強化稅收對個人收入分配的調節(jié)作用

1、強化稅收對個人收入分配的調節(jié)作用“十五”計劃綱要提出：要完善個人所得稅，開 征遺產稅；要保護合法收入，調節(jié)過高收入，取締非法收 入，防止收入分配差距的過份擴大；要為建立穩(wěn)定的社會 保障體系提供強有力的保證。這從根本上指明了稅收調節(jié) 的方向、方式和方法，我們應當據此推進稅費改革，健全 稅收制度，進一步強化稅收調節(jié)收入分配的功能。一、我 國居民個人收入范圍的界定西方國家對個人收入的統(tǒng)計，依據于按照西方經濟理 論建立起來的國民經濟體系(sna)o如美國對居民個人收 入的統(tǒng)計，包括了工資和薪金所得、其他勞動收入、業(yè)主 收入、租金、利息、紅利、企業(yè)和政府對個人的轉移支付 以及個人對社會保險分攤額(用紅字

2、表示)。我國長期以來 對收入的統(tǒng)計，依據于國民經濟平衡表體系(mps), 一直 把個人收入定義在勞動報酬的范疇之內。但在實踐中，早 已突破了個人收入只包含勞動報酬收入的概念。在1980年 9月頒布的中華人民共和國個人所得稅法中，明確規(guī)定 的納稅范圍有：工資、薪金、勞務報酬、特許權使用費、 利息、股息、紅利、財產租賃收入和財政部規(guī)定的其他收 入。我們認為，居民個人從各種正常渠道取得的合法收入, 應該全部考慮在居民收入范圍之內，根據收入來源或性質 的不同，大體上可分為五個層次：第一層次是工資和薪金收入，包括基本工資和浮動工 資，它屬于居民個人的固定收入。對于大多數人而言，大 約占其全部收入的60%

3、至85%左右。第二層次是獎金和單位福利收入，包括本單位發(fā)放的 獎金、津貼、實物、住房方面的福利（含福利分房及住房 補助）、交通補助（含單位配車及車補）和通訊補助等。此 類收入差異較大，通常占居民個人收入的20%至30%左右。第三層次是兼職收入，包括講課費、勞務費、課題費、 評審費、演出費、出診費、會議費和出場費等，這是居民 個人從事第二職業(yè)的收入，通常是一些有專長的人士所取 得的收入。這部分收入多數要超過其在本單位所獲得的固 定收入。第四層次是資本性收入，包括房租所得、股息、紅利、 利息等，這是一部分社會富裕階層投資方面的所得，其收 入不穩(wěn)定。但對少部分人而言，投資性收益占他們個人收 入的相當

4、份額。第五個層次是灰色收入，它是指在法律上尚未明確界 定其性質，難以確定其合法性的收入，其本質屬于非正常 的收入，如商業(yè)回扣、禮金及禮券等，這類收入難以估 價。此外，在現實生活中還存在極少數人的黑色收入，這 是法律禁止的收入，不是本文所要研究的問題。對于稅收調節(jié)的對象而言，重點在于第二至四個層 次，尤其是第三、四層次的收入。第一個層次的收入主要 是滿足個人及家庭基本生活的需要，第五個層次需要通過 法律、法規(guī)和管理來完善。二、居民個人收入分配格局的分析改革開放以來，我國居民的個人收入有了很大的增長。 xx年，我國gdp達到102398億元，人均7975元，折合 964美元。全年全國城鎮(zhèn)居民人均可

5、支配收入7703元，是 改革開放以前1978年343元的倍；全年農民人均收入2476 元，是1978年元的倍。但是，在分配制度變革過程中，居 民個人收入分配差距呈現了過大的趨勢，對社會穩(wěn)定和經 濟發(fā)展帶來了一些不良影響，其主要表現：第一，居民之間個人收入水平差距過大。依據統(tǒng)計部 門對城鎮(zhèn)收入水平的劃分，城鎮(zhèn)居民家庭年收入可分五個 層次：其中貧困型家庭年收入在5000元以下，占全部家庭 總數的,溫飽型家庭年收入在5000元至100 00元之間， 占全部家庭總數的,小康型家庭年收入在10000元至 30000元之間，占全部家庭總數的,富裕型家庭年收入在 30000元至100 000元之間，占家庭總

6、數的8%,其中年收入 在100000元以上的富有型家庭占家庭總數的1%.富有型家 庭與貧困型家庭相比，其年收入相差竟達20倍之巨。第二，地區(qū)之間收入差距過大，并有進一步拉大的趨 勢。以人均gdp水平為例，1978年東部、中部和西部地區(qū) 人均g dp分別為466元、312元和257元，東部地區(qū)和西 部地區(qū)相差倍；xx年東部、中部、西部地區(qū)人均gd p分別 為10547元、5733元和428 3元,東部地區(qū)和西部地區(qū)相 差倍。第三，城鄉(xiāng)之間收入差距過大。1978年我國城鎮(zhèn)居民 可支配人均收入為343元，農村居民人均可支配收入為13 3元，兩者相差倍；而xx年城鎮(zhèn)居民為77 03元，農村居民 為2

7、476元，兩者相差倍，其差距也呈現擴大趨勢。值得注意的是，上述數據是國家統(tǒng)計局向社會正式公布的，與實際的收入分配存在差距：按國家統(tǒng)計局所屬城 市調查隊的典型調查，居民個人之間收入的差距估計比統(tǒng) 計數要高出10%左右；據稅務系統(tǒng)的典型調查，要高出20% 以上。對我國改革開放以來個人收入水平的分析，應當從兩 個方面來看：一是居民個人收入差距呈現擴大化趨勢，這 種趨勢以個人收入總水平的提高和收入差距的擴大為標志, 社會財富有向少部分人集中的趨勢；二是居民個人收入分 配差距與長期以來收入水平過低的狀況有直接的聯系。實 際上，我國高收入階層的收入水平與中等發(fā)達國家相比并 不高，而且所占比例也很低。總之，

8、我們既要承認收入差 距的存在，又要從歷史和發(fā)展的角度看待收入分配格局。三、現行的稅收政策在調節(jié)收入分配方面的不足我國現行稅收政策對居民個人收入的調節(jié)作用，主要 體現在個人所得稅、財產稅上，同時消費稅也承擔了一部 分調節(jié)功能。這些稅收對于調節(jié)居民個人收入再分配起到 了一定的作用，尤其是個人所得稅制發(fā)揮了重大的作用。 從1980年開征以來，個人所得稅由當年征收的16萬元， 到xx年征收的1200億元，增長了 75萬倍，堪稱空前的增 長。目前在許多地區(qū)，個人所得稅已經占到地方稅收收入 的第二位。從發(fā)展趨勢看，在一些經濟發(fā)達地區(qū)，再經過 三年到五年的時間，個人所得稅收入將成為當地的第一大 稅收，調節(jié)作

9、用會更加突出。與此同時，由于分配制度的不合理，稅制的不健全， 稅收制度在調節(jié)力度及調節(jié)效果方面尚存在不足。其主要 問題：一是稅種設置不合理，不到位。目前對個人收入的調 節(jié)主要依靠個人所得稅制，其他相關稅種要么沒有建立 （如社會保障方面的稅種），要么功能不夠（如財產稅制）。 從個人所得稅制看，不但本身有不完善之處，而且在整個 稅收體系中的地位過低，難以充分發(fā)揮其調節(jié)作用。xx年 個人所得稅占全部稅收的比重為,遠遠低于發(fā)達國家3 0% 左右的水平，也低于許多發(fā)展中國家的水平（如印度、印 尼等國家為8%至10%）。加上財產稅收入等因素，我國稅收 中來自再分配方面的收入也不會高于總收入的10%.在個人

10、 收入已經占到最終消費近一半的背景下，稅收方面的調節(jié) 作用有待于加強。二是對高收入階層調節(jié)不力。現行個人所得稅制規(guī)定 免征額為800元，適用稅率5%,最高一檔為收入額100000 元，適用45%的稅率。由于免稅額規(guī)定過低，使許多屬于中 低收入的階層承擔了相當部分的個人所得稅。對于高收入 階層而言，由于收入的多渠道和隱蔽性，許多應課稅所得 并沒有納稅，稅收的公平性沒有全面發(fā)揮。從稅制本身的 規(guī)定看，對于高收入者還有加成征收的規(guī)定，名義稅負水 平可達到61%以上，而這是無法操作的。由此形成了高收入 者的應納稅收不上來，而固定收入者的稅收基本上都收上 來了。國家稅務總局的調查顯示，個人所得稅目前主要

11、來 自于工薪所得、個體戶所得、承包和承租所得、利息股息 和紅利所得。1994年至xx年，上述四項所得收入占全部個 人所得稅的,上述收入中來自工薪項目的收入又占到個人 所得稅收入的5 0%左右。這說明，現行個人所得稅在調節(jié) 方向和調節(jié)力度上存在問題。三是財產稅制不健全，對居民個人所擁有的動產、不 動產缺乏系統(tǒng)的調節(jié)手段。目前的房產稅制很不完善，征 收面窄、收入規(guī)模小，要么是征不到稅，要么是漏征量很 大。同時，對遺產和贈與財產的行為并沒有設置相應的稅 制，無法發(fā)揮稅收的調控作用。四是稅收難以對個人收入狀況起到有效的監(jiān)控作用。 由于納稅觀念的偏差，目前居民的主動申報和自覺納稅行 為尚不到位，加之真正

12、意義上的存款實名制并沒有建立， 稅務當局難以對納稅人的真實收入進行監(jiān)控，也就無法對 居民個人的應稅所得全額征稅。五是對偷漏稅行為打擊不力。在稅收執(zhí)法和司法過程 中，對各種違法行為的處罰不力，真正查處的個人所得稅 案件很少，法律威懾力不夠?；谏鲜鰡栴}，有必要對現行的稅收政策作出調整和 改革，以適應新形勢對稅收分配的要求。四、進一步改革稅制，強化稅收的調節(jié)作用稅收參與收入再分配的形式，一是對現實收入的再分 配，即對社會成員征收個人所得稅進行再分配。個人所得 稅具有普遍征收、收入高低稅負不同的特點，功效明顯。 在大部分西方國家，個人所得稅制在稅收體系中處于主導 地位，收入占政府財政收入的1/3以上

13、。二是對存量收入 的再分配，即對收入轉化成動產或不動產以后的收入再進 行調節(jié)。尤其是對繼承遺產或接受饋贈財產的行為征收遺 產稅和贈與稅，甚至課征稅率很高的稅收，以此制約不勞 而獲，并將其所得收入造福于社會。三是開征特別消費稅, 對一部分高收入階層的收入進行再分配。四是征收社會保 障稅，進行再分配。應當指出，稅收對個人收入的調節(jié)不是萬能的，從根 本上講，居民個人收入分配不公，其原因是分配制度的不 合理，稅收只能起到事后調節(jié)的作用，它并不能重新改變 收入分配的格局。問題的關鍵是要完善和規(guī)范初次分配。 同時，居民收入中有“白色”收入、“灰色”收入和“黑色” 收入之分。稅收只能對合法收入進行調節(jié)，而不

14、能對非法 收入進行調節(jié)，后者不屬于收入再分配的范疇。在明確稅收調節(jié)范圍和力度的前提下，針對現行稅收 政策中存在的問題提出建議如下：1、構建完整的調節(jié)個人收入分配稅收體系。其方向是 以個人所得稅制為主體，以財產稅和社保稅為兩翼，以其 他稅為補充，多方面、多環(huán)節(jié)對個人收入予以調節(jié)。為此, 需要改革個人所得稅制，開征遺產稅與贈與稅，健全房地 產稅制，建立社會保障稅制，不斷完善消費稅制。我們認 為，通過此項改革，經過十年左右的時間，個人所得稅在 稅收體系中的比例會上升到10%至12%的水平，財產稅（包 含遺產稅）的收入會占到整個收入的3%至4%,社會保障稅 的份額會占到總收入的10%以上，加上其他因素

15、，與個人收 入有關的稅收會占到整個稅收近30%；經過第二個十年以后, 這些稅收會占到全部稅收的40%以上。2、建立并逐步健全對個人收入的監(jiān)控體系。對居民收 入水平和收入結構全方位的監(jiān)控，是實施管理的基礎條件。 為此要完善存款實名制，實現全國范圍內不同地區(qū)及不同 銀行之間的聯網，建立起真正意義上的實名制；要實行納 稅人和業(yè)主的雙重申報制，減少收入申報上的漏洞，重點 要加大對高收入階層的監(jiān)控。此外，還要大力減少現金交 易，不斷擴大信用卡支付體系；建立全國統(tǒng)一的納稅人賬 戶及納稅信用紀錄，并實現稅務系統(tǒng)內的資源共享。3、盡快改革個人所得稅計稅模式，改“單項分項計征” 為“綜合計征”模式。除稅法有規(guī)定

16、的所得外（比如偶然 所得），要盡量將全部所得按年綜合申報及納稅，減少稅收 申報中的“水份”。與此相配套，應強調源泉扣繳制，從立 法上強調扣繳人的法律責任，這樣不但可以節(jié)約稅收成本, 而且可以從源頭上減少稅收的流失，提高稅收管理的效率， 是個人所得稅管理上的一項重要工作。4、科學地設計個人所得稅制，力爭實現稅收的公平性。 為此要全面考慮家庭贍養(yǎng)、教育支出、社會保障支出等因 素對不同納稅人的影響，考慮名義稅負水平與實際稅負水 平的差異對納稅人的影響，考慮確定適宜的邊際稅率，鼓 勵社會大眾多為社會創(chuàng)造財富。在生計扣除方面，不但要 考慮納稅人的正常生活需要，而且要考慮家庭的總收入水 平及家庭人口的平均

17、收入水平；在支出因素方面，有關教 育、養(yǎng)老和醫(yī)療上的基本支出，都應該允許從費用中扣除; 在稅負水平上，從我國現階段的居民收入狀況及國際上平 均的稅收水平看，我國的邊際稅率應該確定在35%左右，最 高不要超過40%,以兼顧公平和效率原則。5、進一步健全財產稅制，完善對存量財產的調節(jié)。在 房產稅方面可以考慮對不動產征收比例稅（或三個檔次的 累進稅），對高檔別墅應按價值的不同，實行五級左右的累 進征收；對房屋租賃收入要全方位征稅；可以在扣除一定 比例的費用之后，對其實際所得綜合征收15%左右的收入稅; 在土地稅方面，目前調節(jié)力度不夠，可考慮針對不同用途 課征不同水平稅收。同時，要力爭創(chuàng)造條件，做好遺產稅 和贈與稅的立法工作。6、改革社會保障基金征收辦法，由現行的繳納社保基 金改為征收社會保障稅。征收社會保障稅有利于建立規(guī)范 的社保資金籌資渠道，有利于對社?；饘嵭惺罩蓷l線 管理，有利于和國際慣例接軌。因此，應當從立法和管理 兩方面著手，本著統(tǒng)一規(guī)劃、因地制宜、分步實施的原則, 科學、嚴密地設計社會保障稅制，逐步改變目前企業(yè)和個 人各自繳納的比重，適當提高個人繳納的比重，最終