機(jī)動(dòng)車限行問題之法律探析

1、機(jī)動(dòng)車限行問題之法律探析摘 要 本文主要介紹機(jī)動(dòng)車限行（包括征收交通擁 堵費(fèi)）及其選擇依據(jù)，歸納總結(jié)現(xiàn)有限行方式及其特征，述 評(píng)限行的法律性質(zhì)，并力求通過梳理現(xiàn)有的機(jī)動(dòng)車限行立法 政策，進(jìn)行限行法律規(guī)制之構(gòu)想，以期能為環(huán)保法的發(fā)展與 完善添磚加瓦。關(guān)鍵詞 機(jī)動(dòng)車限行 大氣污染作者簡(jiǎn)介：李苑君，華中師范大學(xué)。中圖分類號(hào)：d922. 1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：a doi :10. 19387/j. cnki. 1009-0592. 2017. 05. 170中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院安全工程系安茲娼是“機(jī)動(dòng)車限 行”發(fā)起人之一。因其2001年開始關(guān)注北京城市交通，到 2007年1月發(fā)表解決北京交通問題的無效機(jī)制研究一文

2、, 其中即提到單雙號(hào)限行。然而，此舉并無實(shí)質(zhì)影響，北京的 “限行”變成“停行”。此后，因各種因素結(jié)果，社會(huì)各方 對(duì)要求進(jìn)行機(jī)動(dòng)車限行法律問題研究的呼聲高漲，至今，限 行問題還是環(huán)保法中一大難題和重點(diǎn)。一、限行（收費(fèi)）及其選擇依據(jù)2007年奧運(yùn)準(zhǔn)備期間，北京開始單雙號(hào)限行；2012年, 北京交通委又對(duì)特定時(shí)段、區(qū)域的機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)限行措施進(jìn) 行相關(guān)研究。此后，蘭州等城市亦開始尾號(hào)限行措施的試行 工作。與此同時(shí)，以應(yīng)對(duì)重污染天氣，濟(jì)南等市、區(qū)決定實(shí) 行單雙號(hào)限行。2015年4月10日，北京市公安交通管理部 門表示，純電動(dòng)小客車（新能源汽車）將不在機(jī)動(dòng)車尾號(hào)限 行限制范圍之內(nèi)從上述限行措施及其背后動(dòng)因

3、來看，不 論是單雙號(hào)限行，還是尾號(hào)限行等，實(shí)施限行目的有二：一 是緩解城市交通壓力；二是提高城市空氣質(zhì)量，治理霧霾。（一）限行依據(jù)盡管機(jī)動(dòng)車限行在我國(guó)大中城市已普遍實(shí)行，但對(duì)其實(shí) 施爭(zhēng)議的熱度從未遞減。筆者將從以下四方面分析其依據(jù)。首先，限行的合理性依據(jù)。其一，限行措施的有效性。 此前或者當(dāng)下的限行措施對(duì)減輕大氣污染、提高空氣質(zhì)量以 及緩解交通壓力、保證道路暢通是否有或者會(huì)有明顯作用， 需要科學(xué)、具體的評(píng)估數(shù)據(jù)證明。但對(duì)于空氣質(zhì)量的改善， 是由多方面因素作用的綜合結(jié)果，而對(duì)于具有流動(dòng)性的空氣 進(jìn)行評(píng)估，亦需要專業(yè)人士和精良儀器的測(cè)評(píng)。因此，限行 措施對(duì)空氣質(zhì)量改善的貢獻(xiàn)到底有多大，人們很難甚至

4、無從 知曉。其二，限行措施最佳選擇性。解決空氣污染和交通擁 堵問題有許多措施可以考慮。相比較而言，以行政手段強(qiáng)制 實(shí)行限行措施，對(duì)當(dāng)事人權(quán)益損害確是最重；然若考慮縮短 限行時(shí)段以方便人們出行，又很可能因人們不能對(duì)時(shí)間進(jìn)行 精準(zhǔn)的自我把控，導(dǎo)致限行目的難以達(dá)到，甚至產(chǎn)生措施執(zhí) 行上的無效混亂。因此，最佳的限行方案也難以確定。其三, 公共利益與私人利益的平衡。對(duì)是否限行的爭(zhēng)論，實(shí)質(zhì)上是 各種不同利益群體間的矛盾：開車的和不開車的。那么當(dāng)一 方利益受損，政府是否采取補(bǔ)償機(jī)制、如何補(bǔ)償，即如何實(shí) 現(xiàn)利益的協(xié)調(diào)平衡也是采取限行政策的重點(diǎn)。其次，限行的合法性依據(jù)。關(guān)于這一點(diǎn)，因?qū)τ谙扌行?質(zhì)的看法不同，會(huì)

5、影響其合法性觀點(diǎn)的不同。若認(rèn)為對(duì)私人 機(jī)動(dòng)車采取限行措施，屬于政府對(duì)公民財(cái)產(chǎn)使用權(quán)的限制行 為，那么根據(jù)憲法第51條規(guī)定：我國(guó)公民在行使自由 和權(quán)利時(shí)，不得損害國(guó)家、社會(huì)、集體的利益和其他公民的 自由和權(quán)利。財(cái)產(chǎn)權(quán)行使如果有這種損害的可能，國(guó)家當(dāng)然 可以通過法律加以限制。但若認(rèn)定機(jī)動(dòng)車限行為物權(quán)限制， 以物權(quán)法第7條規(guī)定：“物權(quán)的取得和行使，應(yīng)當(dāng)遵守 法律，尊重社會(huì)公德，不得損害公共利益和他人合法權(quán)益。” 以及立法法第64條第2項(xiàng)：'屬于地方性事務(wù)需要制 定地方性法規(guī)的事項(xiàng)”規(guī)定，限行法律根據(jù)自然可以為地方 性法規(guī)。然而，也有人認(rèn)為限行措施是政府對(duì)公共資源的一 種配置方式，并不涉及物權(quán)

6、法的問題。還有人認(rèn)為道 路交通安全法第39條提供了政府對(duì)私人機(jī)動(dòng)車采取限行 措施的法律根據(jù)。但其規(guī)定的是"臨時(shí)性”的限行，而且考 慮因素為“根據(jù)道路和交通流量的具體情況”，此初衷及實(shí) 質(zhì)即與實(shí)際限行措施大不相同。另外，行政法中有關(guān)限 行政策制定主體資格和行政內(nèi)容，以及大氣污染防治法 中有關(guān)臨時(shí)性限行措施的相關(guān)規(guī)定，是否能夠成為限行法律 依據(jù)，還需要一定時(shí)期的探索。因此，在限行合法性問題上, 是存在較多爭(zhēng)議的。再次，權(quán)源問題。目前，各地政府及工作部門一般都通 過制定規(guī)范性文件來實(shí)施限行。而立法法中明確規(guī)定： 省、自治區(qū)、直轄市在制定地方性法規(guī)時(shí)不得與憲法、法律 等相抵觸。但有些地方政府

7、在規(guī)定限行時(shí)，甚至把限行的時(shí) 間和范圍均擴(kuò)大。那么，這是否與立法法規(guī)定的"不得 越權(quán)”、“不得抵觸”相違背？又是否已經(jīng)超越了權(quán)限？即 憲法及法律、地方性法規(guī)、規(guī)范性文件三者在有關(guān)機(jī)動(dòng)車限 行問題上發(fā)生沖突，地方政府如何解決和解釋？這亦需要明 確。最后，有關(guān)正當(dāng)性。在制定限行措施時(shí)，政府是否堅(jiān)持 了公共利益、公眾參與、公眾監(jiān)督？當(dāng)民眾利益發(fā)生沖突， 是否進(jìn)行民主協(xié)商？在作出是否限行的決策前后，又是否通 過各種途徑讓民意得到充分表達(dá)？可以說，這些不僅是法治 社會(huì)所要求的不可缺少的正當(dāng)程序，而且也是實(shí)體公正與正 義的保障。（二）收費(fèi)依據(jù)除機(jī)動(dòng)車牌號(hào)的限行措施外，還有另一種特殊的限行方 式，

8、即征收交通擁堵費(fèi)一一在交通擁擠時(shí)段，對(duì)部分區(qū)域道 路使用者收取一定的費(fèi)用。其本質(zhì)是一種交通需求管理的經(jīng) 濟(jì)手段，目的即利用價(jià)格機(jī)制限制城市道路高峰期車流量， 緩解交通擁擠，提高交通運(yùn)營(yíng)效率。筆者對(duì)其實(shí)施依據(jù)分析 如下：首先，合理性依據(jù)。需要承認(rèn)的是，交通擁堵是世界難 題，原因多重，包括不合理的城市規(guī)劃、忽視公共交通建設(shè)、 盲目發(fā)展私家車導(dǎo)致的車輛保有量超標(biāo)等。因而治堵手段也 應(yīng)多種多樣。但是，從科學(xué)決策角度講，收取擁堵費(fèi)應(yīng)理清 擁堵的原因和上路汽車數(shù)量之間的因果關(guān)系，以及采用收費(fèi) 方法能否有效降低擁堵。然而事實(shí)是，這不僅缺乏調(diào)查研究 的數(shù)據(jù)支持，而且按照其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，以及交通經(jīng)濟(jì)學(xué)等 學(xué)科的

9、既有研究，這兩個(gè)因果關(guān)系均不能簡(jiǎn)單成立。另外， 收取擁堵費(fèi)是否有利于社會(huì)財(cái)富增加亦缺乏證明。其次，從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論講，城市道路實(shí)為準(zhǔn)公共品，不應(yīng) 完全由政府免費(fèi)提供。但這并未表明“治堵”可通過價(jià)格杠 桿來調(diào)節(jié)。一般理論表明，采用提高成本、價(jià)格可以改變需 求，但具體到交通經(jīng)濟(jì)及實(shí)際情況，問題會(huì)復(fù)雜很多。其一, 收費(fèi)并非提高效率和創(chuàng)造財(cái)富，只是產(chǎn)生轉(zhuǎn)移效應(yīng)，即以庇 古稅（誰造成負(fù)外部性則交稅或誰受到污染則得補(bǔ)x）的 方式收取費(fèi)用，甚至這種收費(fèi)未區(qū)分造成堵車的人和受堵車 影響的人；其二，從行為經(jīng)濟(jì)學(xué)看，通過定價(jià)機(jī)制進(jìn)行罰款, “罰款”便喪失其本質(zhì)意義而成為類似市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中“買 賣”之”價(jià)格”，行為人支付“

10、價(jià)款”便可以隨意違規(guī)；其三，收取統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的靜態(tài)價(jià)格只是減少行駛，并未提高社會(huì) 效率，甚至靜態(tài)價(jià)格收費(fèi)對(duì)剛性需求影響不大。再次，收費(fèi)的法律依據(jù)。有關(guān)收取擁堵費(fèi)的實(shí)體、程序和合法 性權(quán)利，法律尚無規(guī)定，而且各界尚有爭(zhēng)議。但是從法律價(jià) 值來說，收費(fèi)行為可能影響公平與平等，如對(duì)公車收取的費(fèi) 用實(shí)質(zhì)來自納稅人，這就造成了雙重征稅。最后，國(guó)外先例的借鑒意義。談到擁堵費(fèi)，很多人會(huì)以 國(guó)外為例，如新加坡、倫敦、紐約，但我們不能簡(jiǎn)單舶來國(guó) 外經(jīng)驗(yàn)。而且，事實(shí)上拒絕采用收費(fèi)方式更為普遍。美國(guó)國(guó) 會(huì)2009年發(fā)布的一個(gè)研究報(bào)告表明：其一，倫敦收取擁堵 費(fèi)的效果并不如提高車位費(fèi)的效果；其二，還存在其他更好 的方案；其

11、三，收費(fèi)造成的分配問題、轉(zhuǎn)移效應(yīng)，對(duì)窮人和 富人的影響不同。因此其最終建議不采用收費(fèi)方式緩解擁 堵。更何況，每個(gè)國(guó)家與地區(qū)、每個(gè)城市的各種因素實(shí)為不 同，比如道路規(guī)劃、交通設(shè)計(jì)、人口密度與分布等，不能一 概而論。二、限行方式及其特征分析了限行依據(jù)，筆者接著對(duì)北京、上海以及大氣污 染防治法相關(guān)機(jī)動(dòng)車限行法律法規(guī)、政策規(guī)定進(jìn)行研究和 分析，對(duì)限行方式及其特征有如下歸納。限行方式種類包括四類：一是限時(shí)。包括全天候限行， 重大活動(dòng)期間的限行，工作日高峰時(shí)段限行，以及重污染天 氣限行。二是限區(qū)。包括市內(nèi)行政區(qū)域，高污染區(qū)域以及其 他特殊規(guī)定區(qū)域。三是限車。包括“黃標(biāo)車”等高排放機(jī)動(dòng) 車，低排放車輛，無環(huán)

12、保標(biāo)志車輛，超標(biāo)排放車輛的限行； 四是限號(hào)。包括單p號(hào)限行，尾號(hào)輪換制度等。除上述措 限行措施外，亦規(guī)定了限行適用除外的情況，如基于社會(huì)安 全、公共交通、行政執(zhí)法、專項(xiàng)作業(yè)等特殊車輛。從以上法律規(guī)定可以看出，對(duì)于機(jī)動(dòng)車限行的規(guī)制，從 最初以控制大氣環(huán)境質(zhì)量未達(dá)標(biāo)的特定區(qū)域的機(jī)動(dòng)車污染 物排放為目的，發(fā)展為交通正常運(yùn)行和空氣質(zhì)量良好目的齊 頭并進(jìn)，再到當(dāng)下實(shí)現(xiàn)目的多元，即實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排，交通管 理措施成效，發(fā)展公共交通等，各地區(qū)政府做出了不少努力。三、限行的法律性質(zhì)關(guān)于限行的法律性質(zhì)，法學(xué)界也是眾說紛紜。其一，主 張行政許可說，則以行政許可法第八條第二款、第十二 條為主張公共利益考量與公共資源配置

13、提供依據(jù)。但行政 許可法第十四條、第十五條規(guī)定了臨時(shí)性行政許可及其制 定主體資格將此說駁倒。其二，主張行政強(qiáng)制措施說，但限 行與其內(nèi)涵涉及“違法行為” “社會(huì)危害事件"無關(guān)，因此 該認(rèn)定亦有失偏頗。其三，主張抽象行政行為說，以適用對(duì) 象一般性、行政主體為有實(shí)權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)、制定發(fā)布的規(guī)制 具有一定約束力三點(diǎn)證明限行為抽象行政行為。除此之外， 還有其他學(xué)說，如主張行政征收、行政處罰等?？梢哉f，上 述的定性，會(huì)影響限行實(shí)施的系列法律運(yùn)作。四、限行的法律規(guī)制機(jī)動(dòng)車限行立法沿革可追溯到1999年北京市政府確立北京市輕型汽車排氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，這在中國(guó)歷史上 第一次有了綠標(biāo)車、黃標(biāo)車區(qū)分措施。此

14、后，部門規(guī)范性文 件不斷出臺(tái)，直到奧運(yùn)會(huì)期間規(guī)定實(shí)行單雙號(hào)制度。到目前 為止，大氣污染防治法、各地區(qū)制定的大氣污染防治條例 及相關(guān)規(guī)范性文件，一同構(gòu)成機(jī)動(dòng)車限行的法律體系。分析現(xiàn)有限行立法規(guī)制，思之有不足。比如上文所述有關(guān)限行（收費(fèi)）的法律依據(jù)無處可尋或頗受爭(zhēng)議；對(duì)于限行 措施頒布主體，如政府、交管部門或者其他部門機(jī)關(guān)的制定 資格存在質(zhì)疑；還有關(guān)限行規(guī)范內(nèi)容，比如“臨時(shí)性”之內(nèi) 涵，以及“根據(jù)具體情況”之確認(rèn)都是存在不確定性的。因 此，面對(duì)上述不足，筆者對(duì)限行法律規(guī)制構(gòu)想如下。在原則方面，一要確立法定原則，對(duì)于限行措施頒布主 體等有具體的法律規(guī)定，即如果有依據(jù)則明確適用，如果沒 有依據(jù)則具體規(guī)定；二要嚴(yán)格遵守法律、法規(guī)、規(guī)章的位階 效力，謹(jǐn)慎適用例外規(guī)定的條款，防止地方政府濫用職權(quán)而 侵害公民合法權(quán)利和利益。三要確立比例原則，對(duì)所實(shí)現(xiàn)的 目的與所造成的損害予以考量，以期實(shí)現(xiàn)利益的均衡和總體 最大化。四要確定最小損害原則。還要保證政府及相關(guān)部門 的權(quán)責(zé)統(tǒng)一，平衡公民利益與政府權(quán)力，實(shí)現(xiàn)制約。在路徑方面，在實(shí)體上，應(yīng)科學(xué)立法、立足實(shí)