農(nóng)民工市民化進程中居住權(quán)保障研究

1、    農(nóng)民工市民化進程中居住權(quán)保障研究    何澤摘要居住權(quán)作為一項基本人權(quán)，是農(nóng)民工社會保障中的重點問題。安居是樂業(yè)的前提，是城鎮(zhèn)化和市民化進程的推動力。農(nóng)民工居住權(quán)問題主要表現(xiàn)為居住環(huán)境惡劣以及居住條件簡陋，一直未得到根本有效的解決，嚴重阻礙和諧社會的進程。本文以相關(guān)政策和理論為切入點，探究農(nóng)民工居住權(quán)保障的必要性；分析農(nóng)民工居住權(quán)現(xiàn)狀并剖析其產(chǎn)生的原因及帶來的負面影響；最后結(jié)合前文提出保障農(nóng)民工居住權(quán)的一些建議。關(guān)鍵詞農(nóng)民工 市民化 居住權(quán)一、農(nóng)民工市民化進程中居住權(quán)保障之必要性（一）居住權(quán)制度概述我國對于是否應(yīng)該把居住權(quán)寫入法律，是否應(yīng)該構(gòu)建居

2、住權(quán)制度，以及如何構(gòu)建等問題仍存在很大爭議。比如有文章認為，“在此，并不是想百分百否定居住權(quán)制度在我國建立的作用和意義，僅僅是通過對以上問題的拆分解析，筆者總體上還是傾向于物權(quán)法中不設(shè)立居住權(quán)，至少不設(shè)立傳統(tǒng)大陸法系的居住權(quán)制度?！庇钟形恼抡J為，“本文的分析表明，否定居住權(quán)的各項理由是難以成立的，這既是歷史的，也是邏輯的結(jié)論。我國立法者應(yīng)有充分的信心，并循著清晰的思路來構(gòu)建居住權(quán)制度。”本文傾向于后一種觀點，國家應(yīng)通過制定法律及政策，向社會成員尤其是農(nóng)民工這樣的弱勢群體提供能夠提升生活質(zhì)量的住房保障，并逐步完善社會福利保障。如果一時創(chuàng)建居住權(quán)制度有很大困難，也可以先建立農(nóng)民工居住權(quán)保障制度，一

3、來可解決農(nóng)民工居住權(quán)這一困擾多年已迫在眉睫的問題，二來也可作為“探路石”將來為居住權(quán)制度提供實踐經(jīng)驗和借鑒意義。居住權(quán)概念有廣義和狹義之分，廣義的居住權(quán)指關(guān)于居住的各種權(quán)利的總和，且不管是對他人所有還是自己所有的房屋：狹義的居住權(quán)主要可以被理解為法律上的權(quán)利，是一種用益物權(quán)。是自然人在自己和家庭生活需要限度內(nèi)使用他人房屋的權(quán)利。（二）市民化進程中保障農(nóng)民工居住權(quán)的作用（1）保障農(nóng)民工居住權(quán)是內(nèi)需增長的重要源泉。2014年5月國家統(tǒng)計局公布的監(jiān)測結(jié)果顯示，2013年全國農(nóng)民工數(shù)量達到26894萬人，同比增長2.4%。在接下來的數(shù)十年中，我國農(nóng)村勞動力流入城鎮(zhèn)的勢頭并不會減弱，現(xiàn)有農(nóng)民工也基本不會

4、回流，這意味著將有上億個農(nóng)民工家庭居住在城鎮(zhèn)?？梢灶A(yù)見，農(nóng)民工市民化進程加快的同時，讓他們在城鎮(zhèn)擁有穩(wěn)定住所，擁有穩(wěn)定工作，擁有穩(wěn)定生活，滿足這一群體的消費、住房和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將創(chuàng)造巨大的內(nèi)需。研究表明，如果每年有1000萬農(nóng)民工及其家庭成員實現(xiàn)市民化，完整享受城鎮(zhèn)居民的公共服務(wù)，將使我國經(jīng)濟增長率提高1個百分點。（2）保障農(nóng)民工居住權(quán)是新型城鎮(zhèn)化進程的推動力。農(nóng)民工市民化是我國城鎮(zhèn)人口增長的重要途徑，是我國新型城鎮(zhèn)化的核心問題，而居住權(quán)是農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的關(guān)鍵，是市民化的基礎(chǔ)。農(nóng)民工作為一種特殊過渡形式，其未來應(yīng)該在城鎮(zhèn)定居，完全融入城鎮(zhèn)，實現(xiàn)市民化。新型城鎮(zhèn)化如果農(nóng)民工住房問題都得不到解決，

5、它就不會是真正的市民化，更談不上城鎮(zhèn)化。反過來看，農(nóng)民工居住權(quán)問題，直接關(guān)系到中國新型城鎮(zhèn)化進程。農(nóng)民工這一群體在城鎮(zhèn)發(fā)展過程中的作用和影響日益凸顯。農(nóng)民工居住權(quán)這一問題若能得到有效解決，將大大推動我國城鎮(zhèn)化進程，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展。可以說，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)安居的背后蘊藏了巨大推動力和可期待利益。（3）保障農(nóng)民工居住權(quán)是改善民生的現(xiàn)實需要。農(nóng)民工市民化進程緩慢甚至停滯近幾年一直都是我國社會極為突出的民生問題。據(jù)建設(shè)部課題組調(diào)查，城鎮(zhèn)最低的房價也遠遠高于農(nóng)民工的經(jīng)濟承受力。所以買房對于絕大多數(shù)農(nóng)民工來說，可望不可即，甚至連想都不會去想。農(nóng)民工基本只能通過租賃住房定居下來，然而他們能承

6、受的房屋租金又遠低于當前城鎮(zhèn)房租水平。大部分農(nóng)民工聚集在郊區(qū)、“城中村”、城鄉(xiāng)結(jié)合部。那里的消費水平較低，租賃費用便宜，但居住面積狹窄，配套設(shè)施缺失，居住條件惡劣，與城鎮(zhèn)市民之間的生活差距不斷拉大。更頭疼的是，近年來城鎮(zhèn)房價、房租加速增長，郊區(qū)等農(nóng)民工集聚地加快改造，城鎮(zhèn)邊緣持續(xù)向遠郊區(qū)擴展，農(nóng)民工的居住成本、通勤成本隨之快速上升，日常生活受到極大影響。保障農(nóng)民工居住權(quán)，改善其居住條件與居住環(huán)境，這成為迫切的民生要求。二、我國農(nóng)民工居住權(quán)制度的現(xiàn)狀與問題分析（一）我國農(nóng)民工居住權(quán)制度的立法現(xiàn)狀改革開放以來，國家及有關(guān)部門確實出臺了一些相關(guān)法規(guī)，比如關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)意見，比如國務(wù)院解

7、決城市低收入家庭住房困難的若干意見，但這些主要是行政法規(guī)和部門規(guī)章。有的是通知，有的是決定，大多使用口號性或號召性的語言，或是參照相關(guān)原則規(guī)定，其不僅法律效力等級低，而且不夠權(quán)威，缺乏可操作性，在實踐中很難得到有效實施。2002年的物權(quán)法征求意見稿專門設(shè)置居住權(quán)一章，十二個條文分別規(guī)定了居住權(quán)的設(shè)立方式，居住權(quán)人的權(quán)利、義務(wù)，期限以及居住權(quán)的消滅等條款。其立法目的在于保護社會中弱勢群體的基本住房權(quán)，很顯然農(nóng)民工屬于弱勢群體之一。但是后來正式頒布的物權(quán)法刪除新設(shè)的居住權(quán)制度，理由在于居住權(quán)制度在我國理論界仍然存在較大的爭議，民眾的意見也不統(tǒng)一，立法機關(guān)在這樣的情況下，決定在我國物權(quán)法中暫不設(shè)立居

8、住權(quán)制度。所以受限于國情，雖然居住權(quán)制度對我國社會保障、社會扶助、社會和諧具有重要現(xiàn)實意義，但基本處于缺失甚至空白狀態(tài)。（三）市民化進程中產(chǎn)生農(nóng)民工居住權(quán)問題的原因（1）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的延續(xù)是其直接原因。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟時代。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制直接牽涉到城鄉(xiāng)、工業(yè)及農(nóng)業(yè)的利益關(guān)系，導(dǎo)致改革開放以來，其改革嚴重滯后，其問題日漸凸顯。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，以傳統(tǒng)戶籍制度作為基礎(chǔ)，特征是城鄉(xiāng)不對等的、與戶籍密切相聯(lián)的一系列福利與權(quán)利。改革開放以來，戶籍政策有所放寬，但未從根本上變更“市民”與“農(nóng)民”之間的界限，農(nóng)民工在城市里許多應(yīng)該得到的權(quán)益并沒有保障。以戶籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)壁壘把農(nóng)民工與城鎮(zhèn)

9、居民分成兩個不同的社會身份，形成兩種資源分配制度。endprint（2）缺乏對城鎮(zhèn)化正確認識是其觀念原因。一直以來存在一種錯誤的觀念，農(nóng)民工這一群體只是進城打工賺錢的，他們最后終究還是要回到農(nóng)村的，因此他們的居住權(quán)問題本身并沒有解決的必要。然而實證研究顯示，目前為止已有逾50%的農(nóng)民工外出務(wù)工時間超五年，有定居意愿，并且很多農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工在生活習慣、觀念等方面已經(jīng)逐漸趨同于城鎮(zhèn)市民，再讓他們回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)是不現(xiàn)實的。農(nóng)民工群體表現(xiàn)出的這些變化完全符合城市化發(fā)展規(guī)律，他們就應(yīng)該是以后的城鎮(zhèn)居民。（3）政府職能未轉(zhuǎn)變到位是其深層次原因。保障每一位公民享有居住權(quán)，讓公民得到與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的

10、住房，這是政府無法回避的責任。改革開放以來，農(nóng)民工居住權(quán)問題始終未得到有效解決，與政府職能定位不清、政府職能轉(zhuǎn)變不到位有很大關(guān)系。國家至今沒有制定相關(guān)有效政策，政府沒有實施有效措施改善農(nóng)民工居住條件，城鎮(zhèn)總體規(guī)劃對農(nóng)民工居住權(quán)也缺乏具體的指導(dǎo)和調(diào)控，單純依靠用工單位或農(nóng)民工自身是無法解決這一痼疾的。政府務(wù)必要轉(zhuǎn)變觀念，在制訂城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，特別是在制定住房發(fā)展規(guī)劃時，要把農(nóng)民工這個重要的因素考慮進來。（4）法律規(guī)范不完善是其制度原因。任何權(quán)利都離不開法律的保障，完善住房保障方面的法律規(guī)范是我國法制建設(shè)的必然要求。我國目前并沒有制定專項的保護城鎮(zhèn)外來人員居住權(quán)的法律，一直停留在政策層面上。地方政府

11、通過行政性規(guī)章或其他規(guī)范性文件進行規(guī)定，其層次低，效力弱，政策性強，穩(wěn)定性差，并且會出現(xiàn)各地方立法沖突。這導(dǎo)致實際操作混亂，農(nóng)民工這一群體處于被動，其居住權(quán)益保障很難得到法律支持，無法得到充分保障。此外由于法律規(guī)范的不完善，在農(nóng)民工居住權(quán)保障方面還存在立法空白。比如現(xiàn)行法律中，用工單位作為農(nóng)民工居住權(quán)保障的責任主體，卻并沒有對其設(shè)立進行處罰的“剛性條款”，形成法律上的一個“盲區(qū)”，導(dǎo)致農(nóng)民工維權(quán)舉步維艱。三、保障農(nóng)民工市民化進程中居住權(quán)的建議（一）區(qū)分不同戶籍情況保障農(nóng)民工居住權(quán)（1）遷戶籍農(nóng)民工：結(jié)合戶籍轉(zhuǎn)移制度，納入城鎮(zhèn)居民保障。地方政府可以根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，對于在本地持續(xù)生活滿一定時間且

12、有穩(wěn)定工作和收入的農(nóng)民工，應(yīng)允許其在本地落戶，從而積極推進戶籍制度改革，給予在本市落戶的農(nóng)民工以市民待遇，真正實現(xiàn)由農(nóng)民向市民的身份轉(zhuǎn)變。在一些地區(qū)實行統(tǒng)一居民身份的一元戶籍制度，廢除農(nóng)業(yè)戶籍，按照是否擁有合法穩(wěn)定住所或穩(wěn)定工作的標準，實行全新的戶籍管理機制。在逐漸取消城市特有的各種優(yōu)惠補貼和社會福利的同時，逐漸增加財政投入于農(nóng)村的公共設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)完善，較大幅度地提高農(nóng)村居民的福利水平。由于戶籍制度必定是逐步放開的，不可能一蹴而就，因此應(yīng)本著公平正義對待每個在本地生活就業(yè)居民的原則，對農(nóng)民工實行屬地管理，在進行城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、制定公共政策時不能把農(nóng)民工排除在外，應(yīng)充分考慮農(nóng)民工的權(quán)益，盡可

13、能向他們提供全面優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和基礎(chǔ)保障。農(nóng)民工與原城市居民一樣，盡同等義務(wù)，享受同等權(quán)利。（2）不遷戶籍農(nóng)民工：保護其在就業(yè)地的居住權(quán)利。對于愿遷但暫時不滿足落戶資格或者不愿遷的農(nóng)民工，應(yīng)放寬其進城定居的條件，并且保證其與本地市民一樣同工同酬同權(quán)。保障農(nóng)民工的勞動權(quán)益，從而提升他們的經(jīng)濟能力，讓他們能自己初步解決住房問題，這應(yīng)該是努力的重要方向。農(nóng)民工能憑自己能力解決居住權(quán)問題是我們的高級目標。（二）保護農(nóng)民工在農(nóng)村的住房及宅基地、自留地合法權(quán)益農(nóng)民工在農(nóng)村的住房和宅基地是其最后的退路，必須得到依法保障，絕對不得強制置換，必須按照農(nóng)民工自己意愿進行。他們?nèi)匀粨碛性谵r(nóng)村居住的權(quán)利，任何組織個人

14、都不能沒收、侵占農(nóng)民工的宅基地。對回村的農(nóng)民工，應(yīng)該提供與普通村民一樣的優(yōu)惠補助政策?，F(xiàn)在社會時常出現(xiàn)強拆現(xiàn)象，在違背農(nóng)民意愿的前提下，強制推到其住房，占用其宅基地，這是違背憲法，違反世界人權(quán)宣言的。即使存在事后補償，農(nóng)民工也將可能面臨無房居住的困境。此外現(xiàn)行的土地制度也有必要改革，為農(nóng)民工進城鎮(zhèn)解決住房問題蓄力。我國現(xiàn)行的土地制度下，農(nóng)民工根本得不到土地的收益，很多土地只能變?yōu)榛牡囟速M土地資源。因此，可以考慮按照農(nóng)民工個人意愿，讓政府部門回購他們的土地，使他們得到一部分進城購房置業(yè)的資本。（三）完善農(nóng)民工居住權(quán)保障相關(guān)立法我國應(yīng)該加快建立農(nóng)民工居住權(quán)制度，不斷出臺頒布新法，完善修訂舊法。比如在廣泛聽取社會各界聲音尤其是社會弱勢群體意見的基礎(chǔ)上加快制定出臺住房保障法，這將直接保障農(nóng)民工的基本居住權(quán)利。對已有的法律法規(guī)比如城市房地產(chǎn)管理法，應(yīng)該對其進行修改和完善。我國以前出臺的經(jīng)適房、廉租房管理辦法，基本都是依靠行政手段，且?guī)缀醪簧婕稗r(nóng)民工住房問題。農(nóng)民工遇到住房問題，權(quán)益受到侵害，找不到維權(quán)之路，所以必須豐富立法保障。政府住房優(yōu)惠政策，減稅，貼息，明確用工單位責任，保障性住房建設(shè)，保障居住條件和環(huán)境等內(nèi)容都應(yīng)該被納入法律，真正做到有法可