日本行政損失補(bǔ)償制度借鑒

1、日本行政損失補(bǔ)償制度借鑒行政補(bǔ)償制度是由財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障和平等原則導(dǎo)出的一種法理。在日本，行政補(bǔ)償制度既是行政救濟(jì)法體系，亦是國(guó)家補(bǔ)償法體系的重要組成部分。主要包括損害賠償?shù)闹贫?；損失補(bǔ)償?shù)闹贫?；行政不服審查和行政案件訴訟在內(nèi)的行政爭(zhēng)訟制度；行政救濟(jì)法的主要制度或者核心制度之外的“苦情處理”制度以及行政上調(diào)整利害的各種制度。 日本行政補(bǔ)償?shù)闹贫榷ㄎ?在日本，行政補(bǔ)償制度既是行政救濟(jì)法體系的重要組成部分，亦是國(guó)家補(bǔ)償法體系的重要組成部分。 行政救濟(jì)法體系中的行政補(bǔ)償。日本國(guó)憲法將國(guó)民的權(quán)利和自由作為不可侵犯的永久性權(quán)利加以保障(序言)，并為貫徹落實(shí)該宗旨，針對(duì)公務(wù)員的不法行為規(guī)定了國(guó)家或者公共團(tuán)體(

2、“地方公共團(tuán)體”即地方政府)的賠償責(zé)任(第17條)，針對(duì)因公共目的而利用私有財(cái)產(chǎn)的情形規(guī)定了必須予以正當(dāng)?shù)难a(bǔ)償(第29條第3款)。進(jìn)而，在程序方面，不僅對(duì)違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨閷?dǎo)致的權(quán)利侵害可以向行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求救濟(jì)(行政不服審查)，而且對(duì)違法的行政行為導(dǎo)致的權(quán)利侵害還可以作為 對(duì)公用收用的補(bǔ)償。第一，從相當(dāng)補(bǔ)償說(shuō)到完全補(bǔ)償說(shuō)。最高法院曾經(jīng)在關(guān)于農(nóng)地改革案件中采取相當(dāng)補(bǔ)償說(shuō)。但那只是農(nóng)地改革等社會(huì)變革(社會(huì)化)時(shí)期的一個(gè)例外。考慮到損失補(bǔ)償是為了實(shí)現(xiàn)公平負(fù)擔(dān)的制度，通常的公用收用等應(yīng)該要求完全補(bǔ)償，所以，后來(lái)的判例采取了完全補(bǔ)償說(shuō)，認(rèn)為“當(dāng)因特定的公益上必要的事業(yè)收用土地時(shí)，為求得因該收用而使該土

3、地所有者等蒙受的特別犧牲的救濟(jì)，應(yīng)該進(jìn)行完全補(bǔ)償，也就是說(shuō)，應(yīng)該予以使收用前后被收用者的財(cái)產(chǎn)價(jià)格相等的補(bǔ)償”，土地收用時(shí)的補(bǔ)償金額為“足夠被收用者在附近取得與被收用土地同等的代替地所需金額”。localHoST 第二，關(guān)于開(kāi)發(fā)利益的規(guī)定。為了防止被收用者不當(dāng)?shù)厝〉瞄_(kāi)發(fā)利益，法律規(guī)定其基準(zhǔn)時(shí)間為“事業(yè)認(rèn)定公布時(shí)”，其后的補(bǔ)償額，限于事業(yè)認(rèn)定時(shí)補(bǔ)償額乘以物價(jià)變動(dòng)率。就補(bǔ)償?shù)木唧w內(nèi)容來(lái)說(shuō)，因公用收用剝奪了私人財(cái)產(chǎn)時(shí)，例如，因公共事業(yè)，私人的土地、建筑物等所有權(quán)及其他具有財(cái)產(chǎn)性價(jià)值的權(quán)利等消滅時(shí)，必須支付與該權(quán)利的評(píng)估價(jià)額相符金額的補(bǔ)償，即給予權(quán)利人相當(dāng)于其被收用剝奪權(quán)利價(jià)格的補(bǔ)償。收用上的補(bǔ)償，是以

4、對(duì)權(quán)利的完全補(bǔ)償為其內(nèi)容的。 第三，通損補(bǔ)償。通損補(bǔ)償，即通常損失補(bǔ)償，是指在收用時(shí)，除進(jìn)行對(duì)所收用權(quán)利的補(bǔ)償以外，還必須補(bǔ)償搬遷費(fèi)、調(diào)查費(fèi)、營(yíng)業(yè)上的損失等由于收用而通?？赡軐?dǎo)致權(quán)利人蒙受的附帶性損失。作為補(bǔ)償對(duì)象的損失，除了由于收用侵害的土地、建筑物的所有權(quán)等(權(quán)利補(bǔ)償)之外，還包括搬遷費(fèi)、營(yíng)業(yè)上的損失等通?？赡茉馐艿母綆該p失(通損補(bǔ)償)。土地收用上的補(bǔ)償內(nèi)容，是權(quán)利補(bǔ)償和通損補(bǔ)償之和。并且，補(bǔ)償?shù)闹Ц妒峭恋厥沼玫男Яσ?第四，生活補(bǔ)償(生活再建補(bǔ)償)。關(guān)于水庫(kù)建設(shè)等大規(guī)模公共事業(yè)對(duì)地域社會(huì)全體的破壞，除了金錢(qián)補(bǔ)償外，行政機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)努力采取基于生活補(bǔ)償觀念的實(shí)物補(bǔ)償(替地補(bǔ)償?shù)?、公共

5、補(bǔ)償(公共設(shè)施的整備)，采取職業(yè)訓(xùn)練和介紹就業(yè)等生活重建措施(生活補(bǔ)償)，確立能夠再建地域社會(huì)的計(jì)劃，謀求地域社會(huì)的再建(生活再建補(bǔ)償)。如都市計(jì)劃法、關(guān)于公共用地的取得的特別措施法等都為行政機(jī)關(guān)規(guī)定了這方面的義務(wù)。對(duì)殘留在該地域者進(jìn)行的“少數(shù)殘存者補(bǔ)償”以及對(duì)不得不離職者進(jìn)行的“離職者補(bǔ)償”等，都可以作為生活再建補(bǔ)償?shù)囊环N類(lèi)型來(lái)把握。 對(duì)公用限制的補(bǔ)償。根據(jù)自然公園法，都道府縣知事未許可在國(guó)立公園的特別區(qū)域建筑行為，導(dǎo)致計(jì)劃在該區(qū)域建設(shè)旅館的事業(yè)者不能進(jìn)行旅館營(yíng)業(yè)的損失時(shí)，可以說(shuō)旅館經(jīng)營(yíng)是因國(guó)立公園事業(yè)這一公益上的要求而受阻，所以，若進(jìn)行旅館經(jīng)營(yíng)便可以得到的全部利益都應(yīng)該予以補(bǔ)償。但是，若采

6、取這種基準(zhǔn)的話，補(bǔ)償?shù)慕痤~往往由權(quán)利人的主觀計(jì)劃所左右，若該計(jì)劃非常龐大，就可能導(dǎo)致要求令人難以想象的高額補(bǔ)償。這顯然是不公平的，是不符合社會(huì)公共利益的。公用限制補(bǔ)償?shù)目陀^基準(zhǔn)是：為了公共事業(yè)對(duì)他人的財(cái)產(chǎn)權(quán)賦課不作為義務(wù)，即設(shè)定公用地役權(quán)，補(bǔ)償?shù)膶?duì)象是由于該地役權(quán)的設(shè)定而產(chǎn)生的所有權(quán)價(jià)值的降低，即應(yīng)該補(bǔ)償?shù)慕痤~為由于公用限制而產(chǎn)生的地價(jià)降低部分。此外，當(dāng)因此而發(fā)生附帶性損失時(shí)，該損失的填補(bǔ)也應(yīng)該作為通常損失補(bǔ)償，加算在補(bǔ)償?shù)膶?duì)象之中。 對(duì)撤回占有許可的補(bǔ)償。從前的損失補(bǔ)償主要限于公用收用和公用限制領(lǐng)域。當(dāng)?shù)缆?、公園、政府辦公樓等行政財(cái)產(chǎn)的占有許可，由于公共利益上的理由而在使用期間被撤回時(shí)，也存

7、在如何進(jìn)行損失補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題。在撤回中央批發(fā)市場(chǎng)內(nèi)土地使用許可的案件中，下級(jí)法院曾作出判決，命令比照公用收用之例，對(duì)使用權(quán)本身的價(jià)值給予補(bǔ)償。最高法院認(rèn)為，當(dāng)行政財(cái)產(chǎn)的使用許可因公共利益上的理由被撤回時(shí)，原則上沒(méi)有必要對(duì)使用權(quán)的喪失進(jìn)行補(bǔ)償。不過(guò)，因使用權(quán)許可被突然撤回，使用權(quán)者方面發(fā)生的偶發(fā)性且不可避免的現(xiàn)實(shí)上的損失，卻應(yīng)該成為補(bǔ)償?shù)膶?duì)象。 對(duì)命令作為、不作為的補(bǔ)償。被命令設(shè)置特定的物件(作為)，或者被停止?fàn)I業(yè)行為(不作為，忍受某種行為)等，判斷因此而導(dǎo)致的損失是否需要補(bǔ)償，可以適用消極目的或者積極目的之基準(zhǔn)?！?】 對(duì)事業(yè)損失的補(bǔ)償。因?qū)嵤┕彩聵I(yè)而間接地給附近地區(qū)的居民帶來(lái)不利，稱為事業(yè)損失

8、。以公共之手來(lái)填補(bǔ)該損失的制度，稱為事業(yè)損失補(bǔ)償制度。實(shí)施公共事業(yè)之際，雖然沒(méi)有直接侵害財(cái)產(chǎn)權(quán)，但是，也可能對(duì)其周?chē)鷰?lái)各種各樣的損害。例如，建設(shè)了道路、空港、鐵道、工廠等，與此相伴的噪音、振動(dòng)、臭氣、陰涼等損害讓附近的居民承受。這種損害稱為“事業(yè)損失”，當(dāng)其達(dá)到一定限度以上時(shí)便構(gòu)成不法行為，因而成為基于民法及國(guó)家賠償法進(jìn)行損害賠償?shù)膶?duì)象。不過(guò)，由于事業(yè)本身通常是合法的，所以，以損失補(bǔ)償?shù)姆ɡ韥?lái)處理這些問(wèn)題被認(rèn)為更加適當(dāng)。 基于結(jié)果責(zé)任的損失補(bǔ)償。為了解決以國(guó)家賠償及損失補(bǔ)償?shù)姆ㄖ频貌坏骄葷?jì)的所謂“國(guó)家補(bǔ)償?shù)墓鹊住钡膯?wèn)題，日本在努力擴(kuò)大國(guó)家賠償范圍和損失補(bǔ)償范圍的同時(shí)，長(zhǎng)期致 【1】【2】力于

9、根據(jù)特別法進(jìn)行補(bǔ)償。有的雖然并非傳統(tǒng)意義上的“國(guó)家補(bǔ)償”范疇，但是，它們共同構(gòu)成了現(xiàn)代日本國(guó)家補(bǔ)償法體系。 負(fù)擔(dān)金制度 一般說(shuō)來(lái)，某項(xiàng)行政活動(dòng)所帶來(lái)的利益，只能由特定人或者特定集團(tuán)來(lái)享有，并且，由于實(shí)施該項(xiàng)行政活動(dòng)，往往給另外的特定人或者特定集團(tuán)帶來(lái)嚴(yán)重的不利。國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)正義和公平而推進(jìn)國(guó)家補(bǔ)償，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)建構(gòu)調(diào)整各種利害關(guān)系的制度，以謀求公平負(fù)擔(dān)和公平受益。日本的負(fù)擔(dān)金制度在這方面發(fā)揮了重要作用。各種負(fù)擔(dān)金都是由行政機(jī)關(guān)以命令即行政行為的形式單方面賦課的，是具有類(lèi)似于租稅性質(zhì)的公共賦課金。日本在行政補(bǔ)償方面的負(fù)擔(dān)金制度，主要有受益者負(fù)擔(dān)、原因者負(fù)擔(dān)和毀損者負(fù)擔(dān)三種情形。 受益者負(fù)擔(dān)。由于行

10、政活動(dòng)的實(shí)施，給特定人帶來(lái)利益時(shí)，對(duì)受益者賦課一定的金錢(qián)給付義務(wù)(負(fù)擔(dān)金)，以謀求將其所得利益返還社會(huì)。而當(dāng)有必要為特定人而實(shí)施公共事業(yè)時(shí)，則要求受益者負(fù)擔(dān)事業(yè)費(fèi)的全部或者一部分。 原因者負(fù)擔(dān)。原因者負(fù)擔(dān)，是指對(duì)制造實(shí)施公共事業(yè)之必要的原因者賦課負(fù)擔(dān)金的制度。例如，對(duì)大量地排放廢水而導(dǎo)致改建公共下水道之必要者，命令其負(fù)擔(dān)改建下水道所需費(fèi)用的一部分。此外，為了防止公害而實(shí)施綠色林帶建設(shè)、土壤改良事業(yè)等公共事業(yè)，根據(jù)公害防止事業(yè)費(fèi)事業(yè)者負(fù)擔(dān)法，對(duì)導(dǎo)致公害的事業(yè)者賦課負(fù)擔(dān)金，是與原因者負(fù)擔(dān)相類(lèi)似的制度。 毀損者負(fù)擔(dān)。公共設(shè)施的利用者毀壞或者損傷了該設(shè)施，導(dǎo)致該設(shè)施有必要實(shí)施修理等，由毀損者承擔(dān)該費(fèi)用

11、的全部或一部分的制度。 注釋:【1】即公用收用，例如，土地收用法第3條規(guī)定，為了修建道路等“有利于公共利益的事業(yè)”，可以強(qiáng)制征購(gòu)私人土地?！?】即公用限制，例如，為了保全自然環(huán)境，保護(hù)美觀，禁止國(guó)立公園中特別區(qū)域的土地所有人進(jìn)行新建、擴(kuò)建或者改建建筑物等變更現(xiàn)狀的行為?！?】通常認(rèn)為，只有前兩個(gè)才是行政損失補(bǔ)償?shù)膽椃ǜ鶕?jù)。不過(guò)，僅根據(jù)前兩個(gè)憲法根據(jù)，有時(shí)無(wú)法充分對(duì)應(yīng)特殊的補(bǔ)償需要。例如，因建設(shè)水庫(kù)使村落全部被水淹沒(méi)，僅靠填補(bǔ)財(cái)產(chǎn)上的損失是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。由于其生活基礎(chǔ)本身遭受破壞，無(wú)法維持從前的生活狀態(tài)。以憲法第25條為根據(jù)，可導(dǎo)出以生活保障為目的的補(bǔ)償，如離職者補(bǔ)償、少數(shù)殘存者補(bǔ)償?shù)?。有判例認(rèn)為，因預(yù)防接種而遭受損害時(shí)，可以將憲法第25條第1款規(guī)定作為其請(qǐng)求損失補(bǔ)償?shù)母鶕?jù)?！?】例如，土地收用法、災(zāi)害對(duì)策基本法、土地區(qū)劃整理法、道路法、河川法、都市計(jì)劃法、文化財(cái)產(chǎn)保護(hù)法、建筑基準(zhǔn)法、消防法、漁業(yè)法、礦業(yè)法、電氣事業(yè)法、煤氣事業(yè)法、原子能基本法、郵件運(yùn)送委托法、航空法、農(nóng)地法、土地改良法、電波法、地方鐵道法、自來(lái)水法、煙草專(zhuān)賣(mài)法、糧食管理法、傳