農(nóng)村人民調(diào)解制度的現(xiàn)狀與完善

1、農(nóng)村人民調(diào)解制度的現(xiàn)狀與完善摘要：通過對山東省鄒城市村鎮(zhèn)人民調(diào)解制度的實地調(diào) 查，總結(jié)出新的民間糾紛具有主體多元、類型多樣、注重利 益、易激性等特點，分析了由鎮(zhèn)調(diào)解中心、管區(qū)調(diào)解站、村 調(diào)解委員會構(gòu)成的各級組織形式，總結(jié)了 “十戶三員”、“民 情懇談”、“評理會”等制度創(chuàng)新；闡述了現(xiàn)行調(diào)解制度產(chǎn)生 的原因、優(yōu)越性；對人民調(diào)解委員會提出定位為基層政府指 導(dǎo)下的民間組織、專事調(diào)解民間糾紛、合法調(diào)解協(xié)議書應(yīng)具 有法律效力等修改法律的建議。關(guān)鍵詞：人民調(diào)解；特點；創(chuàng)新；修法建議一般情況下，當(dāng)民事權(quán)益發(fā)生糾紛時，只有用法律的手 段解決，結(jié)果才是最公正的，因為法律是最廣大人民群眾的 利益、意志和道德觀念的

2、產(chǎn)物。然而在實際生活中，還有很 多人不愿意直接借助法律手段維權(quán)。發(fā)生這種情況的原因要 么是人們對法律了解不深或是對法律懷有天然的抵觸心理， 認(rèn)為“法”即是“刑”；要么是效費比太低，與預(yù)期可得利 益比起來，當(dāng)事人不勝法律程序之繁，或說不愿承擔(dān)“訟累”。 這時，人們會期望一種新的更加靈活簡便的并且具有一定權(quán) 威性的糾紛調(diào)解機(jī)制來替他們排除身邊較小的矛盾和糾紛。人民調(diào)解制度，是我國所特有的糾紛解決制度，基于民間的 調(diào)處息訟制度而來，它的產(chǎn)生有一定的歷史連續(xù)性。因為我 國社會自古以來就是在儒家思想禮治文化主導(dǎo)之下，封建家 族本位的農(nóng)業(yè)型社會，和中而立，“不偏”、“不倚的中庸 之道自始至終與歷史的軌跡緊

3、密契合，新的時代背景和新的 社會變革也賦予了它新的特色?！白悦裰鞲锩鼤r期開始，經(jīng) 過長期實踐，不斷賦予這一制度以新的內(nèi)容和活力，終于形 成了現(xiàn)行的在群眾自治組織主持下，在自愿基礎(chǔ)上公平合法 地排解糾紛的人民調(diào)解制度?！?1為了對現(xiàn)代中國農(nóng)村所發(fā)生糾紛的現(xiàn)狀及現(xiàn)行糾紛解 決機(jī)制進(jìn)行分析，闡明人民調(diào)解制度在糾紛解決中的作用， 進(jìn)而對其進(jìn)一步發(fā)展提出相應(yīng)的對策和建議，我們于xx年2 月10日至14日對山東省鄒城市太平鎮(zhèn)、北宿鎮(zhèn)、看莊鎮(zhèn)、 張莊鎮(zhèn)、大束鎮(zhèn)及其各村進(jìn)行了走訪調(diào)查。此次調(diào)查活動的 對象主要是糾紛當(dāng)事人、村鎮(zhèn)司法調(diào)解機(jī)構(gòu)工作人員、鎮(zhèn)政 府工作人員及村委會成員，獲得了當(dāng)事人陳述及司法機(jī)構(gòu)工 作

4、人員陳述的錄音資料、調(diào)解案卷以及鎮(zhèn)政府的相關(guān)文件等 資料。下文將結(jié)合具體的案例和調(diào)查材料依次對此次調(diào)查活 動中了解到的農(nóng)村糾紛現(xiàn)狀，人民調(diào)解組織的概況，調(diào)查過 程中發(fā)現(xiàn)的人民調(diào)解制度的創(chuàng)新，現(xiàn)行人民調(diào)解制度在農(nóng)村 生活中發(fā)揮的作用以及在實際運作過程中出現(xiàn)的問題和完 善建議等一一加以論述與說明。一、基層民間糾紛新特點與現(xiàn)行人民調(diào)解組織概況及制 度創(chuàng)新基層民間糾紛的新特點通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來，中國社會的迅速發(fā)展引發(fā)了農(nóng) 村社會深層次的變革。從權(quán)利結(jié)構(gòu)到經(jīng)濟(jì)模式再到農(nóng)民的思 想意識都在悄然轉(zhuǎn)變。各種摩擦、碰撞隨之不斷產(chǎn)生，形成 了紛繁復(fù)雜的矛盾，這些矛盾引發(fā)的糾紛除了一些固有的特 點以外，還出現(xiàn)了許

5、多新情況、新特點：一是主體的多元化， 以前的糾紛多是在公民與公民之間發(fā)生，現(xiàn)在則出現(xiàn)了許多 公民與法人、法人與法人之間的糾紛，有時還涉及到像村委 會等集體組織；此次調(diào)查的鄒城市及其周圍鎮(zhèn)村工業(yè)企業(yè)比 較發(fā)達(dá)，工業(yè)區(qū)與農(nóng)業(yè)區(qū)的交叉融合又帶來一些地企間糾 紛。太平鎮(zhèn)馮樓村調(diào)解主任馮某介紹：200 2年由其所調(diào)解 的20余起糾紛中，主要是地企間糾紛、宅基地糾紛和婆媳 糾紛。二是糾紛類型的多樣化，以前的糾紛大多是婚姻糾紛、 家庭糾紛、鄰里糾紛以及土地糾紛等，而現(xiàn)在類型日益擴(kuò)張。 太平鎮(zhèn)2002年8月20日至9月10日共排查出矛盾糾紛59 起，其中債權(quán)債務(wù)糾紛20起，宅基地糾紛11起，干群關(guān)系 糾紛6起

6、，征地拆遷安置糾紛5起，邊界糾紛4起，農(nóng)村財 務(wù)糾紛3起，鄰里婚姻糾紛各2起，土地延包、補(bǔ)償，租賃 和計生糾紛各1起。三是糾紛爭執(zhí)的動因發(fā)生了變化，以前 的糾紛攙雜的感情因素比較多，多是因為“咽不下一口氣”， 而現(xiàn)在的糾紛多是利益之爭，比較注重經(jīng)濟(jì)利益。四是糾紛 多因小事引起，但具有易激性的特點。比如農(nóng)村中的采光，爭地邊，排水，甚至一把莊稼、一個土洞溝，都會造成極為 嚴(yán)重的糾紛?，F(xiàn)行人民調(diào)解組織概況本文所指的基層糾紛調(diào)解組織是指以人民調(diào)解為制度 前提建立的鎮(zhèn)以下的糾紛調(diào)解組織。據(jù)調(diào)查，基層糾紛調(diào)解 組織一般有三級，即：鎮(zhèn)調(diào)解中心、管區(qū)調(diào)解站和村調(diào)解委 員會。鄒城市各鎮(zhèn)的司法調(diào)解中心建立于200

7、0年，是一個 多層次，有多個部門參加的綜合體，領(lǐng)導(dǎo)小組的組長和副組 長是黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)，司法所在其中起主導(dǎo)作用。鎮(zhèn)司法調(diào) 解機(jī)構(gòu)的職責(zé)為：依法解決干群矛盾和各種熱點、難點問題， 調(diào)處民間糾紛；指導(dǎo)村級調(diào)委會的工作；解決跨地區(qū)、跨行 業(yè)的矛盾糾紛；開展各種形式的普法、法制宣傳教育；解決 矛盾糾紛，設(shè)立協(xié)調(diào)方案，調(diào)防結(jié)合，落實協(xié)調(diào)措施；承辦 上級交辦的疑難問題，確保把問題解決在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)。管區(qū)司 法調(diào)解機(jī)構(gòu)的職責(zé)為：疏導(dǎo)處理村干部矛盾、村與村之間的 矛盾糾紛以及村調(diào)委會難以處理的問題；負(fù)責(zé)普法教育和依 法治理工作組織排查本管區(qū)矛盾糾紛，指導(dǎo)村委會工作，及 時向鎮(zhèn)民情懇談中心反映情況，匯報工作。村調(diào)解

8、委員會的 職責(zé)為：排查預(yù)防、跟蹤監(jiān)控、處理一般性鄰里糾紛、耕地 糾紛、宅基地糾紛、婚姻家庭糾紛等問題，避免事態(tài)擴(kuò)大， 及時向管區(qū)司法調(diào)解民情懇談?wù)竞玩?zhèn)司法調(diào)解民情懇談中 心反饋信息，負(fù)責(zé)普法教育和依法治理工作。從以上村鎮(zhèn)各級糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)的構(gòu)成及職責(zé)可以看出， 在中國，當(dāng)今社會的人民調(diào)解委員會已經(jīng)與民事訴訟法第16 條所規(guī)定的人民調(diào)解委員會有了一定的不同之處。前者的實 質(zhì)與具體運作程序已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)地超出了 “自治組織”的范疇， 是非訴訟糾紛解決方式根據(jù)中國國情的進(jìn)一步發(fā)展。現(xiàn)今的 調(diào)解網(wǎng)絡(luò)在筆者所調(diào)查的村鎮(zhèn)基層已經(jīng)比較健全，內(nèi)部有了 一系列的嚴(yán)格程序，比如下級對上級的疑難案件逐級申請解 決程序，上級

9、對下級調(diào)處工作進(jìn)行指導(dǎo)的“督查令”，以及 上下級之間的聯(lián)動制度等。各鎮(zhèn)在鎮(zhèn)司法所中有調(diào)解庭，調(diào) 解庭與法庭不同，不是國家正式的司法機(jī)關(guān)，但是卻是當(dāng)事 人正式接受國家公權(quán)力干涉的最后一道程序，很多村和管區(qū) 解決不了的糾紛在這里往往可以最終得到化解。另外，如果 鎮(zhèn)調(diào)解中心遇到了比較大的疑難糾紛，有時會抽出各地的人 員，集中到糾紛發(fā)生地進(jìn)行“會診”，爭取盡快解決問題。 各鎮(zhèn)下屬的管區(qū)、村的調(diào)解站、調(diào)委會的工作方式更為靈活， 民間很多糾紛是在當(dāng)事人家里或田間地頭當(dāng)場就由調(diào)解人 員解決的?，F(xiàn)行人民調(diào)解制度的創(chuàng)新本次在鄒城市下屬鎮(zhèn)村進(jìn)行調(diào)查，筆者進(jìn)一步了解了鎮(zhèn) 村一級的糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)和人民調(diào)解制度的大體概況

10、，從中發(fā) 現(xiàn)了許多創(chuàng)新之處。這些創(chuàng)新是鎮(zhèn)村一級的基層干部們在實 際工作中總結(jié)經(jīng)驗和辛勤探索出來的成果，其中有一些甚至 超越了人民調(diào)解制度這一基本的民間糾紛化解機(jī)制的框架:制度創(chuàng)新之一，太平鎮(zhèn)的“十戶三員”制度：在糾紛調(diào) 解組織的分級上，太平鎮(zhèn)與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)有不同之處，即在其他 鄉(xiāng)鎮(zhèn)的三級糾紛調(diào)解組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，又向下進(jìn)行了延伸 直至農(nóng)戶這一農(nóng)村基本的生產(chǎn)單位。這就形成了以鎮(zhèn)司法調(diào) 解中心為龍頭、以管區(qū)司法調(diào)解站為紐帶、以村調(diào)解委員會 為基礎(chǔ)、以經(jīng)營組的調(diào)解小組和“十戶三員”為依托的五級 糾紛調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。其中“十戶三員”是該鎮(zhèn)五級糾紛調(diào)解網(wǎng)絡(luò) 的最低層面，指農(nóng)村中以十戶為單位，推選一個有威望、有 影

11、響、德高望重的人同時擔(dān)任這些戶的信息員、調(diào)解員和宣 傳員。他們隨時了解周圍農(nóng)戶的矛盾糾紛狀況，對于細(xì)微的 糾紛，以調(diào)解員的身份就地進(jìn)行調(diào)處；對于矛盾沖突比較嚴(yán) 重的糾紛，則以信息員的身份向經(jīng)營組、村調(diào)解委員會匯報; 在平時，他們又起到了宣傳員的作用，及時發(fā)現(xiàn)矛盾，預(yù)防 矛盾的升級，并向群眾宣傳政策法律知識。確切地說，“三 員”是協(xié)助基層調(diào)解組織工作的非正式但絕對必要的社會治 安綜合治理協(xié)調(diào)員。制度創(chuàng)新之二，張莊鎮(zhèn)的民情懇談制度：民情懇談制度 最初主要是針對干部與群眾之間的矛盾，協(xié)調(diào)干群關(guān)系而建 立的。主要內(nèi)容是：詳細(xì)了解群眾的思想現(xiàn)狀；讓群眾評議 鎮(zhèn)村干部和前段工作，接受群眾的批評和建議；解答

12、群眾提 出的一些問題，溝通干部群眾的思想感情，消除隔閡和誤解； 集思廣益，討論修正鎮(zhèn)村制訂的改革發(fā)展措施等等。在關(guān)于 建立干部民情責(zé)任區(qū)制度的決定中，責(zé)任區(qū)干部的主要任務(wù) 第6條規(guī)定：“服務(wù)一片群眾，保一方平安。以責(zé)任區(qū)為單 位，組織搞好長年義務(wù)站崗、巡邏，發(fā)揮老黨員、老干部的 作用，及時調(diào)節(jié)家庭、鄰里糾紛，及時化解不安定因素?！笨?見，民情懇談與司法調(diào)解是有密切聯(lián)系的。該鎮(zhèn)在全鎮(zhèn)范e 內(nèi)實行了民情懇談制度，成立了民情懇談司法調(diào)解中心，健 全了基層調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)。在全鎮(zhèn)上下形成了黨政最高領(lǐng)導(dǎo)親 自管理，分管領(lǐng)導(dǎo)密切配合工作，層層落實責(zé)任的工作格局。 逐步走出了一條以民情懇談為總抓手，以民情懇談司

13、法調(diào)解 中心為依托的保穩(wěn)定、促發(fā)展的新路子。該項制度在化解基 層矛盾方面發(fā)揮了獨特的作用。制度創(chuàng)新之三，大束鎮(zhèn)土旺村的“評理會”制度：評理 會是本村所特有的矛盾糾紛排除機(jī)制，評理會一般由村里的 老黨員、老同志、婦聯(lián)、共青團(tuán)等人員組成，在糾紛雙方自 愿的基礎(chǔ)上，以座談會形式進(jìn)行。在雙方當(dāng)事人提出自己的 理由、成績之后，由評理會的成員進(jìn)行無記名投票，決定糾 紛如何處理。隨后，評理會對理虧的當(dāng)事人當(dāng)場進(jìn)行批評， 不使矛盾擴(kuò)大。與太平鎮(zhèn)的“十戶三員”制度比起來，評理 會群體性更強(qiáng)一些，它所作出的判斷對于糾紛當(dāng)事人來說， 權(quán)威性也就更強(qiáng)。所以，絕大部分小規(guī)模糾紛村民都愿意讓 評理會來進(jìn)行評判。、現(xiàn)行人民

14、調(diào)解制度的必然性和優(yōu)越性據(jù)調(diào)查，鄒城市太平鎮(zhèn)2002年共排查出各類糾紛413 起，其中村調(diào)委會調(diào)處317起，成功率98%;管區(qū)司法站調(diào) 處29起，成功率;鎮(zhèn)司法調(diào)解中心調(diào)處重大疑難糾紛67 起，調(diào)處率98 %,只有兩起糾紛由當(dāng)事人訴至法院?？辞f鎮(zhèn) 2002年共調(diào)處各類矛盾糾紛10 7起，其中重大糾紛9起， 三級聯(lián)動調(diào)處53起，避免了 3起民轉(zhuǎn)刑案件的發(fā)生?；旧?做到了 “小事不出村，大事不出鎮(zhèn)”。以上數(shù)據(jù)有力地說明， 在鎮(zhèn)村一級，人民調(diào)解是解決糾紛的主要方式，其在維護(hù)社 會穩(wěn)定方面發(fā)揮了不可替代的作用。人民調(diào)解之所以能夠歷 經(jīng)滄桑，深深扎根于中國農(nóng)村這片廣袤的土地，有其必然性 和優(yōu)越性。人民

15、調(diào)解制度符合我國國情、民情，有著深層次的文化 底蘊。兩千多年來的封建統(tǒng)治和自然經(jīng)濟(jì)，使中國大多數(shù)的農(nóng) 民都固守在養(yǎng)育自己的這方土地上，生于斯、養(yǎng)于斯、死于 斯。由于地域局限和血緣關(guān)系的緣故，形成了費孝通先生所 說的“熟人社會”。在這個相對獨立的社會中，免不了復(fù)雜 的糾紛，但中國歷來就不發(fā)達(dá)的法制，使這個社會形成了一 套獨立的解決糾紛的方式，即古時的民間調(diào)解，也就是人民 調(diào)解的前身。從文化層面看，它的根基在于中國傳統(tǒng)的“和為貴”的 觀念。自漢武帝時期的“罷黜百家，獨尊儒術(shù)”以來，兩千多年的封建統(tǒng)治使儒家文化深深地滲透到每個中國人的思 想中，尤其是在農(nóng)村，傳統(tǒng)觀念在農(nóng)民的思想意識中根深蒂，他們依然

16、非?？粗亍昂蜌狻?、“情面”，孔子的“中庸之 道”正是民間調(diào)解工作的精髓-折衷調(diào)和-的根源。絕大多數(shù) 的農(nóng)民將在一個相對熟悉的環(huán)境生活一輩子，整日“低頭不 見抬頭見”，在“傷和氣”的訴訟與“留情面”的調(diào)解之間， 他們無疑會選擇較為溫和的后者。盡管現(xiàn)今中國農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，費孝通先生 所說的“熟人社會”業(yè)已衍變成了 “半熟人社會”，農(nóng)民的 義利觀發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變，但調(diào)解作為一種訴訟外的糾紛解 決機(jī)制仍然在歷經(jīng)了風(fēng)風(fēng)雨雨后展現(xiàn)了其頑強(qiáng)的生命力。人民調(diào)解能夠及時把糾紛消滅在萌芽狀態(tài)，避免矛盾的 進(jìn)一步惡化，有利于社會的穩(wěn)定。農(nóng)村糾紛雖多因小事引起，但又有著易激性的特點，如 果不及時控制解決，可

17、能會造成更嚴(yán)重的后果。例如：看莊 鎮(zhèn)2002年10月17日發(fā)生宋某采石被炸事件后，死者家屬情 緒激動，要將死者尸體抬到白灰廠廠長辦公室，雙方劍拔弩 張，很可能發(fā)生械斗?？辞f鎮(zhèn)司法所于17日下午介入，到 18日早7點成功解決了這起重大糾紛，將“劍拔弩張”化解 為“心平氣和”，變“事后處理”為“事前解決”，及時地避 免了事態(tài)的進(jìn)一步發(fā)展。如果這次糾紛通過法院訴訟解決， 在立案、審查、庭審、判決的過程中很難保證情緒激動的當(dāng)事人不會有什么過激的行為，造成更嚴(yán)重的后果。人民調(diào)解與訴訟相比，其優(yōu)越性在很大程度上就表現(xiàn)在 一個“早”字上。我們所調(diào)查的各村鎮(zhèn)都采取了排查機(jī)制， 并針對農(nóng)村特點在“三夏”、“三秋

18、”加大排查力度，能夠及 早發(fā)現(xiàn)矛盾、盡快解決矛盾，盡量做到了 “大事化小，小事 化了”。北宿鎮(zhèn)司法調(diào)解中心承諾：小的矛盾糾紛當(dāng)日調(diào)處結(jié) 案；一般的矛盾糾紛35天調(diào)處結(jié)案；重大的矛盾糾紛5 7天調(diào)處結(jié)案，最多不超過10天；屬“民轉(zhuǎn)刑”和刑事案件 立即分流到有關(guān)部門?？辞f鎮(zhèn)西八里村調(diào)委會主任趙慶民介 紹：“有的小糾紛23個小時就可以解決，中等的糾紛需要 半天，最多一天，大的糾紛不一定，一般需要反復(fù)地做工作， 往往耗時較多?！比嗣裾{(diào)解基于自愿原則，當(dāng)事人在心理上易于接受，并 有利于調(diào)解協(xié)議的履行。在所采訪的當(dāng)事人中，很多不愿意訴訟的原因之一就是 覺得在法院沒有熟人，對法律知識不精通，因而對訴訟有一

19、種本能的恐懼和排斥的心理。相對而言，調(diào)解員大多與糾紛 當(dāng)事人本鄉(xiāng)本土，平時就熟悉了解，在處理糾紛時當(dāng)事人比 較放心，覺得“心里有底兒”。宋某被炸案原告當(dāng)事人楊某 說：“打官司，動用法律也不一定誰輸誰贏，因為法律咱也不很懂，不很精通，一般的不愿意打官司?！比嗣裾{(diào)解協(xié)議是在調(diào)解員的主持下雙方基于自愿而簽訂的，在心理上能夠 接受，在履行協(xié)議時也比較自覺。宋某被炸案被告白灰廠劉 廠長的一番話恰恰證明了這一點：“調(diào)解是雙方坐下來心平 氣和地，心情舒暢。為什么履行這么快？如果訴諸了法律， 法庭上當(dāng)場對證那就不是心平氣和的事了，據(jù)理力爭、唇槍 舌劍，那憑的是什么？憑的是依據(jù)，得有憑有據(jù)，判決當(dāng)事 人有可能不

20、服，特別是有些人認(rèn)為我就是沒錯你判我有錯， 所以不配合執(zhí)行?！比嗣裾{(diào)解工作的這一極佳效果，恰恰與 法院判決的“執(zhí)行難”形成了鮮明對比。人民調(diào)解制度極大地節(jié)約了社會成本，同時也減輕了人 民法院的工作壓力。中國人尤其是中國的農(nóng)民之所以“厭訟”，有一個重要 的原因就是無法負(fù)擔(dān)過高的訴訟費用?？辞f鎮(zhèn)一鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的 廠長說：“現(xiàn)在人們?yōu)槭裁床辉敢獯蚬偎?？因為知道你欠?1000塊錢，打官司肯定要判給我，但是我要這1000塊錢往 往要花兩千多塊錢。我就不要這1 000塊錢了，我放棄了， 放棄自己的權(quán)利是沒辦法。我們廠現(xiàn)在外面就有100多萬塊 錢我們放棄了。往往打官司就不夠費用，就放棄了?！鞭r(nóng)民 因為一些不大

21、的糾紛而訴訟，所需要的花費諸如路費、食宿 費、律師費、訴訟費、執(zhí)行費以及誤工費等等，這些費用加 起來往往會超過他們所期望得到的經(jīng)濟(jì)利益，他們認(rèn)為打官 司“拖不起、耗不起”，“能調(diào)解最好，調(diào)解不好再打官司”，是不難理解的。況且，在中國這樣一個決決大國，民間糾紛多，如果全 部涌到法院打官司的話，不僅會造成社會資源的極大浪費， 而且勢必會造成法院工作壓力過大的后果。而人民調(diào)解制度 恰恰相反，調(diào)解組織近在身邊，調(diào)解形式不拘一格，田間炕 頭都可以成為解決糾紛的場所，調(diào)解免費，調(diào)解人員大都是 兼職，對當(dāng)事人來講，幾乎不需要付出什么成本；對社會來 說，資源得到了充分高效的利用。三、現(xiàn)階段人民調(diào)解工作存在的問

22、題及完善人民調(diào)解制度作為一種訴訟外的糾紛解決制度，其規(guī)模 與成效是有目共睹的，其地位也是勿庸置疑的。然而，通過 對鄒城四鎮(zhèn)的走訪調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)，在社會轉(zhuǎn)型時期的民間 糾紛對人民調(diào)解工作提出更高要求的同時，現(xiàn)行法律規(guī)定卻 表現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)，立法對人民調(diào)解制度的關(guān)注程度也是 與其在司法體系中的重要地位不相稱的。雖然目前我國憲 法、民事訴訟法、人民調(diào)解委員會組織條例等法律法 規(guī)都對人民調(diào)解工作做了規(guī)定，但規(guī)定過于原則化，可操作 性不強(qiáng)，實踐中暴露出的一些問題長期困擾著調(diào)解工作的發(fā) 展及其作用的發(fā)揮。解決這些問題，完善人民調(diào)解制度，已 成為當(dāng)務(wù)之急。對此，筆者略作以下幾點評述：關(guān)于村鎮(zhèn)糾紛調(diào)解組織的

23、法律地位及宗旨法具有維護(hù)統(tǒng)治階級統(tǒng)治的政治作用，也有服務(wù)于社會 的公益作用。一部良好的法律，只有在實踐中得到了良好妥 帖的運用，才真正算得上是為社會所稱道的善法。然而通過 此次調(diào)查，筆者不禁提出疑問：民事訴訟法中關(guān)于人民 調(diào)解制度的地位的規(guī)定是否還適應(yīng)現(xiàn)今人民調(diào)解制度的發(fā) 展？我國民事訴訟法第16條第1款規(guī)定：“人民調(diào)解委 員會是在基層人民政府和基層人民法院指導(dǎo)下，調(diào)解民間糾 紛的群眾性組織?！比欢?，仔細(xì)分析一下現(xiàn)在的村民調(diào)解委 員，我們會發(fā)現(xiàn)這一款與實際情況存在著一定程度的脫節(jié): 首先，在調(diào)查中，筆者所訪談的所有調(diào)解人員和當(dāng)事人對于 糾紛的發(fā)展及解決，并沒有提到法院的指導(dǎo)作用。當(dāng)我們問 及調(diào)

24、解委員會與法院的關(guān)系時，在他們的理念中，調(diào)委會和 法院是兩套不相干的系統(tǒng)，只有在發(fā)生民轉(zhuǎn)刑案件或糾紛難 以調(diào)處，調(diào)解工作人員所做工作無效的情況下，才會由法院 進(jìn)行干預(yù)。其次，“群眾性組織”的定性有待進(jìn)一步探討。 農(nóng)村中的村級行政領(lǐng)導(dǎo)單位為村民自治委員會，算是村民自 治組織，這一點對于村民調(diào)解委員會來說也是沒有問題的。 然而，如果我們將討論的對象進(jìn)一步上升到管區(qū)、鎮(zhèn)一級的 糾紛調(diào)解組織，則無論是從人員組成、作用、職能，還是工 作程序、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系來看，都難以將其定性為“群眾性組織”， 毋寧說是政府中的一個人員構(gòu)成多元化的綜合性糾紛解決 辦公室。因此，筆者認(rèn)為，民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定應(yīng)該 相應(yīng)調(diào)整為：人

25、民調(diào)解委員會是在基層人民政府的指導(dǎo)下， 調(diào)解民間糾紛的群眾性組織；鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的糾紛調(diào)解組織隸屬 于同級人民政府，指導(dǎo)和監(jiān)督人民調(diào)解委員會的工作，并負(fù) 責(zé)解決由人民調(diào)解委員會申請?zhí)峤坏囊呻y糾紛。另外，關(guān)于人民調(diào)解組織的工作目的及宗旨，筆者認(rèn)為， 人民調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解工作的目的與宗旨和司法機(jī)關(guān)進(jìn)行 裁判工作的目的與宗旨在總體上應(yīng)該是一致的，即維護(hù)公正 或者說是為了維護(hù)當(dāng)事人的合法正當(dāng)利益、捍衛(wèi)社會正義。 但是，在調(diào)查中，“農(nóng)村的穩(wěn)定”、“避免群眾性上訪”、“避 免民轉(zhuǎn)刑”成為了最多的答案。固然，穩(wěn)定是發(fā)展的基礎(chǔ)， 沒有穩(wěn)定就沒有發(fā)展，但這是否會犧牲一部分人的利益？由 此所付出的代價和所獲得的利益之差

26、是否合理？所以，筆者 建議，今后在對于人民調(diào)解制度進(jìn)行完善時，要進(jìn)一步從立 法上明確人民調(diào)解組織的目的，將維護(hù)糾紛當(dāng)事人利益與維 護(hù)社會秩序穩(wěn)定并重，不能僅僅強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定而忽視了糾紛當(dāng)事 人個人的微觀利益平衡。關(guān)于調(diào)解工作的業(yè)務(wù)范 我國憲法第1 11條和民事訴訟法第16條都規(guī)定了人民 調(diào)解的對象是“民間糾紛”。何謂“民間糾紛” ？民間糾紛 的范圍到底是什么？如何來界定這個概念？無論在理論界 還是實務(wù)界都沒有明確統(tǒng)一的答案。這給基層的實踐工作帶 來了許多不便和混亂。由于人民調(diào)解組織的薄弱和自身的局 限性，使其無法承擔(dān)一些重大復(fù)雜糾紛的調(diào)解工作，由于人 民調(diào)解范圍的不明確，人民調(diào)解組織承擔(dān)了大量其力所

27、不能 及的工作。這不僅使人民調(diào)解組織承受了巨大的壓力，而且 許多本來應(yīng)該由法律調(diào)整的糾紛沒有得到法律的調(diào)整，這無 疑將會阻礙我國的法治化進(jìn)程。所以，從法律上明確人民調(diào) 解的業(yè)務(wù)范圍非常重要。一些國家對調(diào)解范圍進(jìn)行了列舉式的規(guī)定，例如美國的 社區(qū)調(diào)解和日本的民間調(diào)解法都對調(diào)解范圍進(jìn)行了列舉， 范圍明確因而具有很強(qiáng)的操作性，值得我們借鑒。但鑒于我 國的國情和農(nóng)村現(xiàn)有的民情，民間糾紛紛繁多樣，尤其是在 社會轉(zhuǎn)型時期，新的糾紛形式不斷出現(xiàn)，法律不可能將其列 舉殆盡。有鑒于此，筆者認(rèn)為宜采用混和式即概括式加列舉 式來確定民間糾紛的范圍。首先，采用概括的方式從整體上 規(guī)定人民調(diào)解的范圍，明確民間糾紛的含義

28、，筆者認(rèn)為凡屬 私法范疇的糾紛，均可列入調(diào)解工作的業(yè)務(wù)范圍。其次，可 以將民間糾紛中比較常見的糾紛類型進(jìn)行具體的列舉，如： 承包合同糾紛、生產(chǎn)經(jīng)營性糾紛、婚姻糾紛、家庭糾紛、鄰 里糾紛、干群關(guān)系糾紛等等。采用混合式不僅可以解決單純 的概括式規(guī)定所存在的過于抽象、不易操作等缺點，還可以 克服單純的列舉式規(guī)定的繁瑣、易發(fā)生遺漏等不足，從而使 人民調(diào)解的范圍做到既簡便、全面、富有彈性，又具體詳細(xì)、 易于操作。關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議的法律效力問題人民調(diào)解協(xié)議是人民調(diào)解委員會對民間糾紛查明是非 以后，主持雙方當(dāng)事人本著自主自愿、協(xié)商一致的原則所達(dá) 成的解決糾紛的協(xié)議。民事訴訟法第16條第2款規(guī)定： 人民調(diào)解委

29、員會依照法律規(guī)定根據(jù)自愿原則進(jìn)行調(diào)解。當(dāng)事 人對調(diào)解迗成的協(xié)議應(yīng)當(dāng)履行；人民調(diào)解委員會組織條例 第9條第1款規(guī)定:人民調(diào)解委員會主持下迗成的調(diào)解協(xié)議， 當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行。而民事訴訟法第16條第2款又規(guī)定： 不愿調(diào)解、調(diào)解不成的或者反悔的，可以向人民法院起訴。 人民調(diào)解委員會組織條例第9條第2款規(guī)定:經(jīng)過調(diào)解， 當(dāng)事人未迗成協(xié)議或協(xié)議后又反悔的，任何一方可以請求基 層人民政府處理，也可以向人民法院起訴。以上法律都規(guī)定 當(dāng)事人“應(yīng)當(dāng)”履行人民調(diào)解協(xié)議，但又作出了協(xié)議后可以 反悔的規(guī)定，這種自相矛盾的規(guī)定最終否定了人民調(diào)解協(xié)議 的法律效力。協(xié)議達(dá)成后反悔，甚至一方執(zhí)行了，另一方又 反悔，卻又不需要承擔(dān)

30、任何法律責(zé)任，這一直是人民調(diào)解工 作面臨的困惑。從事人民調(diào)解工作多年的看莊鎮(zhèn)司法所高所 長的一番話道出了人民調(diào)解協(xié)議效力不明確所帶來的種種 后果。采訪人：“這種協(xié)議達(dá)成了，他們一方反悔了怎么辦？” 高所長：“好。這正是我想說的。這個協(xié)議書，是我們?nèi)?規(guī)定的統(tǒng)一格式，那么這個協(xié)議書，人民法院認(rèn)可不認(rèn)可？ 當(dāng)然，我們法學(xué)界的專家們、權(quán)威們已經(jīng)在人民法院報上發(fā) 表了幾篇文章，提出了作為人民調(diào)解委員會和鎮(zhèn)級的調(diào)解中 心的調(diào)解一旦形成了，他們也迗成協(xié)議了，咱們也主持了， 最后是否有法律效力。那就涉及到雙方當(dāng)事人如果一方反悔 那不是一張空紙了嗎？所以我們基層在調(diào)解工作中遇到的 難題有兩個：一個是沒有了強(qiáng)

31、制力，第二個是當(dāng)事人反悔。 迗成協(xié)議以后當(dāng)事人任何一方反悔，我們沒有什么辦法?！?采：“執(zhí)行了以后也可以反悔嗎？ ”高：“執(zhí)行了，但他把協(xié) 議裝起來，就不看它，來找你算帳，行嗎？盡管司法調(diào)解中 心也出面，但我還是給你要錢，哎呀，這就亂套了。我們還 要費一番事，還要進(jìn)行重復(fù)性的第二次調(diào)解。你既然達(dá)成協(xié) 議，你反悔，你要負(fù)什么責(zé)任，這是國家設(shè)立的司法調(diào)解中 心，國家設(shè)的司法所，這不是你家設(shè)的司法所，那么，這公 章蓋的，這簽字畫押的，你反悔算什么？我就反悔，法律規(guī) 定，任何單位、個人不準(zhǔn)剝奪公民法人的訴訟權(quán)利，那么我 反悔還不行嗎？哎呀，完了。我們從事基層工作近20年， 苦衷說不了。山東省司法處的領(lǐng)

32、導(dǎo)來過，我也參加過三次研 討會、座談會，我曾向省廳的領(lǐng)導(dǎo)提起過這個問題，我們沒 有什么權(quán)力?！比嗣裾{(diào)解協(xié)議的效力不明確，使當(dāng)事人有借 口推諉自己的責(zé)任，而應(yīng)該受到保護(hù)的權(quán)利卻得不到保護(hù)， 這樣往往會激化矛盾，容易使人們喪失對人民調(diào)解組織的信 任，使人民調(diào)解的權(quán)威大打折扣，從而挫傷調(diào)解工作者的積 極性。訴諸法院以后，法院重新立案審查，最后的判決往往和人民調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容相差無幾，比如看莊鎮(zhèn)司法所所作出的調(diào)解協(xié)議，被人民法院采納的已經(jīng)不下20例。這極大地 浪費了社會資源，增加了社會成本。所以，應(yīng)對人民調(diào)解協(xié) 議的效力予以明確，增加其對當(dāng)事人的約束力。關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議的效力問題，在學(xué)術(shù)界有如下幾種主

33、張：人民調(diào)解協(xié)議不受法律保護(hù)，可以無條件反悔；1有 關(guān)法律應(yīng)直接規(guī)定人民調(diào)解協(xié)議具有法律效力，一方不履行 的，另一方可以在法定期限內(nèi)請求人民法院強(qiáng)制執(zhí)行；2 經(jīng)人民法院審查核準(zhǔn)后產(chǎn)生法律效力；3經(jīng)基層人民政府 復(fù)核后產(chǎn)生法律效力；4經(jīng)公證后產(chǎn)生法律效力。5目前，我國現(xiàn)行法律法規(guī)明顯與第一種觀點相吻合，人 民調(diào)解協(xié)議可以無條件反悔，而美國、日本、挪威等一些國 家卻賦予調(diào)解協(xié)議與判決同等的效力。筆者認(rèn)為，一概地肯 定或否定人民調(diào)解協(xié)議的效力都是不可取的，鑒于人民調(diào)解 制度的局限性以及調(diào)解組織的薄弱，將人民調(diào)解協(xié)議的效力 完全等同于法院判決的效力，可能會導(dǎo)致公民的訴訟權(quán)利得 不到充分保護(hù)，這與憲法的

34、基本精神是相違背的。筆者建議， 可以將人民調(diào)解協(xié)議分成兩種不同情況區(qū)別對待：達(dá)成合法 協(xié)議后在一定期限內(nèi)，一方當(dāng)事人不履行也不向法院起訴的， 另一方當(dāng)事人可以在規(guī)定期限內(nèi)請求人民法院強(qiáng)制執(zhí)行；如 果一方或雙方當(dāng)事人在迗成協(xié)議后又向法院提起訴訟的，法 院應(yīng)對人民調(diào)解協(xié)議進(jìn)行合法性審查，如果協(xié)議內(nèi)容合法， 調(diào)解程序合法，且不違反自愿原則的，應(yīng)賦予其法律效力， 否則，應(yīng)裁定協(xié)議無效后立案審查。這樣，既能督促當(dāng)事人 盡快履行協(xié)議，維護(hù)人民調(diào)解組織的權(quán)威，又能維護(hù)當(dāng)事人 的訴訟權(quán)利，還能節(jié)約訴訟成本，節(jié)省社會資源。關(guān)于當(dāng)事人的法律意識和人民調(diào)解員業(yè)務(wù)素質(zhì)的“雙提 高”中國民間調(diào)解自古就是通過“曉之以理，動之以情”以 達(dá)到“和之以是非”的目的的。歷史發(fā)展到今天，基層人民 調(diào)解工作最有力的工具仍是“情理”、“威望”還有一個“利”， 這些都是實踐工作中總結(jié)出的寶貴經(jīng)驗，也是人民