guān)于管理體制和部門職能安排、民用建筑節(jié)能信息公示制度、公共建筑室內(nèi)溫度

11、控制制度，符合節(jié)約能源法的規(guī)定；關(guān)于施工圖設(shè)計(jì)審查制度、專項(xiàng)驗(yàn)收制度，符合建筑法和建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例的規(guī)定。4.民用建筑節(jié)能行業(yè)發(fā)展迅速，法律體系也在逐步完善，辦法的立法較為領(lǐng)先，在此之后在民用建筑節(jié)能方面出臺(tái)了不少上位法，如民用建筑節(jié)能條例、江蘇省建筑節(jié)能管理辦法、江蘇省綠色建筑發(fā)展條例等，因?yàn)樾碌纳衔环ǔ雠_(tái)，辦法的部分內(nèi)容與后出臺(tái)的上位法不符：第一，辦法第二十條關(guān)于節(jié)能建筑能效評(píng)估和公示規(guī)定的是鼓勵(lì)性措施，但是在江蘇綠色建筑發(fā)展條例中該內(nèi)容已經(jīng)成為強(qiáng)制性要求。根據(jù)調(diào)研反饋情況顯示，實(shí)踐工作中均已經(jīng)按照強(qiáng)制性要求落實(shí)。第二，辦法第三十三條規(guī)定，采用禁止采用的建筑材料、用能系統(tǒng)、施工工藝和技

12、術(shù)的，行政處罰幅度為“5000元以上3萬元以下”，這與民用建筑節(jié)能條例規(guī)定此類行政處罰的幅度不符，根據(jù)中華人民共和國行政處罰法的規(guī)定，法律對(duì)行政處罰已經(jīng)做出規(guī)定的，規(guī)章只能在其幅度范圍內(nèi)進(jìn)行規(guī)定，因此辦法規(guī)定的處罰幅度負(fù)向超出上位法的規(guī)定。根據(jù)座談反饋情況顯示，執(zhí)法部門針對(duì)該行為在實(shí)施行政處罰時(shí)援引的法律依據(jù)是民用建筑節(jié)能條例，因此辦法該條處罰責(zé)任的規(guī)定在實(shí)踐中因不被使用而實(shí)際失效。5.辦法的立法程序問題。辦法的制定，嚴(yán)格完成立項(xiàng)、起草、審查、決定、公布、備案等所有規(guī)定程序。市建設(shè)局于2007年起草了辦法送審稿，經(jīng)市政府法制辦審核后，于2008年2月26日經(jīng)蘇州市人民政府第2次常務(wù)會(huì)議討論通過

13、，以蘇州市人民政府令第103號(hào)令公布。但是辦法實(shí)施后僅5個(gè)月，民用建筑節(jié)能條例就開始實(shí)施，且辦法中的個(gè)別規(guī)定與民用建筑節(jié)能條例的規(guī)定存在不一致，在辦法制定過程中，關(guān)于立法的必要性和可行性論證不足。（二）合理性評(píng)估依據(jù)立法法、規(guī)章制定程序條例等法律、行政法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合座談會(huì)中各相關(guān)部門的意見，評(píng)估小組認(rèn)為，辦法的立法目的科學(xué)合理，符合綠色建筑發(fā)展的方向；設(shè)置大量鼓勵(lì)性內(nèi)容，有利于民用建筑節(jié)能行業(yè)發(fā)展；設(shè)定的論證審查驗(yàn)收制度、節(jié)能公示和能效標(biāo)識(shí)制度必要且合理；但部分法律責(zé)任的設(shè)定上存有處罰力度不足的缺陷。1.降低建筑能耗、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展符合美麗蘇州建設(shè)的需求。當(dāng)前世界大環(huán)境已經(jīng)引發(fā)全球

14、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、供需關(guān)系、治理結(jié)構(gòu)調(diào)整變化，外部環(huán)境更趨復(fù)雜，給我市乃至我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來多方面影響。著力做好能源節(jié)約的管理工作，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與資源利用相協(xié)調(diào)，能提升我市長(zhǎng)效發(fā)展的能力，能保障美麗蘇州的建設(shè)穩(wěn)中前進(jìn)。辦法在民用建筑節(jié)能行業(yè)起步之際即提出符合當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方向的目標(biāo)，體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)立法的前瞻性。2.設(shè)置多方面鼓勵(lì)性內(nèi)容，穩(wěn)健推進(jìn)民用建筑節(jié)能行業(yè)發(fā)展。二十世紀(jì)八十年代初，國家提出建筑節(jié)能戰(zhàn)略，此后民用建筑節(jié)能行業(yè)發(fā)展至今，已經(jīng)研發(fā)了大批新技術(shù)、新產(chǎn)品、新裝置。但新技術(shù)、新產(chǎn)品在實(shí)踐中推廣應(yīng)用率較低，研究開發(fā)與實(shí)際應(yīng)用出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象，建筑節(jié)能企業(yè)由于資金缺乏，產(chǎn)業(yè)化能力較弱，在配套技

15、術(shù)、施工、使用過程中出現(xiàn)施工工藝不成熟、節(jié)能產(chǎn)品性能不穩(wěn)定等問題，太陽能、地?zé)?、風(fēng)能、核能等清潔可再生能源在建筑中的應(yīng)用剛剛提上日程，利用比例較低。針對(duì)民用建筑節(jié)能行業(yè)實(shí)際存在的問題以及該行業(yè)的發(fā)展階段，辦法并未過多設(shè)置強(qiáng)制性規(guī)范，而更多的是設(shè)置鼓勵(lì)性規(guī)范，既能有效引導(dǎo)注重民用建筑節(jié)能，又能最小限度消除技術(shù)、行業(yè)發(fā)展不成熟所帶來的危害。3.設(shè)定民用建筑節(jié)能論證審查驗(yàn)收制度，全面規(guī)范民用建筑節(jié)能建設(shè)程序。建筑法、建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例等建筑領(lǐng)域的上位法規(guī)定，項(xiàng)目可行性研究、施工圖設(shè)計(jì)審查、竣工驗(yàn)收等程序是建設(shè)項(xiàng)目所必需步驟，民用建筑節(jié)能作為建設(shè)的一個(gè)重要內(nèi)容，自然應(yīng)當(dāng)也完成論證審查驗(yàn)收等程序。辦法

16、結(jié)合我市實(shí)際，第九條、第十二條和十三條、第十八條專門明確和強(qiáng)調(diào)論證審查驗(yàn)收等程序，能有效體現(xiàn)設(shè)計(jì)意圖、控制施工質(zhì)量。4.推行節(jié)能公示、能效標(biāo)識(shí)制度以及企業(yè)誠信管理制度，有助于實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)督。前文述及辦法設(shè)置大量鼓勵(lì)性內(nèi)容，這些內(nèi)容的落實(shí)在很大程度上依賴于開發(fā)商、建設(shè)單位自覺。辦法推行節(jié)能公示和能效標(biāo)識(shí)制度，能通過公示的方式實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督，并進(jìn)而刺激開發(fā)商、建設(shè)單位提高執(zhí)行民用建筑節(jié)能強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的自覺性。在另一層面，辦法創(chuàng)設(shè)企業(yè)誠信管理制度，對(duì)在民用建筑節(jié)能中弄虛作假的企業(yè)，對(duì)其作不誠信記錄，以事后監(jiān)督的方式督促企業(yè)遵守辦法規(guī)定。5.辦法關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定較為簡(jiǎn)單，主要在第三十二條和第三十三條規(guī)定了

17、兩類行為的行政處罰：第一，對(duì)于未公示節(jié)能信息的，辦法規(guī)定處罰金額為1萬以上到3萬以下，評(píng)估小組認(rèn)為，未公示節(jié)能信息的危害性不大、情節(jié)不是非常惡劣，且可采取措施予以糾正，設(shè)置1萬以上到3萬以下的處罰金額，已經(jīng)足以懲戒違反辦法管理制度的建設(shè)單位和房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)。第二，對(duì)于采用禁止性材料、系統(tǒng)、工藝和技術(shù)的，辦法規(guī)定處罰金額為5000元以上3萬元以下，評(píng)估小組認(rèn)為，建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工單位有該等行為的，已經(jīng)嚴(yán)重違反辦法的立法目的和管理重心，僅對(duì)行政相對(duì)人處于5000元以上3萬元以下不足以懲戒其違法行為，較之于民用建筑節(jié)能條例規(guī)定的處罰幅度，該類行為的法律責(zé)任設(shè)定不適當(dāng)，但囿于辦法地方政府規(guī)章的立法位階，

18、在制定時(shí)必須按照1996年10月18日發(fā)布的江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于地方人民政府規(guī)章設(shè)定罰款限額的決定的內(nèi)容，設(shè)定的罰款額度不能超過3萬元，該規(guī)定內(nèi)容與當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r已經(jīng)不相符。（三）協(xié)調(diào)性評(píng)估通過文獻(xiàn)檢索，經(jīng)比對(duì)與辦法同位階的相關(guān)規(guī)章、配套的規(guī)范性文件以及相關(guān)政策，結(jié)合相關(guān)部門座談會(huì)的意見情況，評(píng)估小組認(rèn)為，辦法與其他同位階規(guī)章和規(guī)范性文件之間無沖突，總體而言，辦法是一部協(xié)調(diào)性程度較高的地方政府規(guī)章，但同時(shí)評(píng)估小組也注意到辦法關(guān)于具體制度的內(nèi)容相對(duì)較少，很多制度均為鼓勵(lì)性措施，但缺乏足夠的配套規(guī)范予以補(bǔ)充完善。1.辦法的內(nèi)容與其他同位階規(guī)章和規(guī)范性文件之間無沖突。辦法在制定之

19、前，全國范圍內(nèi)就民用建筑節(jié)能作出專門立法規(guī)定的只有深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建筑節(jié)能條例，關(guān)于民用建筑節(jié)能的規(guī)范更多的是中央到地方的規(guī)范性文件在調(diào)整。辦法在制定時(shí)，較好吸收了有關(guān)國家政策的內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)辦法內(nèi)容與國家政策的協(xié)調(diào)，為民用建筑節(jié)能管理工作的延續(xù)協(xié)調(diào)打下了良好基礎(chǔ)。如辦法第三十條規(guī)定的公共建筑室內(nèi)溫度控制制度，就與國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行公共建筑空調(diào)溫度控制標(biāo)準(zhǔn)的通知(國辦發(fā)200742號(hào))的要求保持一致。另如辦法第五條規(guī)定鼓勵(lì)新型墻體材料的應(yīng)用，該規(guī)定與國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)墻體材料革新和推廣節(jié)能建筑的通知（國辦發(fā)200533號(hào)）的要求相協(xié)調(diào)。2.辦法要求建立的配套制度未全面落實(shí)。民用建筑節(jié)能是

20、個(gè)長(zhǎng)效機(jī)制，短時(shí)間內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出收益，因此許多建設(shè)單位在意識(shí)上不重視，也不愿意投入額外資金。辦法在第二十五條規(guī)定政府相關(guān)部門要落實(shí)優(yōu)惠政策并安排專項(xiàng)資金，第二十八條鼓勵(lì)多元投資。雖然市、縣級(jí)市（區(qū)）兩級(jí)住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門都有相應(yīng)的引導(dǎo)資金，但其他相關(guān)部門卻缺乏優(yōu)惠政策，如稅務(wù)上的收稅優(yōu)惠、金融方面的貸款優(yōu)惠等。（四）可操作性評(píng)估通過座談會(huì)以及實(shí)地調(diào)研，各區(qū)住建部門和節(jié)能改造單位提供的材料，評(píng)估小組認(rèn)為辦法對(duì)法律規(guī)范的規(guī)定明確，基本制度切合實(shí)際易于操作。如辦法第九條至第十八條規(guī)定了民用建筑節(jié)能的設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收程序和具體要求，該部分內(nèi)容在已有的建設(shè)流程上明確了民用建筑節(jié)能的具體問題和操作內(nèi)容，

21、使得民用建筑節(jié)能在建設(shè)過程中的更具實(shí)際操作性。另外辦法也未在建設(shè)過程中創(chuàng)設(shè)新的程序要求，并未給行政相對(duì)人增設(shè)額外的義務(wù)和負(fù)擔(dān)。辦法旨在實(shí)現(xiàn)提高能源利用效率、降低建筑能耗，這個(gè)目的的實(shí)現(xiàn)一方面依托于相關(guān)節(jié)能材料、節(jié)能技術(shù)等落實(shí)在民用建筑節(jié)能在建設(shè)過程中，另一方面還需要民用建筑使用人在使用建筑過程中踐行節(jié)能措施。前者是靜態(tài)的，辦法從設(shè)計(jì)、建設(shè)、驗(yàn)收等方面予以規(guī)定，而后者是動(dòng)態(tài)的，辦法所作的相關(guān)規(guī)定需要人去落實(shí)，辦法在這方面的操作性有欠缺。1.綠色建筑的提法很大程度覆蓋民用建筑節(jié)能。江蘇省綠色建筑發(fā)展條例實(shí)施后，從江蘇省層面到蘇州市層面，所提倡和落實(shí)的更多偏向綠色建筑這一概念，在一定程度上民用建筑節(jié)

22、能被“束之高閣”。綠色建筑涵蓋節(jié)能、節(jié)地、節(jié)水、節(jié)材、室內(nèi)環(huán)境和物業(yè)管理，是更加寬泛的概念，相關(guān)制度以引導(dǎo)為主，民用建筑節(jié)能則是偏重民用建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，更多的強(qiáng)制性規(guī)范，兩個(gè)概念還是有所區(qū)別。2.既有建筑節(jié)能改造強(qiáng)制推行難度大，市場(chǎng)引導(dǎo)力度不足。辦法第二十六條規(guī)定既有建筑的節(jié)能改造以行政強(qiáng)制推行和市場(chǎng)引導(dǎo)相結(jié)合。行政強(qiáng)制推行制度涉及對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益侵犯或干擾，在法治政府建設(shè)的大背景下，強(qiáng)制推行有違法之嫌疑。市場(chǎng)引導(dǎo)在當(dāng)下力度不夠，既有建筑產(chǎn)權(quán)人對(duì)節(jié)能建筑改造的意愿不大。這兩個(gè)原因?qū)е录扔薪ㄖ?jié)能改造推行進(jìn)度緩慢，且可操作行存有困難。3.公共建筑室內(nèi)溫度控制制度難以監(jiān)管。節(jié)約能源法第三十

23、七條規(guī)定了公共建筑的室內(nèi)溫度控制制度，同時(shí)授權(quán)國務(wù)院建設(shè)主管部門制定，但在民用建筑節(jié)能條例和民用建筑節(jié)能管理規(guī)定中均未見有具體操作和監(jiān)管辦法。公共建筑室內(nèi)溫度的控制，需要公共建筑使用人來操作完成，但是這個(gè)監(jiān)管囿于人力物力實(shí)際上無法實(shí)現(xiàn)。4.部分制度已經(jīng)被新規(guī)范和新要求所變更。民用建筑節(jié)能領(lǐng)域的發(fā)展非常快，具體操作實(shí)踐中的規(guī)范和要求都在發(fā)生很大變化，因此辦法原有的規(guī)定與實(shí)際情況已經(jīng)不一致，如第十三條規(guī)定的“審查合格報(bào)告”在實(shí)際中表述為“審查合格證”；第二十三條規(guī)定的關(guān)于自保溫對(duì)象，實(shí)踐中還要求樓板也要做到保溫；第二十四條規(guī)定的強(qiáng)制安裝太陽能熱水系統(tǒng)的樓層數(shù)調(diào)整為6層及以下。（五）立法技術(shù)性評(píng)估對(duì)

24、照立法法及立法技術(shù)規(guī)范要求，通過對(duì)辦法的體例、條文之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系以及條文的具體用語進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估小組認(rèn)為，辦法在體例上做到結(jié)構(gòu)完整、基本條款齊全，在條文表述上用語符合漢語規(guī)范和法言法語要求、表述基本準(zhǔn)確明晰，但是在立法技術(shù)方面也存在一些問題。1.辦法在名稱和條文設(shè)定方面符合規(guī)章制定要求。根據(jù)規(guī)章程序條例的規(guī)定，規(guī)章一般應(yīng)以規(guī)定、辦法命名，辦法涉及的是蘇州市民用建筑節(jié)能管理工作，以“辦法”命名符合要求。辦法總共三十七條，篇幅較小、內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)單，不分章節(jié)安排條文內(nèi)容。辦法包括總則性規(guī)定、民用建筑節(jié)能規(guī)劃編制、民用建筑節(jié)能建設(shè)、既有建筑節(jié)能改造、罰則和附則規(guī)定，在體例上與民用建筑節(jié)能條例相協(xié)調(diào)，

25、充分完備。在條文表述方面，能夠做到用語準(zhǔn)確、簡(jiǎn)潔，條文內(nèi)容明確、具體。2.關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定有的放矢，未重復(fù)上位法的規(guī)定。辦法關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定體現(xiàn)了立法的精簡(jiǎn)，就相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章已經(jīng)規(guī)定了的行政處罰內(nèi)容，辦法不再重復(fù)規(guī)定，而是在第三十一條作了指引，針對(duì)辦法所特有的禁止性規(guī)定，辦法對(duì)此作了相應(yīng)的法律責(zé)任設(shè)定。3.囿于當(dāng)時(shí)的立法技術(shù)條件以及辦法施行后的外部社會(huì)環(huán)境和法律環(huán)境變化，辦法也存在立法技術(shù)上的缺陷：第一，關(guān)于部門名稱的表述與實(shí)際不符。根據(jù)中共江蘇省委、江蘇省人民政府關(guān)于印發(fā)<蘇州市人民政府機(jī)構(gòu)改革方案>的通知（蘇委2009413號(hào)）和中共蘇州市委、蘇州市人民政府關(guān)于印發(fā)&

26、lt;蘇州市人民政府機(jī)構(gòu)改革實(shí)施意見>的通知（蘇發(fā)200956號(hào)）兩個(gè)文件的內(nèi)容，設(shè)立蘇州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局，將市建設(shè)局和市房產(chǎn)管理局的職責(zé)整合劃入市住建局。因此辦法關(guān)于“建設(shè)行政主管部門”的表述已經(jīng)與實(shí)際不符，應(yīng)當(dāng)改為“住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門”；第四條第二款中“房管”部門已經(jīng)取消，“發(fā)展和改革”部門、“經(jīng)貿(mào)”部門的表述也應(yīng)當(dāng)作相應(yīng)調(diào)整。第二，辦法中個(gè)別概念表述不統(tǒng)一?！懊裼媒ㄖ?jié)能”是辦法特別定義的一個(gè)概念，但是在辦法行文中，會(huì)出現(xiàn)“民用建筑節(jié)能”與“建筑節(jié)能”混用的情形，如第十八條規(guī)定的是民用建筑節(jié)能的專項(xiàng)驗(yàn)收，但是在條文中卻多次表述為建筑節(jié)能。關(guān)于主管部門在辦法第四條中表述為“建設(shè)行

27、政主管部門”，但是在第二十四條卻省略表述為“建設(shè)主管部門”。第三，個(gè)別條文的內(nèi)容存在內(nèi)在矛盾。如第二十四條第二款規(guī)定新建12層及12層以下的居住建筑應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)安裝太陽能熱水系統(tǒng)，但第三款卻又規(guī)定鼓勵(lì)新建高層居住建筑采用太陽能供熱系統(tǒng)。根據(jù)民用建筑設(shè)計(jì)通則的規(guī)定，十層及以上為高層建筑，以此標(biāo)準(zhǔn)會(huì)發(fā)現(xiàn)根據(jù)辦法規(guī)定，十層到十二層的建筑既適用強(qiáng)制規(guī)定，同時(shí)又適用鼓勵(lì)性規(guī)定。第四，個(gè)別條文的表述不夠簡(jiǎn)明。第四條第一款關(guān)于主管部門的責(zé)任規(guī)定，前后兩句僅是主體的不同，其他內(nèi)容均一致，在表述上顯得冗繁。（六）績(jī)效性評(píng)估經(jīng)分析專項(xiàng)調(diào)研結(jié)論、征求意見反饋以及相關(guān)報(bào)告，評(píng)估小組認(rèn)為辦法自2008年實(shí)施以來，在民用建筑

28、節(jié)能管理工作方面發(fā)揮了重要作用，在制度規(guī)范層面，在全省乃至全國均有創(chuàng)新意義，促進(jìn)了蘇州市民用建筑節(jié)能工作的法制化進(jìn)展，為民用建筑節(jié)能工作規(guī)定了具體管理手段和措施；在經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益方面，基本實(shí)現(xiàn)了立法目的的要求，新建建筑的民用建筑節(jié)能從設(shè)計(jì)到驗(yàn)收全過程落實(shí)，既有建筑的民用建筑節(jié)能改造逐步推進(jìn)，建筑能耗得到有效降低，節(jié)能行業(yè)得以快速發(fā)展。當(dāng)然，辦法囿于制定時(shí)的特定環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的狀況，辦法本身在落實(shí)和執(zhí)行上已呈現(xiàn)逐步弱化的跡象，相關(guān)制度和規(guī)定也存在不足之處。1.辦法施行至今已有八年，歷經(jīng)了法律規(guī)范從無到有、民用建筑節(jié)能意識(shí)從薄弱到強(qiáng)化、節(jié)能技術(shù)材料工藝從低級(jí)到高端、民用建筑節(jié)能實(shí)施范圍從小到大

29、的顯著變化，辦法所取得的成績(jī)應(yīng)當(dāng)?shù)玫娇隙?。第一，民用建筑?jié)能規(guī)范體系逐步完善。依法治理的前提必須有法可依，在辦法未出臺(tái)之前，民用建筑節(jié)能的相關(guān)工作，主要是依據(jù)國家和地方政策在操作，尤其涉及民用建筑節(jié)能施工圖審查、專項(xiàng)驗(yàn)收等內(nèi)容，因?yàn)闆]有明確的法律依據(jù)，主管部門在執(zhí)行過程中囿于行政行為合法性限制，難以在建設(shè)全過程中實(shí)現(xiàn)對(duì)民用建筑節(jié)能的監(jiān)管。辦法出臺(tái)后，形成了以辦法為核心，相關(guān)配套規(guī)范為輔助的規(guī)范體系，為推進(jìn)蘇州市民用建筑節(jié)能工作提供了法制基礎(chǔ)。 第二，民用建筑節(jié)能意識(shí)大幅提升。民用建筑節(jié)能的落實(shí)，一方面需要借助新技術(shù)、新工藝從建筑硬件角度來降低設(shè)備、設(shè)施的能耗；另一方面也需要依靠建筑的使用人來自

30、覺踐行節(jié)能行為，因此整個(gè)社會(huì)對(duì)民用建筑節(jié)能的意識(shí)也就顯得很重要。辦法出臺(tái)后，主管部門通過組織各種培訓(xùn)講座、參觀學(xué)習(xí)等宣貫活動(dòng)，邀請(qǐng)建設(shè)單位、施工單位、建筑運(yùn)營(yíng)維護(hù)主體等一起學(xué)習(xí)辦法的規(guī)定，強(qiáng)化有關(guān)主體的民用建筑節(jié)能意識(shí)。第三，民用建筑節(jié)能取得明顯成效。低能耗建筑比例提升，根據(jù)江蘇省統(tǒng)一部署，全面落實(shí)居住建筑節(jié)能65%的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)?？稍偕茉磻?yīng)用推廣，“十二五”期間，我市累計(jì)建成可再生能源建筑應(yīng)用面積達(dá)5006.07萬平方米。建筑能效測(cè)評(píng)標(biāo)識(shí)逐步落實(shí)，新建機(jī)關(guān)辦公建筑、大型公共建筑以及政府投資的公共建筑的能效測(cè)評(píng)逐步開展，完成數(shù)量已經(jīng)達(dá)到169項(xiàng)。既有建筑節(jié)能改造穩(wěn)步推進(jìn)，改造過程中推廣合同能源

31、管理模式，拓寬既有建筑節(jié)能改造資金渠道，已改造面積達(dá)到 526.2萬平方米。2.辦法在實(shí)施過程中，因?yàn)槊裼媒ㄖ?jié)能領(lǐng)域發(fā)展速度較快，外部的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件發(fā)生了重大變化，辦法的實(shí)施績(jī)效在一定程度上被打了折扣。第一，人民政府職責(zé)缺位。辦法第四條分兩款，第一款規(guī)定了市、縣級(jí)市兩級(jí)“建設(shè)行政主管部門”的職責(zé)，第二款規(guī)定了相關(guān)政府部門的職責(zé)。但是比對(duì)民用建筑節(jié)能條例、江蘇省建筑節(jié)能管理辦法、江蘇省綠色建筑發(fā)展條例，評(píng)估小組發(fā)現(xiàn)上位法中均有關(guān)于人民政府的職責(zé)規(guī)定。在座談?wù){(diào)研中，有參會(huì)人員提出民用建筑節(jié)能管理方面相關(guān)部門的職能存在交叉的情形，建議明確人民政府在民用建筑節(jié)能管理工作中的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)職責(zé)。第二，鼓勵(lì)

32、性制度落實(shí)困難。辦法用七個(gè)條文的篇幅規(guī)定了大量的鼓勵(lì)性制度，涵括技術(shù)、工程、資金等民用建筑節(jié)能的多個(gè)方面。辦法規(guī)定如此多的鼓勵(lì)性制度，是當(dāng)時(shí)立法環(huán)境的必然。鼓勵(lì)性制度不具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力，僅是法律引導(dǎo)，其落地操作需要全社會(huì)的節(jié)能意識(shí)覺醒，雖然前面有提到辦法實(shí)施后民用建筑節(jié)能意識(shí)大幅提升，但還無法達(dá)到全面節(jié)能的一個(gè)高度，因此僅有鼓勵(lì)引導(dǎo)還不足以有效推進(jìn)民用建筑節(jié)能健康發(fā)展。第三，建筑使用過程中節(jié)能規(guī)制不足。辦法針對(duì)民用建筑節(jié)能更多考慮的是民用建筑建設(shè)過程中的節(jié)能，如要求施工圖設(shè)計(jì)需要有民用建筑節(jié)能專項(xiàng)說明，建筑材料、建設(shè)工藝和技術(shù)等需要滿足節(jié)能要求，竣工驗(yàn)收時(shí)要通過民用建筑節(jié)能專項(xiàng)驗(yàn)收。但是建筑

33、使用過程中的節(jié)能也是非常重要的一環(huán)，而辦法對(duì)此規(guī)定甚少，僅有第二十九條和第三十條予以規(guī)定。第四，既有建筑節(jié)能改造推進(jìn)困難。根據(jù)座談會(huì)反饋的各區(qū)信息，針對(duì)既有建筑節(jié)能改造，政府都會(huì)設(shè)立專項(xiàng)資金，但是資金的使用情況并不是非常良好，甚至有些區(qū)出現(xiàn)沒有企業(yè)申請(qǐng)的情形。節(jié)能改造企業(yè)反饋，既有建筑節(jié)能改造的項(xiàng)目資金主要是業(yè)主自籌，或是通過合同能源管理的模式由節(jié)能改造企業(yè)先投資后收益，同時(shí)向政府申請(qǐng)補(bǔ)貼，但因?yàn)樯暾?qǐng)程序復(fù)雜、內(nèi)容要求高，導(dǎo)致很少有企業(yè)去申請(qǐng)。另外，既有建筑節(jié)能改造的收益呈現(xiàn)商用高、住宅低的特點(diǎn)。根據(jù)吳江區(qū)提供的節(jié)能改造項(xiàng)目來看，酒店經(jīng)節(jié)能改造的，能實(shí)現(xiàn)每年每萬平方米節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)煤120-160噸

34、，而居民住宅小區(qū)則僅能實(shí)現(xiàn)每年每萬平方米節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)煤20-30噸。居民住宅小區(qū)的節(jié)能效果不明顯，實(shí)施節(jié)能改造的項(xiàng)目較少。三、立法后評(píng)估結(jié)論和建議民用建筑節(jié)能是節(jié)能減排工作的重點(diǎn)領(lǐng)域，是建筑業(yè)調(diào)整結(jié)構(gòu)、降低能源消耗、提高資源利用效益的必然要求。在辦法立法之時(shí)，有關(guān)民用建筑節(jié)能領(lǐng)域的法律規(guī)定僅有國家層面的建設(shè)部規(guī)章民用建筑節(jié)能管理規(guī)定以及深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建筑節(jié)能條例為代表的為數(shù)不多的法律規(guī)范。辦法的出臺(tái)，填補(bǔ)了我市在民用建筑節(jié)能領(lǐng)域的立法空白，為民用建筑節(jié)能的行政管理提供了具體操作指引，取得了很好的管理效果。但是隨著技術(shù)和觀念的快速轉(zhuǎn)變，節(jié)能領(lǐng)域本身以及外部環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了重大變化，在法律體系上，更多的上

35、位法如民用建筑節(jié)能條例、江蘇省綠色建筑發(fā)展條例等先后出臺(tái)，在具體操作上，辦法的有關(guān)制度和概念已經(jīng)不再使用。通過對(duì)辦法在制定當(dāng)時(shí)以及實(shí)施過程中的立法質(zhì)量和實(shí)施績(jī)效的評(píng)估，評(píng)估小組認(rèn)為，辦法的立法主體享有相應(yīng)的立法權(quán)限，立法事項(xiàng)符合上位法的要求，制定過程符合相應(yīng)的立法程序，內(nèi)容不與上位法沖突；立法目的科學(xué)合理，符合城市建設(shè)的發(fā)展趨勢(shì)，具體管理制度必要且合理；結(jié)構(gòu)完整、基本條款齊全，在條文表述上用語符合漢語規(guī)范和法言法語要求、表述基本準(zhǔn)確明晰；協(xié)調(diào)性程度較高；基本制度都能夠被有效操作落實(shí)；實(shí)施后取得了較顯著的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)，評(píng)估小組也發(fā)現(xiàn)，隨著在后的新法實(shí)施，辦法部分條文內(nèi)容已經(jīng)與之相沖突

36、；囿于當(dāng)時(shí)的立法技術(shù)條件，數(shù)字形式表述存在不規(guī)范之處；個(gè)別概念的使用未能注重全文統(tǒng)一和內(nèi)在邏輯；條文內(nèi)容較少，具體制度的規(guī)定較為籠統(tǒng)，并且缺乏足夠的配套規(guī)范予以補(bǔ)充完善；辦法中部分制度難以被有效操作和落實(shí)；實(shí)踐中民用建筑節(jié)能管理工作還存在不少難題未解決。在為期六個(gè)月的立法后評(píng)估工作基礎(chǔ)上，評(píng)估小組最終認(rèn)為在辦法制定之時(shí)，辦法的合理性、協(xié)調(diào)性、立法技術(shù)性值得肯定；在辦法實(shí)施過程中，辦法因與新法沖突，合法性的不足凸顯，相關(guān)重要配套制度也未建立，協(xié)調(diào)性出現(xiàn)問題，可操作性和績(jī)效性也逐步暴露出不足，尤其是江蘇省綠色建筑發(fā)展條例實(shí)施后，辦法在行政執(zhí)法實(shí)踐中日益被淡化。評(píng)估小組認(rèn)為隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境和法制環(huán)境

37、的變化和發(fā)展，辦法已經(jīng)在一定程度上與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)。經(jīng)評(píng)估辦法所暴露出來的問題，更重要的原因是因?yàn)橥獠凯h(huán)境以及建筑節(jié)能領(lǐng)域的飛速發(fā)展所致，而非辦法本身存在的先天不足。綠色建筑的發(fā)展是大勢(shì)所趨，民用建筑節(jié)能作為其中的重要一環(huán)，有著基礎(chǔ)性的功能。因此，民用建筑節(jié)能的相關(guān)制度應(yīng)當(dāng)予以進(jìn)一步細(xì)化而非廢棄。因此評(píng)估小組建議辦法應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)修改程序，在整合現(xiàn)有規(guī)范的基礎(chǔ)上，依據(jù)上位法，結(jié)合行業(yè)發(fā)展的新情況，對(duì)辦法進(jìn)行修改。為辦法后續(xù)順利修改，評(píng)估小組就評(píng)估過程中發(fā)現(xiàn)的問題提出以下修改意見。（一）理順綠色建筑和民用建筑節(jié)能的關(guān)系，細(xì)化民用建筑節(jié)能的具體操作建筑節(jié)能是在建筑物的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建造和使用維護(hù)過程中，在滿足規(guī)

38、定的建筑功能要求和室內(nèi)環(huán)境質(zhì)量的前提下，通過采取技術(shù)措施和管理手段，實(shí)現(xiàn)降低運(yùn)行能耗、提高能源利用效率的過程。綠色建筑是在全壽命期內(nèi)，最大限度地節(jié)約資源(節(jié)能、節(jié)地、節(jié)水、節(jié)材)、保護(hù)環(huán)境、減少污染，為人們提供健康、適用、高效的使用空間，與自然和諧共生的建筑。這兩個(gè)概念不是一組對(duì)立的范疇，綠色建筑的提法更為宏觀，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為其是民用建筑節(jié)能的一個(gè)上位概念。在日常行政管理工作中，應(yīng)當(dāng)在發(fā)展綠色建筑的同時(shí)，注重健全和完善民用建筑節(jié)能的相關(guān)制度。辦法第九條規(guī)定的民用建筑節(jié)能專題論證制度，僅是規(guī)定建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)進(jìn)行專題論證，但是在公共建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)中要求超高超大建筑的節(jié)能設(shè)計(jì)還應(yīng)通過建設(shè)行政主管部門組織的

39、專家論證，此處即增加了一個(gè)論證程序。由此可見辦法規(guī)定的現(xiàn)有制度在具體操作過程中還有很多待明確的空間，辦法規(guī)定的制度在綠色建筑發(fā)展的大背景下仍有其存在并發(fā)揮作用的意義。（二）完善管理體制明確人民政府責(zé)任，強(qiáng)化民用建筑節(jié)能專門隊(duì)伍配置民用建筑節(jié)能的管理工作是個(gè)系統(tǒng)工程，不是住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門一家單位能獨(dú)立完成，必須與規(guī)劃、環(huán)保、財(cái)政、稅務(wù)、科技、質(zhì)監(jiān)等單位共同配合。而辦法僅規(guī)定了住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門的職責(zé)，除規(guī)劃部門外，對(duì)其他有關(guān)部門的具體職責(zé)也未詳盡規(guī)定，這導(dǎo)致在行政執(zhí)法實(shí)踐中，存在部門職能交叉的現(xiàn)象。這種情形下，需要人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，因此建議增加關(guān)于人民政府職責(zé)的規(guī)定。建議增加內(nèi)容“市、

40、縣級(jí)市（區(qū)）人民政府（管委會(huì)）應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)民用建筑節(jié)能工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立和完善機(jī)制，全面推動(dòng)民用建筑節(jié)能發(fā)展?！泵裼媒ㄖ?jié)能工作領(lǐng)域拓寬，由傳統(tǒng)的土建維護(hù)結(jié)構(gòu)向復(fù)雜的暖通、機(jī)電系統(tǒng)傾斜，但是主管部門的相關(guān)專業(yè)人才比較緊缺，日益增長(zhǎng)的民用建筑節(jié)能專業(yè)需求與主管部門的人員配備不足之間的矛盾愈發(fā)突出。因此評(píng)估小組建議，辦法可以增加鼓勵(lì)性規(guī)定，采用政府采購專業(yè)服務(wù)的方式，將具備高度專業(yè)性的事項(xiàng)外包給第三方機(jī)構(gòu)開展，以消除前述矛盾所導(dǎo)致的問題。（三）修改與上位法沖突以及不合理的內(nèi)容，調(diào)整不符合立法技術(shù)規(guī)范的表述1.修改行政處罰的幅度范圍。辦法第三十三條規(guī)定的罰款幅度與上位法不符，且規(guī)定的處罰力度也達(dá)不到遏制

41、違法行為的目的，建議或是根據(jù)我市實(shí)踐將“5000元以上3萬元以下”的處罰幅度在“二十萬元以上五十萬元以下”的幅度內(nèi)進(jìn)行修改，或是如果我市無特殊情況，直接適用上位法的處罰規(guī)定，刪除此條法律責(zé)任規(guī)定。2.修改關(guān)于節(jié)能建筑能效評(píng)估規(guī)定。江蘇省綠色建筑發(fā)展條例規(guī)定應(yīng)當(dāng)建立能效公示等節(jié)能監(jiān)管制度，即該制度屬于強(qiáng)制制度，因此建議將辦法第二十條修改為“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)進(jìn)行節(jié)能建筑能效評(píng)估，并將建筑能耗指標(biāo)在建筑物的顯著位置予以標(biāo)識(shí)”。3.調(diào)整辦法中相關(guān)條文的不規(guī)范表述。關(guān)于主管部門名稱，辦法第四條、第七條、第八條、第十三條、第十五條、第十八條、第二十四條、第二十七條、第三十二條、第三十三條、第三十四條中的“建設(shè)

42、行政主管部門”改為“住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門”。第四條和第七條中 “發(fā)展和改革、經(jīng)貿(mào)”改為“發(fā)展改革、經(jīng)濟(jì)和信息化”，第四條中“房管”部門刪去。關(guān)于概念統(tǒng)一方面，第九條、第十一條、第十四條到第十九條、第二十一條、第二十五條中“建筑節(jié)能”改為“民用建筑節(jié)能”。第四條第一款改為“市、縣級(jí)市（區(qū)）住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)民用建筑節(jié)能的監(jiān)督管理”。4.調(diào)整辦法規(guī)定與實(shí)際不符的內(nèi)容。結(jié)合操作實(shí)踐，將第二十四條第二款的12層改為6層。將第十三條中的“審查合格報(bào)告”改為“審查合格證”；第二十三條規(guī)定增加對(duì)樓板的保溫要求。（四）結(jié)合工作實(shí)踐，充實(shí)辦法配套規(guī)范，推進(jìn)既有建筑節(jié)能改造辦法施行至今，各主管部

43、門在民用建筑節(jié)能工作領(lǐng)域已經(jīng)積累了很多經(jīng)驗(yàn)，辦法在修改過程中，應(yīng)當(dāng)注意吸收各地有效做法，或?qū)⒅苯游盏睫k法文本中，或制定相關(guān)配套規(guī)范。民用建筑節(jié)能領(lǐng)域的資金投入是個(gè)重大問題，辦法在修改過程中應(yīng)當(dāng)著力解決。在政府資金投入方面，雖然各地均有引導(dǎo)資金或?qū)ｍ?xiàng)資金，但是并未形成專門規(guī)范，建議由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門會(huì)同財(cái)政部門就政府資金投入民用建筑節(jié)能的資金安排、獎(jiǎng)勵(lì)比例、申請(qǐng)程序等內(nèi)容作出規(guī)定，以此激勵(lì)節(jié)能改造企業(yè)參與既有建筑節(jié)能改造。在其他資金來源方面，辦法鼓勵(lì)多元化、多渠道投資，當(dāng)下政府和社會(huì)資本合作（即PPP）模式在建筑領(lǐng)域大范圍推行，建議辦法修改時(shí)增加該模式以更好實(shí)現(xiàn)資金投入。辦法鼓勵(lì)采用合同能源

44、管理和建筑節(jié)能投資擔(dān)保機(jī)制進(jìn)行既有建筑節(jié)能改造，目前實(shí)踐中主要的模式僅有合同能源管理，而鮮有采取投資擔(dān)保機(jī)制。建議有關(guān)主管部門能夠?yàn)槊裼媒ㄖ?jié)能投資擔(dān)保機(jī)制提供相關(guān)政策扶持，以增強(qiáng)節(jié)能改造企業(yè)信心。附件一蘇州市人民政府令第103號(hào)蘇州市民用建筑節(jié)能管理辦法已經(jīng)2008年2月26日市政府第2次常務(wù)會(huì)議討論通過，現(xiàn)予發(fā)布。市長(zhǎng) 閻立二八年三月三日蘇州市民用建筑節(jié)能管理辦法第一條為了加強(qiáng)民用建筑節(jié)能管理，提高能源利用效率，降低建筑能耗，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)中華人民共和國節(jié)約能源法、中華人民共和國建筑法等有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本市實(shí)際，制定本辦法。第二條本市行政區(qū)域內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建和使用民用

45、建筑的節(jié)能，以及民用建筑節(jié)能的監(jiān)督管理，適用本辦法。第三條本辦法所稱民用建筑，是指居住建筑、公共建筑和工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目中獨(dú)立設(shè)置的具有民用建筑功能的建筑（以下統(tǒng)稱建筑物）。本辦法所稱民用建筑節(jié)能，是指在建筑物的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建造（新建、改建、擴(kuò)建和既有建筑改造）和使用過程中，執(zhí)行國家、行業(yè)和地方民用建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，保證建筑物室內(nèi)熱環(huán)境質(zhì)量，改善建筑保溫隔熱性能，合理利用各種能源，提高建筑物用能系統(tǒng)的運(yùn)行效率，降低能源消耗的行為。第四條市建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)本市行政區(qū)域內(nèi)民用建筑節(jié)能的監(jiān)督管理。縣級(jí)市建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)民用建筑節(jié)能的監(jiān)督管理。發(fā)展和改革、經(jīng)貿(mào)、規(guī)劃、環(huán)保、房管、財(cái)政、稅務(wù)、

46、科技、質(zhì)監(jiān)等行政主管部門按照各自職責(zé)，共同做好民用建筑節(jié)能管理工作。第五條鼓勵(lì)民用建筑節(jié)能的科學(xué)研究和技術(shù)開發(fā)，加強(qiáng)新型墻體材料的應(yīng)用，推廣節(jié)能型的技術(shù)、工藝、設(shè)備、材料和產(chǎn)品，促進(jìn)可再生能源的開發(fā)利用。第六條對(duì)在民用建筑節(jié)能工作中作出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。第七條建設(shè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同發(fā)展和改革、經(jīng)貿(mào)、規(guī)劃等有關(guān)部門，根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃和區(qū)域性節(jié)能規(guī)劃組織編制民用建筑節(jié)能專項(xiàng)規(guī)劃，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)后組織實(shí)施。民用建筑節(jié)能專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)對(duì)建筑物的節(jié)能指標(biāo)、既有建筑物的節(jié)能改造、可再生能源在建筑中的開發(fā)利用、建筑物用能系統(tǒng)的運(yùn)行管理等提出工作目標(biāo)、工作內(nèi)容

47、、具體要求和保障措施。第八條市建設(shè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)民用建筑節(jié)能的科學(xué)研究和開發(fā)狀況，按照技術(shù)先進(jìn)、質(zhì)量可靠、經(jīng)濟(jì)合理的原則，定期發(fā)布鼓勵(lì)在本市推廣應(yīng)用的民用建筑節(jié)能產(chǎn)品和施工工藝目錄。第九條單體建筑面積在2萬平方米以上的大型公共建筑，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)進(jìn)行建筑節(jié)能專題論證，論證結(jié)果應(yīng)當(dāng)列入立項(xiàng)報(bào)告、項(xiàng)目可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)文件。第十條規(guī)劃行政主管部門在編制城市詳細(xì)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃布局和建筑物的平面布置、形狀、朝向、體量等方面綜合考慮民用建筑節(jié)能和建筑能源利用的要求。第十一條建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照建筑節(jié)能要求和建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，委托有相應(yīng)資質(zhì)的單位進(jìn)行設(shè)計(jì)和施工。建設(shè)單位不得明示、暗示或者默示設(shè)計(jì)、施

48、工、監(jiān)理、檢測(cè)等單位降低民用建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，不得明示、暗示或者默示施工單位使用不符合建筑節(jié)能要求的材料、產(chǎn)品和設(shè)備，不得要求設(shè)計(jì)、施工單位擅自修改經(jīng)審查合格的民用建筑節(jié)能設(shè)計(jì)文件。第十二條設(shè)計(jì)單位應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)民用建筑節(jié)能的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范進(jìn)行節(jié)能設(shè)計(jì)，確保民用建筑節(jié)能設(shè)計(jì)質(zhì)量。方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)有民用建筑節(jié)能設(shè)計(jì)專項(xiàng)說明，施工圖設(shè)計(jì)文件應(yīng)當(dāng)包含民用建筑節(jié)能設(shè)計(jì)內(nèi)容。申報(bào)施工圖審查時(shí)，設(shè)計(jì)單位應(yīng)當(dāng)配合建設(shè)單位將所使用的有關(guān)民用建筑節(jié)能設(shè)計(jì)軟件一并報(bào)施工圖審查機(jī)構(gòu)復(fù)核。第十三條施工圖審查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)施工圖設(shè)計(jì)文件中民用建筑節(jié)能內(nèi)容（包括熱工計(jì)算書和節(jié)能設(shè)計(jì)軟件）進(jìn)行專項(xiàng)審查；對(duì)于

49、大型公共建筑，還應(yīng)當(dāng)對(duì)照民用建筑節(jié)能專題論證結(jié)果進(jìn)行審查。審查合格的，出具審查合格報(bào)告；不符合民用建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的，不得出具施工圖設(shè)計(jì)文件審查合格報(bào)告；發(fā)現(xiàn)未按照本辦法規(guī)定設(shè)計(jì)太陽能和其他可再生能源等節(jié)能技術(shù)、產(chǎn)品的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告建設(shè)行政主管部門。經(jīng)審查合格的施工圖設(shè)計(jì)文件確需設(shè)計(jì)變更，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定程序重新報(bào)施工圖審查機(jī)構(gòu)審查。第十四條施工單位應(yīng)當(dāng)按照審查合格的施工圖設(shè)計(jì)文件和民用建筑節(jié)能施工規(guī)程組織施工，在施工中應(yīng)當(dāng)采取節(jié)材、節(jié)水、節(jié)電等措施，減少工程施工用能。施工單位應(yīng)當(dāng)核對(duì)進(jìn)入施工現(xiàn)場(chǎng)的各類建筑節(jié)能材料、產(chǎn)品、設(shè)備的質(zhì)量合格證等證明文件，并按規(guī)定進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)見證取樣復(fù)檢。第十五條監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)按照

50、民用建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)審查合格的施工圖設(shè)計(jì)文件和監(jiān)理規(guī)范的要求實(shí)施監(jiān)理。工程完成后，監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)出具建筑節(jié)能工程質(zhì)量評(píng)估報(bào)告。對(duì)采用列入國家禁止目錄的技術(shù)、工藝、設(shè)備、材料、產(chǎn)品，以及擅自變更建筑節(jié)能設(shè)計(jì)的行為，監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)采取措施予以制止；制止無效的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告建設(shè)單位，同時(shí)報(bào)告建設(shè)行政主管部門。第十六條民用建筑節(jié)能產(chǎn)品生產(chǎn)供應(yīng)單位應(yīng)當(dāng)建立質(zhì)量保證體系，確保產(chǎn)品質(zhì)量符合國家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。建筑節(jié)能產(chǎn)品進(jìn)入施工現(xiàn)場(chǎng)，其生產(chǎn)供應(yīng)單位應(yīng)當(dāng)出具質(zhì)量證明文件。第十七條建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)施工過程建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，對(duì)未按審查合格的施工圖設(shè)計(jì)文件施工的、達(dá)不到節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的工程，應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正。第十八條建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在工程竣工驗(yàn)收前，組織民用建筑節(jié)能專項(xiàng)驗(yàn)收，并將建筑節(jié)能實(shí)施情況和驗(yàn)收文件在工