地方人大述職評議幾個焦點(diǎn)問題的思考

1、地方人大述職評議幾個焦點(diǎn)問題的思考地方人大述職評議幾個焦點(diǎn)問題的思考述職評議將監(jiān)督事和監(jiān)督人、工作監(jiān)督和人事監(jiān)督結(jié)合起來，在一定程度上增強(qiáng)了監(jiān)督的效果，各地人大因此比較普遍地將其作為有效行使監(jiān)督職權(quán)的突破性路徑之一。從最初基層人大自發(fā)性的探索試驗(yàn)，到在地方性法規(guī)和規(guī)范性文件的指導(dǎo)和推動下各級地方人大普遍地開展這項(xiàng)工作，歷經(jīng)十多年的探索實(shí)踐，述職評議已經(jīng)成為各級地方人大一種重要的經(jīng)常性的監(jiān)督方式。但是，由于缺乏明確而持續(xù)的理論指導(dǎo)、法規(guī)不夠完善以及存在體制性矛盾等原因，述職評議也面臨許多亟待解決的理論和現(xiàn)實(shí)問題，并因此而呈現(xiàn)出停滯不前的狀況。要讓述職評議繼續(xù)發(fā)展下去，就必須對其所面臨的問題作出理

2、論回答，并進(jìn)行制度性、法制化的現(xiàn)實(shí)解決。一、關(guān)于述職評議的功能問題明確述職評議的功能（即目的和作用），是解決述職評議一系列問題的前提和起點(diǎn)。從本質(zhì)上說，述職評議是人大為了對自己的人事決定行為負(fù)責(zé)而采取的一種人事監(jiān)督行為。法定的監(jiān)督方式應(yīng)有其特定的法律功能。述職評議作為一種常規(guī)性的人事監(jiān)督方式，它不同于質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職、罷免等特殊情況下的“問題式”監(jiān)督方式。特殊或者“問題式”監(jiān)督是對于可能存在或者已經(jīng)查證的特定問題進(jìn)行監(jiān)督，主要是為了弄清可能存在某個單位的問題，或者直接根據(jù)已經(jīng)查證的問題進(jìn)行處置或制裁。述職評議一般是“非問題式”監(jiān)督，是對評議對象依法履職的一般情況進(jìn)行監(jiān)督，主要是為了了解

3、其任后依法履職的情況，基本功能是：檢查工作，了解情況；評議優(yōu)劣，加以勉誡；發(fā)現(xiàn)問題，督促整改。如果評議中發(fā)現(xiàn)了重大問題，需要對評議對象進(jìn)行處理，則需啟動新的程序，即人事處理程序，比如責(zé)成評議對象的主管機(jī)關(guān)進(jìn)行查處，或者提出特定問題調(diào)查案，或者直接提出免職案或撤職案，或者移交司法機(jī)關(guān)處理等。人事處理不屬于述職評議的范圍，雖然可以由述職評議轉(zhuǎn)入已有的人事處理程序，但它們是兩個完全不同的法定程序，并且人事處理程序必須另行依法啟動。這就是說，述職評議不應(yīng)也不能直接承擔(dān)人事處理的功能?，F(xiàn)行有關(guān)述職評議的地方性法規(guī)一般也正是遵從的這種原則。但是在實(shí)際工作中，存在一種直接根據(jù)述職評議的結(jié)果進(jìn)行人事處理的傾向

4、，企圖將人事處理程序簡單化地作為述職評議的一個環(huán)節(jié)。似乎不進(jìn)行人事處理（如在評議測評“不滿意”票超過半數(shù)的情況下），就意味著述職評議效果不好，還因此而埋怨不敢“碰硬”，或者簡單地歸咎于黨委不支持人大的工作，認(rèn)為與其如此，還不如不搞述職評議。這種情況正是由于對述職評議的法律屬性和基本功能認(rèn)識不清造成的。對述職評議法律屬性和基本功能的認(rèn)識的紊亂，將會使述職評議工作陷入矛盾和尷尬的境地，有損于述職評議的效果和信譽(yù)，從而影響其進(jìn)一步的發(fā)展，因此必須對述職評議的功能進(jìn)行明確的理論界定和嚴(yán)格的法律規(guī)定。需要指出的是，人大述職評議不同于有關(guān)國家機(jī)關(guān)對其組成人員的考核評價和內(nèi)部行政性監(jiān)督。目標(biāo)考核、業(yè)績和全面

5、評價及其內(nèi)部行政性監(jiān)督，是有關(guān)國家機(jī)關(guān)的職權(quán)，人大不能越俎代庖。人大可以要求和責(zé)成有關(guān)國家機(jī)關(guān)加強(qiáng)和改進(jìn)這些方面的工作即加強(qiáng)考核和行政監(jiān)督，但是不能越權(quán)代辦。必須明確，人大述職評議是監(jiān)督而不是工作考核或者人事考察。人大述職評議的主要內(nèi)容應(yīng)該是：貫徹執(zhí)行憲法、法律、法規(guī)和人大決議、決定以及有關(guān)審議意見的情況；依法履行職責(zé)、勤政廉政的情況；辦理代表議案、建議的情況；有無違規(guī)違法、失職、瀆職等方面的重大問題等。二、關(guān)于述職評議的程序性問題在討論述職評議的程序性問題之前，讓我們先來對述職評議的主體和對象進(jìn)行簡要的界定。從理論上說，人大述職評議可以分為代表大會述職評議和代表大會常務(wù)委員會述職評議兩種；至

6、于選民和原選舉單位對其所選舉代表的述職評議，則不屬于本文論述的范圍。代表大會述職評議的完全主體是代表大會，評議對象是代表大會選舉產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān)工作人員。由于操作上比較困難等原因，代表大會述職評議很少開展（鑒于此，本文所論述職評議主要是指常委會述職評議）。人大常委會述職評議的完全主體是常委會；評議對象一般是常委會（決定）任命的政府組成人員和法院、檢察院有關(guān)人員，從可操作性出發(fā)，也可以包括代表大會選舉產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān)工作人員（比較好要有代表大會的授權(quán)）。常委會作為評議主體，負(fù)責(zé)決定述職評議案，授權(quán)主任會議組織實(shí)施，聽取和審議述職報(bào)告和述職評議調(diào)查報(bào)告，召開全體會議進(jìn)行評議，聽取評議對象的說明和辯護(hù)，

7、進(jìn)行滿意度測評，作出評議意見或者有關(guān)決定。在述職評議的這些環(huán)節(jié)中，不能用其他會議來代替常委會全體會議。述職評議作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的一種監(jiān)督方式，需要法制化的程序保障。首先是述職評議案的提出和決定要做到民主化和制度化?，F(xiàn)行地方性法規(guī)一般規(guī)定由常委會主任會議根據(jù)情況提出并決定述職評議案。這種規(guī)定使得提出和決定述職評議案的隨意性較大，比如開不開展述職評議，什么時間開展述職評議，選擇誰為評議對象等，都是由行政化傾向較重的主任會議來提出和決定的。這就會讓述職評議隨著領(lǐng)導(dǎo)人及其觀念和注意力的變化而變化，顯然不符合民主和法治的要求。因此，應(yīng)當(dāng)對述職評議案的提出主體、決定主體和提出、決定程序作出法律規(guī)定。述職評

8、議案的提出主體應(yīng)該包括主任會議、專門委員會和一定數(shù)量的常委會組成人員（聯(lián)署）等。提出述職評議案，應(yīng)當(dāng)說明理由。述職評議案的決定主體只能是常委會。主任會議應(yīng)于年底對各方提出的下年的述職評議案進(jìn)行匯總和協(xié)調(diào)，形成草案，提請常委會會議審議決定。如有特殊情況，2021年中可以按照一定程序?qū)κ雎氃u議計(jì)劃進(jìn)行個別調(diào)整。提出和決定述職評議案，主要應(yīng)當(dāng)遵從“有事”評議和“告訴”評議的原則以及“重要性”原則。從必要性、可行性和效果、成本等多方面考慮，不宜對所有（決定）任命人員進(jìn)行普遍的述職評議。其次是述職評議的過程要公正、合法。述職評議涉及到對有關(guān)國家機(jī)關(guān)重要官員的評價，可能會導(dǎo)致啟動人事處理（處罰）程序，可能

9、導(dǎo)致一定的法律后果。述職評議過程的合法化、公正化是述職評議后果合法化、公正化的前提和條件。因此必須對述職評議的過程尤其是評議調(diào)查、評議會議、評議申辯以及作出評議意見或者決定等作出程序性規(guī)定，使之具有法律確定性，以維護(hù)其嚴(yán)肅性和權(quán)威性，盡可能地避免隨意性。比如評議調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)按照一定的規(guī)則和程序在常委會組成人員中確定（也可吸收其他代表參加）；評議調(diào)查應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)事求是、客觀公正的原則，按照一定的方式來進(jìn)行；評議會議和作出評議意見或者決定應(yīng)當(dāng)遵循一定的規(guī)則和程序等。值得注意的是，一些地方在實(shí)際工作中常常剝奪了評議對象申辯的權(quán)利，在未進(jìn)行申辯的情況下就草率地進(jìn)行評議表決，有的甚至據(jù)此作出免職、撤職等懲

10、罰性處理。這就如同法庭在無理剝奪被告申辯權(quán)的情況下根據(jù)一面之詞強(qiáng)行作出判決一樣的沒有道理，更何況在述職評議“判決”中，評議主體往往集“原告”和“法官”身份于一身，處于難以對抗的絕對優(yōu)勢地位。這種傾向應(yīng)當(dāng)引起高度注意，并立馬加以校正。三、關(guān)于述職評議的法律后果問題述職評議的法律后果一般包括轉(zhuǎn)送或者作出評議意見，進(jìn)行勉勵、表彰（比如授予榮譽(yù)稱號）或者督促、警誡，責(zé)成整改或檢討，以及有的責(zé)成評議對象的主管機(jī)關(guān)依照規(guī)定和職權(quán)進(jìn)行行政性查處，提出特定問題調(diào)查案，提出免職案或者撤職案，移交司法機(jī)關(guān)依法處理等。目前有關(guān)述職評議爭議的主要焦點(diǎn)在于，是否可以根據(jù)述職評議測評的結(jié)果進(jìn)行懲罰性人事處理，比如免職、撤

11、職等。這也是有關(guān)述職評議能否沿著正確的方向和軌道繼續(xù)發(fā)展下去的關(guān)鍵性問題之一?；谌缜八?，對于述職評議的功能的法理認(rèn)識和法律定位不清、評議調(diào)查尚不具備司法取證的性質(zhì)、目前述職評議的過程存在較大的隨意性和比較濃厚的行政化色彩、述職評議還缺乏申辯機(jī)制（程序）和法律救濟(jì)途徑等諸多原因，筆者認(rèn)為，直接根據(jù)述職評議測評的結(jié)果作出人事處理（處罰）決定，缺乏法律依據(jù)和法理支持，失之草率和粗疏，有損于人事任免的嚴(yán)肅性和正常秩序。因此，不宜將評議測評的結(jié)果直接作為人事處理的依據(jù)，換句話說，就是不宜直接根據(jù)述職評議測評的結(jié)果作出人事處理（處罰）決定。那么應(yīng)該如何對待各地人大在述職評議中普遍開展的測評呢？回答這個

12、問題，必須弄清測評結(jié)果所可能具有的法律效力。就目前地方性法規(guī)的規(guī)定和實(shí)際操作的情況而言，述職評議及其測評都還缺乏必需的、嚴(yán)密的、公正的法律程序，評議測評不具有生成法律效力的基礎(chǔ)、條件，測評結(jié)果本身不具有或者說不應(yīng)具有強(qiáng)制性的法律效力，不能由測評結(jié)果直接形成人事處理（處罰）的法律后果。但是，這并不等于說測評結(jié)果就沒有一定的作用。測評結(jié)果作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的一種意向性評價，至少可以對評議對象產(chǎn)生一定的激勵作用，或者構(gòu)成某種社會壓力和心理壓力，促其揚(yáng)長避短，克服缺點(diǎn)，改進(jìn)工作。如果將包括測評結(jié)果在內(nèi)的評議結(jié)果立馬公布于眾，就會使評議結(jié)果較差的評議對象的社會形象和公信力受到一定程度的影響，從而使述職評議產(chǎn)生一定的威懾作用，形成一種威懾態(tài)勢。這是述職評議可能實(shí)現(xiàn)的重要監(jiān)督價值之一。正是從這個意義上考慮，筆者才認(rèn)為有必要進(jìn)行述職評議滿意度測評。不過，測評的技術(shù)指標(biāo)只宜設(shè)置“滿意”、“基本滿意”、“不滿意”（其指向?yàn)樵u議內(nèi)容，而不僅僅是述職報(bào)告）之類的意向性指標(biāo)，而不宜設(shè)置“稱職”、“基本稱職”、“不稱職”一類與述職評議的法律屬性不相對稱的確定性指標(biāo)。我們知道，問責(zé)監(jiān)督是擺在人大面前的一項(xiàng)重要課題。人大不能對述職評議中發(fā)現(xiàn)的問題視而不見。如果述職評議中發(fā)現(xiàn)評議對象有違規(guī)違法、失職、